農村土地金融服務供給體系問題分析
——基于新型城鎮化發展視角

劉 艷, 張臘梅

(1.安徽行政學院政法社文教研部，安徽 合肥 230059； 2.九三學社安徽省委，安徽 合肥 230001)

農村土地金融服務供給體系問題分析
——基于新型城鎮化發展視角

劉 艷1, 張臘梅2

(1.安徽行政學院政法社文教研部，安徽 合肥 230059； 2.九三學社安徽省委，安徽 合肥 230001)

新型城鎮化發展與農村土地金融服務供給之間的邏輯聯系是建立在農村土地融資功能發揮的基礎上的，發揮農村土地的融資功能亟須構建立體化的農村土地金融服務供給體系。當前，農村土地金融服務供給不足既存在現實困境，又存在法律制約，必須從制度完善、流程再造、平臺搭建和風險防控等維度構建農村土地金融服務供給體系，改革農村土地制度，創新農村土地金融服務方式，切實保障農村土地財產權的實現。

新型城鎮化；農村土地改革；金融服務；供給體系

新型城鎮化發展之“新”關鍵在于擺脫對土地城鎮化的過度依賴，建立全新的土地資源利用方式，使之更好地發揮要素功能。當前，農村土地改革也必須圍繞發揮土地要素功能這個中心任務，通過落實農村土地財產權保護，有效平衡農村人地關系，解決農村人口流動與農村土地產權固化的結構性矛盾。在農村土地改革中，創新金融服務是緩和農村人地矛盾的重要抓手，也是有效盤活農村土地財產權的基本手段。因此，有必要以農村金融服務綜合改革試點為契機，創新農村土地金融服務供給方式，構建完善的農村土地金融服務供給體系，使農村土地改革成為支撐城鎮化建設和農業現代化發展的動力。

一、新型城鎮化發展與農村土地金融服務供給的邏輯聯系

當前，農村土地金融服務供給體系存在諸多問題，難以滿足新型城鎮化發展需要。融資受阻、保障不全、信用缺失不僅制約了農村土地產權的實現，而且阻礙了新型城鎮化的發展。正確理解新型城鎮化發展與農村土地金融服務供給之間的關聯性，是改革農村土地制度和創新農村土地金融服務方式的首要任務。

(一)新舊城鎮化發展對農村土地金融服務供給的倚重不同

無論是以土地城鎮化為發展路徑的舊型城鎮化，還是以人口城鎮化為發展路徑的新型城鎮化，本質上都是要通過城鎮化發展消除城鄉之間的要素流通阻隔。而新型城鎮化區別于舊型城鎮化的最本質要義在于發展路徑的重大轉變，集中表現為對待土地資源的態度發生根本扭轉。舊型城鎮化在發展路徑的選擇中，更多地將土地作為單純意義上的生產資料，遵循以土地擴張為手段的造城建市軌跡，以土地城鎮化拉動人口城鎮化；而新型城鎮化發展則是要擺脫土地的依賴性，將土地作為生產要素，利用土地要素的輻射作用拉動人口、資金和產業的集聚，遵循人口城鎮化帶動土地城鎮化的發展軌跡。換言之，舊型城鎮化對土地的利用側重在其資料性，土地的融資功能僅是通過出讓國有土地使用權體現出來，農村土地的融資功能則受到限制。新型城鎮化對土地的利用則突出其要素性，充分發揮城鄉土地的資本功能，尤其是提升農村土地的融資能力。然而，農村土地的要素功能發揮顯然掣肘甚多，農村土地資本性的融資功能基本處于受抑制狀態，這對新型城鎮化的發展是極為不利的。

提升農村土地融資能力，重中之重是加強農村土地的要素流通性。要素流通首先要依托市場平臺，遵循市場平臺運行規則才能實現要素無障礙流轉。于人口而言，就是必須依托勞動力市場，在城鄉間實現勞動力自由、有序的轉移；于土地而言，就是要依托土地交易市場，實現城鄉土地財產權的公平交易。依托市場交易的要素流轉，核心要義是實現要素價值。在要素流通環節，金融服務的供給不可或缺。重構農村土地產權制度，必須構建多元化、全方位的農村土地金融服務供給體系。解決城鄉土地供給與利用結構的突出矛盾，應從服務生產經營需要的融資擔保、服務風險負擔需要的保險保障、服務監督管理需要的信用評價和服務借貸對接的中介溝通等4個方面加強農村土地金融服務供給體系的構建。

