動(dòng)物檢疫實(shí)施中的一些問(wèn)題探討

林志杰/海南海口市動(dòng)物防疫檢疫站 吳坤勤/海南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所

動(dòng)物檢疫實(shí)施中的一些問(wèn)題探討

林志杰/海南海口市動(dòng)物防疫檢疫站 吳坤勤/海南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所

動(dòng)物檢疫作為行政許可行為實(shí)施以來(lái)，各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照《動(dòng)物檢疫管理辦法》和《動(dòng)物產(chǎn)地檢疫規(guī)程》及《動(dòng)物屠宰檢疫規(guī)程》實(shí)施檢疫，從養(yǎng)殖環(huán)節(jié)和屠宰環(huán)節(jié)很好地控制動(dòng)物疫病，防止動(dòng)物疫病傳播，為我國(guó)畜牧業(yè)健康發(fā)展做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。同時(shí)，在實(shí)施檢疫中，嚴(yán)格把關(guān)，監(jiān)督無(wú)害化處理好檢出的病死動(dòng)物及病害動(dòng)物產(chǎn)品，確保動(dòng)物產(chǎn)品的質(zhì)量安全，保障了人民身體健康。然而，在動(dòng)物檢疫實(shí)施中，因制度設(shè)計(jì)上的一些規(guī)定要求難以落實(shí)，使動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員存在不作為、亂作為等情況，不但影響檢疫工作的開展，而且影響動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法甚至是農(nóng)業(yè)部門形象，現(xiàn)對(duì)問(wèn)題逐一探討，共參考。

一、問(wèn)題

1.檢疫機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，實(shí)施主體不合法。動(dòng)物檢疫在法律制度上設(shè)計(jì)為行政許可行為，《動(dòng)物防疫法》授權(quán)實(shí)施動(dòng)物檢疫的主體是縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。《行政許可法》規(guī)定，授權(quán)實(shí)施行政許可的主體必須具備一定條件，其中的兩條重要條件是：一是授權(quán)實(shí)施動(dòng)物檢疫的主體要具有獨(dú)立法人資格，即要能對(duì)實(shí)施的檢疫行政許可行為引起的法律后果獨(dú)立地承擔(dān)責(zé)任。二是該主體要具備有關(guān)資格的正式工作人員。現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：一是許多縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)只是縣畜牧獸醫(yī)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，沒(méi)有獨(dú)立賬戶，不能對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任，作為動(dòng)物檢疫的實(shí)施主體不合法；二是大多數(shù)縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有分支機(jī)構(gòu)，受人員編制限制，很難在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐官方獸醫(yī)開展檢疫工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)這塊的動(dòng)物檢疫（含產(chǎn)地和屠宰檢疫）主要是由畜牧站（在海南，畜牧站已被撤并為農(nóng)業(yè)服務(wù)中心）這一主體實(shí)施的。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧站（農(nóng)業(yè)服務(wù)中心）是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組成部門，與縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒(méi)有隸屬關(guān)系，人員更不是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作人員，不符合《行政許可法》規(guī)定的主體資格要求。雖然一些省的機(jī)構(gòu)編制部門下文給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧站（農(nóng)業(yè)服務(wù)中心）實(shí)施動(dòng)物檢疫的職責(zé)，市縣也建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物檢疫分所模式（即××縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所××鎮(zhèn)分所），但從本質(zhì)上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧站（農(nóng)業(yè)服務(wù)中心）作為實(shí)施動(dòng)物檢疫的主體也不合法。

2.產(chǎn)地檢疫任務(wù)量大，檢疫人員難作為。產(chǎn)地檢疫主要是針對(duì)動(dòng)物移動(dòng)（離開產(chǎn)地）會(huì)帶來(lái)疫病風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)定的許可。《動(dòng)物防疫法》和《動(dòng)物檢疫管理辦法》的規(guī)定，凡是動(dòng)物離開產(chǎn)地，用途包括出售、運(yùn)輸、繼續(xù)飼養(yǎng)、供屠宰、參加展覽、演出和比賽等，都必須經(jīng)產(chǎn)地檢疫合格。以動(dòng)物出售為例，我國(guó)動(dòng)物養(yǎng)殖基本上分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)，這些養(yǎng)殖點(diǎn)多、分布面寬，有的距離設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢疫申報(bào)點(diǎn)比較遠(yuǎn)，甚至是幾天的路程，而且每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每天都會(huì)發(fā)生出售豬牛羊雞鴨鵝等行為。從理論上講，即使每次動(dòng)物出售行為，貨主都按規(guī)定申報(bào)檢疫，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)也很難及時(shí)件件受理并實(shí)施檢疫。就算是受理了，受申報(bào)點(diǎn)人員少以及路途遠(yuǎn)交通不便等因素制約，一線檢疫人員很難按規(guī)定到現(xiàn)場(chǎng)或指定地點(diǎn)實(shí)施檢疫。