(二)新型城鎮化發展對農村土地融資功能發揮的需求

只有改變對城鎮化發展遵循土地城鎮化路徑的認知，才能深刻理解新型城鎮化發展與農村土地融資功能發揮之間的內在聯系。在以人口城鎮化為導向的新型城鎮化發展過程中，必須依靠創造就業機會，實現農村人口的有序轉移。發揮農村土地融資功能，創造就業機會，可從以下2個方面著手：(1)通過農村土地融資為小城鎮發展提供產業資金支持，從而增加就業崗位和就業選擇，解決農業轉移人口的出路問題；(2)通過農村土地融資解決農村土地規模經營的資金需求，在提高農村土地規模經營效率的同時，解放農業人口對土地的人身依附性，解決城鎮化發展中所需的非農產業勞動力來源問題。因此，新型城鎮化發展對農村土地融資功能發揮的需求并不單純體現在土地本身對產業發展的支持上，更多地體現在附著于土地之上但又脫離土地本體的要素集聚作用。具體而言，新型城鎮化發展對農村土地融資功能發揮的需求主要體現在以下3個方面。

1.土地融資的產業支撐功能。農村土地融資功能的發揮對農業發展起到支持作用，主要體現在3個方面：(1)承包地的融資為土地經營者解決流動資金短缺的問題；(2)未發包地的融資可以充實農村集體經濟組織的實力，使本已被虛置的集體組織能夠發揮實體作用；(3)土地融資還能為小城鎮產業發展提供資金來源，促進農業轉移人口就地城鎮化和就近城鎮化。事實上，農村土地融資的功能發揮對城鎮化發展最直接的作用是為產業發展提供資源補給，補給土地供應和人力資源。人口城鎮化主導下的新型城鎮化道路，必然使鄉村土地脫離土地“物的性質”，而逐步“資本化”[1]。也唯有此，方能真正凸顯農村土地推動城鄉產業發展的資本功能，這是農村土地發揮要素作用的關鍵所在。

2.土地融資的價值保障功能。農村土地實現可融資是對農村土地財產價值的肯定，前提是農村土地財產權利可以通過市場平臺實現自由公平的流轉。在實現農村土地融資過程中，只有農村土地財產權作為一種可擔保物權存在時，方能真正消除資金供貸方債權實現的顧慮。也就是說，農村土地融資過程的順利進行必須依賴于農村土地財產權與債權的價值對等性。農村土地融資的價值保障功能得到實現，有利于解決新型城鎮化發展對資金和土地的需求問題。

3.土地融資的人口轉移功能。之所以要摒棄過去單一依靠土地擴張發展城鎮化的路徑選擇，主要是因為這種方式忽略了土地的拉動效應，沒有帶動人口的同步城鎮化。農村土地作為一種靜態要素，即使其性質改變為國有，也不能把單純的土地城鎮化視為真正意義上的城鎮化。只有將人口這種動態要素城鎮化，通過人口城鎮化建立起與之匹配且規模適度的土地城鎮化，這才符合土地集約利用的基本導向。簡言之，新型城鎮化必須是建立在土地城鎮化規模與人口城鎮化規模匹配的條件下，通過土地融資帶動產業發展，從而間接引導人口有序轉移。在這個意義上，新舊城鎮化倒置了人口城鎮化與土地城鎮化的因果關系。

(三)農村土地融資功能發揮對農村土地金融服務供給的要求

農村土地融資功能的發揮是城鎮化發展不可或缺的條件之一，而這一功能的發揮又依賴于農村土地金融服務的同步支持。缺失農村土地金融服務供給，農村土地融資功能就缺少了對應的實現渠道。具體而言，農村土地融資功能發揮要求農村土地金融服務供給必須具備3個基本條件。

1.制度化的金融服務體系。從供給側結構性改革的本質出發，改革要素供給方式和供給結構，對各類資源進行重新排列組合，所有的供給側改革首先要依托的是制度平臺。因此，農村土地金融服務供給的創新首先是制度供給的創新。健全的農村土地金融服務制度有利于構建暢通的土地要素流通渠道和嚴密的土地金融風險防控措施。完善農村土地金融服務供給制度，必須圍繞科學性、可行性、均衡性和統一性等原則進行制度優化。