3.屠宰檢疫規(guī)程內(nèi)容細(xì)，檢疫操作不到位。以生豬屠宰同步檢疫為例，《生豬屠宰檢疫規(guī)程》是以生豬個(gè)體對(duì)象設(shè)計(jì)的檢疫操作方法，要求在屠宰線上設(shè)置頭蹄及體表、胴體、內(nèi)臟、旋毛蟲檢查和復(fù)檢5個(gè)崗位開展同步檢疫工作。如果時(shí)間不受限，按規(guī)程要求完成單個(gè)生豬個(gè)體的檢疫操作是可以做到的，但要在有限的時(shí)間內(nèi)完成批量生豬的檢疫操作是很難的。比如，海口市羅牛山屠宰場(chǎng)廠，該廠屠宰線設(shè)計(jì)的最高屠宰速度是300頭/每小時(shí)，如按正常速度200頭/小時(shí)算，每分鐘約有3.4頭豬肉產(chǎn)品分別經(jīng)過(guò)同步檢疫崗位5個(gè)操作點(diǎn)，即每個(gè)操作點(diǎn)上的檢疫人員要在20s內(nèi)完成1頭豬肉產(chǎn)品的各自檢疫操作。由于還有廠方的肉品品質(zhì)人員在屠宰線上操作，在屠宰量大、時(shí)間短、人員擁擠的情況下，檢疫人員在屠宰線上操作不到位情況常發(fā)生。

4.申報(bào)檢疫動(dòng)物范圍寬，操作規(guī)程沒(méi)配套。動(dòng)物防疫法所稱的動(dòng)物，是指家畜家禽和人工飼養(yǎng)、合法捕獲的其他動(dòng)物。按照《動(dòng)物防疫法釋義》解釋，家畜包括豬、牛、羊、馬、騾、駱駝、鹿、兔、犬等；家禽包括雞、鴨、鵝、鴿等；人工飼養(yǎng)、合法捕獲的其他動(dòng)物包括各自實(shí)驗(yàn)動(dòng)物、特種經(jīng)濟(jì)動(dòng)物、觀賞動(dòng)物、演藝動(dòng)物、伴侶動(dòng)物、水生動(dòng)物以及人工馴養(yǎng)的野生動(dòng)物。凡屬上述動(dòng)物出售、運(yùn)輸或屠宰，都應(yīng)申報(bào)檢疫，但檢疫必須按檢疫規(guī)程操作。目前，農(nóng)業(yè)部主要是針對(duì)家畜家禽出臺(tái)了10個(gè)產(chǎn)地檢疫規(guī)程和4個(gè)屠宰檢疫規(guī)程，而一些實(shí)驗(yàn)動(dòng)物、特種經(jīng)濟(jì)動(dòng)物、觀賞動(dòng)物、演藝動(dòng)物等還沒(méi)有出臺(tái)具體名錄及檢疫規(guī)程。但在實(shí)際工作中，經(jīng)常會(huì)接到這類動(dòng)物申報(bào)檢疫。因沒(méi)有檢疫規(guī)程，檢疫人員無(wú)法受理遭到申報(bào)人投訴的情況時(shí)有發(fā)生，如海口市就有不受理實(shí)驗(yàn)動(dòng)物猴、蜘蛛調(diào)運(yùn)出省外檢疫申報(bào)被投訴的例子，此外還有屠宰犬的檢疫申報(bào)無(wú)法受理等問(wèn)題。