2.市場化的金融服務平臺。農村土地金融服務的供給過程必須依靠市場化平臺運作，方能實現要素流通通暢和資源集聚效應。我國農村金融服務供給之所以存在政策落實難的尷尬處境，很大程度上就是因為市場的平臺效應缺失，從而造成土地財產價值實現難、土地財產權流轉難、資金融通風險保障難的“三難”局面。具體來說，因農村土地要素流通市場不健全，導致土地財產價值實現難，并直接影響土地財產權的流轉；因農村土地經營信用評估市場缺失，導致農村土地流轉過程監管難度大；加之相應的農業經營保險措施不到位，直接加大了資金融通風險。在農村土地金融服務供給市場化平臺中，必須把農業經營產前、產中和產后所需的融資、保險、評估、信用乃至市場監管等環節列入其中，方能真正實現要素流通無障礙，土地財產價值有度量。

3.規范化的金融服務方式。如前所述，供給側結構性改革本身就包含要素供給方式改革之義，農村土地金融服務供給除了制度創新和平臺重構外，尚需要規范化的金融服務方式銜接，主要是創新金融服務產品和服務手段，對接農業生產經營和城鎮化建設的需求。盡管當前各地陸續有不同的創新金融產品推出，但與農業經營的實際需要還存在較大的差距。如都市農業作為農業發展的一種新業態，休閑旅游和鄉村旅游是其重要的產業形態。但目前很少有政策性保險對鄉村旅游的基礎設施和景觀產品進行風險保障，導致發生重大自然災害時，經營者風險無從轉嫁，經營積極性受到挫傷。

二、農村土地金融服務供給面臨的現實困境

(一)融資類金融服務供給的困境

當前，農村土地遭遇融資瓶頸的主要原因是農村土地財產價值實現難。受制于法律和市場兩方面的條件限制，農村承包地、宅基地和農村其他建設用地的使用權難以真正融入土地交易市場。出于規避自身經營風險的考慮，金融機構對價值實現渠道受阻的擔保物往往采取退避三舍的態度。目前，除政策性小額貸款外，資金需求強烈的大宗農村土地經營者難以通過土地融資滿足實際經營需要。從全國開展農村土地承包經營權抵押擔保的試點地區情況看，絕大多數農村土地經營者獲得融資都附加了政府信用、企業股權出質等脫離土地財產權之外的其他融資擔保物，真正意義上的土地融資少之又少。造成這一局面的現實因素很多，但直接相關的原因是農村土地財產權流轉難。農村土地承包經營權擔保在政策松綁后，土地融資依然沒有取得預期效果，而政策尚未松綁的農村宅基地使用權實現土地融資更是難上加難。據筆者調研，從安徽農村住房財產權抵押擔保的試點情況看， 2016年全省農村住房財產權擔保貸款的不良率逐月攀升，農村土地使用權融資市場發展前景堪憂。

(二)保障類金融服務供給的困境

保障類農村土地金融服務供給的主渠道是農業保險。現階段的農業保險多為政策性保險，保障面小，且理賠額度較低。加上農業經營者參保意識較低，在面臨自然災害時，經營者的受損獲賠比例甚小。我國農業保險發展尚處于起步階段，保險品種結構不健全，針對農業發展新業態的相關保險險別尚未建立，對農村土地經營方式創新沒有起到相應的保障作用，一定程度上打擊了農村土地規模經營者的創新能動性。根據國家防汛抗旱總指揮辦公室對外公布的數據，2016年全國的31個省份(除港澳臺外)均遭受不同程度自然災害，農作物受災面積926.67萬hm2，洪澇災害損失達到3661億元[2]。但同時，農業保險在2016年洪澇災害中總賠付金額為348億元[3]。盡管不能以絕對數簡單衡量農業保險的賠付率高低，但從農業保險賠付金額的計算方式和理賠程序上看，農業保險公司堅持的成本導向與投保農戶預期的收益導向之間存在相當大的差距。因此，也就形成農業保險公司因高賠付率導致運轉艱難與農戶因理賠難導致參保意愿不高的矛盾格局。

(三)監管類金融服務供給的困境

農村土地監管類金融服務供給主體既包括保監會、銀監會、中國人民銀行以及農業監督管理職能部門等政府監管部門，又包括農民資金互助合作社、基金理事會等非政府監管組織。當前，農村土地金融服務監管存在的最主要問題是過程監管不均衡、偏重事后監管、風險應對監管重于風險預防監管。農村土地流轉經營中，因拖欠農戶租金或拖欠銀行貸款而撂荒土地等現象屢見不鮮，融資借貸的安全風險邊際沒有實時指標提示，從而降低金融機構開展農村土地融資貸款業務的積極性。

(四)評價類金融服務供給的困境

評價類農村土地金融服務供給不足主要表現在：(1)信用等級評價體系不健全。目前，農村土地金融服務供給中，對土地經營者的信用等級評價標準采用的是《中國人民銀行信用評級管理指導意見》，主要是從銀行信用的角度對經營者進行信用等級評價，主要考評貸款人還貸情況，但從經營者資質、能力和業內聲譽等其他信用角度進行的信用等級評價很少。(2)信用等級評價機構空缺。基于銀行信用角度進行的農村土地信用等級評價一般由銀行等金融機構進行，而其他土地經營者經營信用等級評價機構空缺。評價類農村土地金融服務供給不足造成了農村土地經營過程中失信行為屢有發生，不僅損害了農村土地權利人利益，也損害了金融服務提供者的利益，乃至對關聯產業的發展都產生了不利影響。

三、農村土地金融服務供給面臨的法律制約

農村土地金融服務供給困境的形成原因是多方面的，首要的是法律制度的頂層設計存在不足，導致金融服務供給不暢，資金融通遭遇阻力。法律上對農村土地金融服務供給的制約主要體現在農村土地產權模糊化、城鄉土地融資功能差異化和農村土地用途管制化等。

(一)農村土地產權模糊化導致農村土地融資功能弱化

雖然我國《憲法》和《土地管理法》均對農村土地產權作出了規定，但仔細分析法律規定，不難發現農村土地產權制度安排還是比較模糊的。(1)我國《憲法》規定，農村土地屬于集體所有，并排除了公共利益需要的國有化征收、征用外的其他改變土地性質行為。由于公共利益的法律邊界模糊，導致征地行為時常會侵害農村集體和農民利益，不僅引發較多的社會糾紛，而且容易使金融機構產生融資顧慮。從本質上說，正是由于這種邊界模糊的法律設置，導致農村土地財產權屬性弱化，進而影響農村土地產權融資功能的發揮。(2)我國《土地管理法》盡管為農村土地集體所有設計了明確的經營管理者，即“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理”，但仍然存在2個問題：一是集體經濟組織的邊界不明；二是村民小組代行經營管理權在理論上并不具有合法性，與《村民委員會組織法》對主體性質的界定相悖。綜上所述，我國《憲法》和《土地管理法》并沒有為農村土地集體所有權和從中分離出來的農村土地經營管理權設置明確的權利主體，由此導致的農村土地權利虛置問題為農村土地融資行為設置了障礙。

(二)城鄉土地融資功能差異化導致農村土地財產權虛化

從我國《擔保法》和《物權法》的相關規定中，可以看出城鄉土地融資功能的差異化安排。《擔保法》第36條和第37條規定，國有土地使用權可以抵押擔保，但農村集體土地所有權、農村土地承包經營權(除“四荒地”外)和宅基地使用權均不可設置抵押。《物權法》盡管承認了農村土地承包經營權和宅基地使用權的物權屬性，但同時又在第184條作出了類似《擔保法》第37條的規定。由此可見，在發揮農村土地融資功能的途徑上，法律為國有土地和農村土地進行了迥然相異的制度安排，使農村土地產權基本無法實現對外融資。進一步說，當農村土地產權流轉受阻、融資無望時，其財產權利屬性也就無法得以實現，此時的農村土地財產權利不過是一種被虛化了的財產權而已。