5.檢疫疫病對(duì)象多（生僻），檢疫結(jié)果難判定。根據(jù)農(nóng)業(yè)部出臺(tái)的產(chǎn)地和屠宰檢疫規(guī)程，要檢疫的動(dòng)物疫病對(duì)象多達(dá)86個(gè)，而且一些動(dòng)物疫病很生僻（如犬利什曼病、兔黏液瘤病、貓泛白細(xì)胞減少癥（貓瘟）等），在一些地方從來(lái)沒(méi)見過(guò)，甚至在我國(guó)都沒(méi)發(fā)生過(guò)。檢疫人員在現(xiàn)場(chǎng)檢疫中，由于檢疫手段簡(jiǎn)單，多數(shù)是用肉眼觀察，最多輔助一些如測(cè)溫儀、聽筒等簡(jiǎn)單的檢疫工具進(jìn)行檢查，要在較短的時(shí)間內(nèi)準(zhǔn)確判斷是否有規(guī)定的疫病對(duì)象很不容易，基本就是對(duì)活體能動(dòng)、肉品外觀正常的就都判斷檢疫合格，如出現(xiàn)異樣情況就當(dāng)檢疫不合格處理，簽發(fā)的無(wú)害化處理單上填寫的理由也講不清。當(dāng)貨值較高的動(dòng)物或產(chǎn)品因異樣被判定檢疫不合格時(shí)，因涉及要對(duì)動(dòng)物或產(chǎn)品進(jìn)行無(wú)害化處理，還真沒(méi)多少個(gè)檢疫人員敢簽名承擔(dān)責(zé)任。

6.許可證明許可主題不清，意思表達(dá)被誤解。動(dòng)物檢疫作為《動(dòng)物防疫法》設(shè)定的行政許可，檢疫合格后出具的文書應(yīng)當(dāng)作為行政許可的法律文書。現(xiàn)行的動(dòng)物檢疫合格證明雖然已作為行政許可文書使用，但其名稱和內(nèi)容均反映了“檢疫合格”這一技術(shù)行為，容易引起“檢疫合格”外延的無(wú)限放大。比如，當(dāng)前人們對(duì)“檢疫合格”的普遍理解是沒(méi)有任何疫病、沒(méi)有任何質(zhì)量問(wèn)題，包括注水肉問(wèn)題。因此，“動(dòng)物（產(chǎn)品）檢疫合格證明”與其原有的“經(jīng)檢疫未發(fā)現(xiàn)規(guī)定動(dòng)物疫病，準(zhǔn)予出售、運(yùn)輸?shù)取币馑加辛溯^大差距。在全社會(huì)重視食品安全并將其列為各級(jí)政府考核目標(biāo)的今天，對(duì)“檢疫合格”的這樣“理解”給檢疫人員很大的壓力。

二、建議探討

要解決動(dòng)物檢疫許可存在的上述問(wèn)題（不一定全），就必須對(duì)現(xiàn)有《動(dòng)物防疫法》、《動(dòng)物檢疫管理辦法》進(jìn)行必要的修訂，從制度上加以調(diào)整，以便使動(dòng)物檢疫許可更符合實(shí)際工作。

1.統(tǒng)一動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)之所以設(shè)置不統(tǒng)一，是因?yàn)榈胤礁骷?jí)政府對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置有較大的自主權(quán)，能不能按《動(dòng)物防疫法》規(guī)定規(guī)范設(shè)立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，跟當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展及政府主管領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)。畜牧業(yè)在當(dāng)?shù)乇容^發(fā)達(dá)或主管市縣領(lǐng)導(dǎo)重視的，可能機(jī)構(gòu)設(shè)置就規(guī)范；反之，就不規(guī)范。建議由農(nóng)業(yè)部報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大開展《動(dòng)物防疫法》監(jiān)督檢查，重點(diǎn)檢查縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)規(guī)范設(shè)立情況，以此推動(dòng)全國(guó)縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一設(shè)立，徹底解決動(dòng)物檢疫實(shí)施主體不合法問(wèn)題。

2.修改動(dòng)物檢疫許可事項(xiàng)。

（1）縮小產(chǎn)地檢疫許可范圍。按照現(xiàn)行的防控動(dòng)物疫病實(shí)行地方政府“屬地管理”的原則，建議動(dòng)物移動(dòng)出縣境以上范圍的才申報(bào)檢疫，這樣就解決了動(dòng)物產(chǎn)地檢疫量大和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員不足的矛盾帶來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢疫實(shí)施主體不合法、產(chǎn)地檢疫實(shí)施亂作為的問(wèn)題。具體做法：動(dòng)物在縣境內(nèi)移動(dòng)的，只需憑執(zhí)業(yè)或鄉(xiāng)村獸醫(yī)出具的《動(dòng)物健康證明》。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)移動(dòng)的由鄉(xiāng)村獸醫(yī)出具，移動(dòng)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)但在本縣境內(nèi)的由執(zhí)業(yè)獸醫(yī)出具。國(guó)家出臺(tái)動(dòng)物健康檢查規(guī)范，統(tǒng)一檢查項(xiàng)目、內(nèi)容、方法和程序等。動(dòng)物健康檢查按規(guī)定檢查項(xiàng)目收取一定費(fèi)用，標(biāo)準(zhǔn)報(bào)物價(jià)部門批準(zhǔn)。