(三)農村土地用途管制化造成農村土地價值實現渠道壟斷化

我國《土地管理法》第4條規定，土地用途管制制度嚴格限制農用地轉為建設用地。盡管除農用地以外的農村其他用途土地(即建設用地和未利用地)沒有在該條規定中予以直接的用途管制，但由于《物權法》中并未承認農村建設用地的財產權屬性，且農村建設用地入市受到諸多現實條件制約，其價值實現的途徑也十分有限。同時，農村未利用地因其存量極小和天然用途受限，其價值也難以實現。因此，《土地管理法》第4條規定用途管制的對象幾乎涵蓋了所有的農村土地。這一規定在保障農用地規模的同時，又在事實上造成另一個后果，即對農村土地的用途管制使國有化征收變成了農村土地價值實現的唯一渠道。由于農村土地缺失相應的價值實現平臺，《憲法》為公共利益需要征地的行為設立了合法性依據，農村土地財產價值的實現只有先通過國有化征收改變所有權性質、再置已轉變性質的土地資源于國有土地交易市場交易這樣的“曲線路徑”來進行。但此時最大的問題是，交易后的土地已并非為原來的農村土地產權人所得，其財產價值既不為原自物權人所有，又不為原他物權人所有。理論上說，農村土地集體所有更多體現的是一種私權既得狀態，過去城鎮化發展中通過政府強征集體土地、改變土地所有權支配狀態的做法，事實上更有公權擠占私權之嫌，故集體私有的農村土地應該比國家所有的城市土地享有更可靠的財產保障[4]。但在農村土地價值實現渠道單一化的條件下，土地用途管制制度不但管制了農村土地的用途，而且限制了農村土地財產權的實現。

四、構建農村土地金融服務供給體系的路徑選擇

(一)農村土地金融服務供給體系構建的總體思路

構建完善的農村金融服務供給體系，必須從制度優化、流程再造、平臺搭建和風險防控等4個要素建設入手，改革金融服務供給方式，方能實現與新型城鎮化發展的良性互動。

1.構建農村土地金融服務供給體系必須進行一系列制度優化。制度優化是農村土地金融服務供給體系構建的基礎，不僅涉及到頂層設計的合理性問題，也關系到農村土地金融服務供給的順暢運行。針對當前農村土地金融服務供給中存在的制度瓶頸和法律制約，金融服務制度優化重點應集中在以下8點：農村土地產權清晰化的法律安排，農村土地財產權流轉障礙破除，農村土地他物權擔保限制排除，農村土地經營信用等級評價制度構建，征地行為限制標準細化，農業保險制度完善，農村土地市場交易制度完善和農村土地財產權價值評估制度確立。

2.構建農村土地金融服務供給體系必須進行金融服務流程再造。農村土地金融服務流程再造主要是為了使金融服務與農業生產周期相契合，減少土地金融服務供給的中間環節，降低農業生產經營者的融資成本。同時，還應創新農村金融服務方式，推廣現代信息技術，充分利用信息網絡平臺，推行便利于農村土地經營者的快捷服務方式。

3.構建農村土地金融服務供給體系必須進行金融服務平臺搭建。當前，農村土地金融服務平臺比較薄弱的環節是交易平臺和中介平臺。盡管農村土地流轉平臺已在全國范圍內廣泛建立，但其運行的市場化程度不足，且與金融服務供給的銜接性不強，運行模式單一。必須在農村土地市場中介入風險防控監測系統和金融服務對接系統，確保平臺要素完備。此外，農村土地金融服務供給應依托中介平臺進行，適度轉嫁金融機構的風險，減輕涉農融資金融機構的運營負擔。國家財政補貼資金應擇優支持基于農村集體經營性建設用地流轉、開發的融資平臺和平臺類公司，以及新型城鎮化發展開發公司[5]，而不應僅限于農業生產性經營補貼。

4.構建農村土地金融服務供給體系必須進行金融服務風險防控。服務供給的末端形態是風險防控，農村土地金融服務供給的特殊業態發展體制決定了必須充實評價、監管和保障等環節的措施補給，并以此起到風險防范的作用。建立科學的金融服務指標評價體系在當前顯得尤為緊要。農村土地金融服務的評價指標體系建立應該本著既依托金融評價指標體系，又有別于金融評價指標體系的原則，突出農村土地經營的業態特點和實際需求，尤其要加強事前評估和事中監測，設置風險提示紅線。農村土地金融服務的監管應突出立體化和多元化的特點，除目前的政府管理部門監督外，應切實發揮社會監督、農村集體經濟組織自我監督的職能。農村土地金融服務的保障措施應定位在基礎保障的目的上，除發展現有農業保險事業外，也應該通過完善社會保障事業提升農戶自身的抗風險能力，探索建立農村金融風險基金制度，確保金融服務安全。

(二)農村土地金融服務供給體系構建的具體路徑

1.完善農村土地產權的法律設計。農村土地金融服務供給體系構建的前提是解決現有農村土地產權邊界模糊的法律制度安排問題。任何一項財產，只要產權不清晰就無法實現自由流轉，其價值也就不可能通過市場環節得以體現。要明晰農村土地產權邊界，應從以下方面入手：(1)明確農村土地集體所有權的主體。僅對農村土地集體所有權進行確權登記顯然是遠遠不夠的，還必須將這一權利落到主體上去。因此，除應對農村集體經濟組織進行法人資格確認外，還應進一步細化法人的權力結構，建議在農村集體組織內部建立起權力機關、管理機關和監督機關，形成分權制衡的權力配置結構。(2)明確農村土地用益物權的權利邊界。最主要的是對農村土地承包經營權、宅基地使用權和經營性建設用地使用權進行權能配置的調整。對農村土地承包經營權應該按照權能分置的思路，實現承包權和經營權的適度分離，對通過流轉方式取得農村土地經營權的個體應進行流轉經營權確權，確保農村土地經營的可持續性和可再次流轉性。對農村宅基地使用權，事實上也可以仿照農村土地承包經營權權能分離的方式開展確權工作，分離宅基地的使用權和經營權，鼓勵農村空宅入市流轉。農村經營性建設用地使用權的入市必須針對當前實踐工作的難點，建立起動態的經營性確認制度，在控制總體規模的基礎上，適時調整對農村建設用地經營性的認定，確保農村建設用地在滿足農村自身建設需要的基礎上，開展存量建設用地指標的流轉。

2.建立健全農村土地經營信用體系。健全的信用體系是降低融資風險的先決條件，這是適用于所有金融服務供給的基本規律，農村土地金融服務供給亦不例外。但與一般金融服務不同的是，農村土地金融服務既扶持土地經營，又依托于土地經營。因此，在提供農村土地融資性金融服務過程中，除了要考量服務對象自身的信用狀況外，更應該考量服務對象作為農村土地經營者的經營信用。面對當下頻發的農村土地流轉經營人棄逃撂荒、拖欠土地租金等失信經營行為，必須盡快建立起完備的土地經營信用體系，并將信用考評的結果作為經營準入和融資準入的依據，主要包括流轉主體資格、流轉方經營范圍和信用記錄等方面；建立農村土地經營與融資服務中失信行為的“黑名單”制度；構建農村土地流轉誠信體系和農村信用數據庫平臺，提供流轉行為信譽擔保服務[6]，防范農戶土地財產權益和金融機構資本財產權益受損。

3.建立農村土地金融服務中介平臺。農村土地財產權價值實現難和度量難是加劇農村土地金融機構資金風險的重要因素，也是當前農村土地金融機構涉足農村土地擔保意愿不強的最主要原因。農村土地財產權的實現必須依賴于有效的市場化運作機制，即通過供求體系與價格機制科學衡量農村土地財產權益。但是，長久以來靠計劃安排配置農村土地資源的方式和靠自給自足安排農村土地經營的生產模式，導致農村土地市場難以培育，金融資本下鄉缺乏投資擔保中介，農村土地融資缺少科學的價值評估服務。農村土地金融服務中介平臺的建立，可以借助國有土地價值評估機制的資源。在服務要素共享的基礎上，將平臺資源中的審計、評估、鑒定、法律等第三方中介服務及機構引入農村土地財產權益交易過程中，從而為城鄉土地“同等入市、同權同價”創造先決條件，為解決農村土地資產估值難和處置難提供基礎條件，減少金融機構的投融資顧慮。