（2）取消屠宰檢疫行政許可。農(nóng)業(yè)部門主管的屠宰檢疫工作除了防控動(dòng)物疫病外，還有確保動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全的任務(wù)，這與商務(wù)部門主管屠宰行業(yè)時(shí)的肉品品質(zhì)檢驗(yàn)有明顯的界限劃分，便于明確各自責(zé)任。但屠宰管理從商務(wù)部門劃歸農(nóng)業(yè)部門管理后，這一劃分已無(wú)存在的意義。因此，可以考慮取消屠宰檢疫許可，把它和肉品品質(zhì)檢驗(yàn)兩項(xiàng)工作合并開展，由屠宰廠（場(chǎng)）的檢驗(yàn)人員具體實(shí)施。同時(shí)，對(duì)《生豬屠宰檢疫規(guī)程》等屠宰檢疫規(guī)程和《肉品品質(zhì)檢驗(yàn)規(guī)程》進(jìn)行合并修改，合并兩者的共同點(diǎn)，增加“瘦肉精”等近年影響食品安全的檢查項(xiàng)目，并規(guī)定供屠宰的動(dòng)物憑《動(dòng)物健康證明》（從縣境外來(lái)的憑產(chǎn)地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫許可證明）進(jìn)入屠宰廠（場(chǎng)），官方獸醫(yī)對(duì)屠宰環(huán)節(jié)全過(guò)程監(jiān)督，這樣就解決了屠宰檢疫操作難落實(shí)到位等問(wèn)題。

3.修改檢疫的疫病對(duì)象和規(guī)程。“檢疫”的核心是動(dòng)物疫病，每種動(dòng)物可感染的動(dòng)物疫病很多，且疫病在各地方的流行情況不一樣。建議分兩級(jí)公布檢疫疫病對(duì)象，第一級(jí)由農(nóng)業(yè)部制定和公布，需要在全國(guó)范圍內(nèi)控制的，適用于跨省移動(dòng)的動(dòng)物檢疫；第二級(jí)授權(quán)省級(jí)獸醫(yī)主管部門根據(jù)本省實(shí)際制定和公布，適用于本省內(nèi)移動(dòng)的動(dòng)物檢疫。同時(shí)，屬申報(bào)檢疫范圍內(nèi)的動(dòng)物，要及時(shí)出臺(tái)相對(duì)應(yīng)的檢疫規(guī)程。對(duì)檢疫規(guī)程進(jìn)行修改，把檢疫的主要程序和任務(wù)重心放在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)上，結(jié)合動(dòng)物疫病的主要診斷方法（臨床及實(shí)驗(yàn)室診斷等），給予檢疫人員足夠的時(shí)間進(jìn)行臨床診斷（在動(dòng)物移動(dòng)前的規(guī)定時(shí)間內(nèi)就地進(jìn)行隔離觀察，對(duì)規(guī)定疫病進(jìn)行診斷檢查），增加實(shí)驗(yàn)室診斷手段，解決檢疫人員判斷動(dòng)物疫病難的問(wèn)題，使其在對(duì)檢疫結(jié)果處理時(shí)更加自信。

4.修改“動(dòng)物檢疫合格證明”文書。“動(dòng)物移動(dòng)”是動(dòng)物檢疫許可的行為解禁，即經(jīng)檢疫合格，動(dòng)物就許可“移動(dòng)”。建議修改“動(dòng)物檢疫合格證明”文書，把文書題目改為“動(dòng)物出縣境（省境）許可證”，內(nèi)容包括：動(dòng)物基本情況、身份代碼、規(guī)定檢疫疫病診斷檢查情況、運(yùn)載工具及消毒、官方獸醫(yī)簽名及簽署日期等，這樣就把社會(huì)視線轉(zhuǎn)移到動(dòng)物“被許可或不許可移動(dòng)”上來(lái)，減少人們對(duì)“檢疫合格”就是“什么病都沒(méi)有、什么質(zhì)量問(wèn)題都沒(méi)有”的誤區(qū)。

（略）