4.建立風險共擔的投資擔保體系。在農村土地融資過程中，必須從農村土地金融機構的企業化性質出發。通過有效降低農村土地金融機構融資風險，提高其開展農村土地金融服務的積極性，實現金融機構獲利與農村土地經營者獲益的雙贏。可見，建立風險共擔的投資擔保體系能夠有效調動農村土地金融服務的多方積極性。實踐中，為刺激農村金融機構向農村土地經營注資，常常由部分鄉(鎮)政府出面為土地經營者提供擔保，這種做法于法無據，于理則會加大了基層政府的債務風險。《擔保法》第8條對政府作為保證人主體資格作出了禁止性規定。當然，這并不意味著在風險共擔體系構建中政府處于無為狀態，而是政府應該將職能嚴格限定在引導、管理和服務環節上，即通過提供政策支持、融資人信息服務和融資合法性監管等服務，保障農村土地金融服務的順利運行。而只有直接介入投融資過程的土地流轉雙方、金融服務機構以及第三方服務機構才是真正的風險共擔主體。農業作為受自然條件影響甚大的弱質產業，其融資風險相對較高，應鼓勵農村土地經營者在正常經營年景里提取少量收益作為風險儲備金。在遭遇突發情況時，可以發揮風險儲備金的“蓄水池”作用，幫助分擔金融機構的債權實現風險。

5.進一步理順農村土地市場體系。多數時候，政府主導下建立的農村土地市場體系并非完全遵照市場規則運行，在此條件下形成的農村土地市場體系并不健全，因而通過市場作用實現農村土地價值往往也困難重重。在農村土地融資過程中，必須完善農村土地財產權從入市到出市的全過程市場鏈條，加強土地流轉的過程管理，在市場準入、專業化服務提供、市場信息公開、流轉合同規范化、信用等級評價、財務資料審計與公開以及經營過程跟蹤服務等環節發揮市場的作用，克服暗箱操作、隨意操作和無序運行的弊病，使農村土地市場在規范、公開和誠信的環境中運行。(1)在市場準入上，工商資本下鄉帶來的農村土地經營風險已經屢有顯現，但農村土地經營又需要依賴工商資本的扶持。因此，必須對工商資本下鄉行為進行嚴格的資信等級評估，輔之以農業項目經營承諾制，規定不具備相應資信條件和承諾要求的，不得經營農村土地。將失信經營者列入失信“黑名單”，并設定今后若干年內的從業禁止，以此培養出工商資本下鄉經營農村土地的行為理性。(2)在過程監控上，應該著力建立完整的經營情況監測制度，建立預警警示制度，適時監測農村土地經營者的經營狀況和財務狀況，對經營和財務狀況不良的經營者應采取必要的分級預警與約束措施，防止農村土地財產權益受損。

6.適度放開農村宅基地流轉限制。農村集體產權融資難的最主要原因是其產權的資本活力不足，大量沉睡的農村土地財產權亟待盤活。其中，農村宅基地使用權是沉睡資產中的最主要組成部分，盤活宅基地資源是直接增加農民財產性收入和間接壯大集體經濟的新增長極。除鼓勵農民自愿有償退出宅基地外，還應該推進閑置宅基地以合適形式進行交易[7]，適度放開農村宅基地流轉限制是一項比鼓勵農民退出宅基地更具有可行性的盤活舉措。當然，流轉宅基地讓農民在一定范圍和期限內通過讓渡宅基地使用權取得更多的財產收益，增加農民財產性收入。通過放開農村宅基地的流轉限制，允許一部分產業資本以租賃、入股等方式取得一定期限內的農村宅基地使用權，能夠在不改變土地用途的條件下，解決當前農村產業發展建設用地指標不足的問題，吸引產業資本積極參與農村集體經濟發展。只有農村集體經濟得到發展，農村集體經濟組織才有能力成為承擔農村土地融資風險的擔保主體。

五、結語

農村土地金融服務供給體系的構建對解決當前農村土地財產權流轉不暢、城鄉產業發展資金短缺等問題，以及促進三大產業深度融合具有重要意義和時代價值，必須引起政府管理部門和全社會的高度關注。農村土地金融服務供給并不單純是土地和資金要素的簡單排列組合，而是農村土地經營乃至整個農業產業經營所需的全要素優化組合的服務供給系統。破解農村土地金融服務體系構建過程中的難題，一方面，依賴于土地要素功能發揮，突出農村土地要素對其他生產要素的輻射和集聚作用；另一方面，以金融服務供給為手段，在農村土地金融制度完善、流程再造、平臺搭建和風險防控等環節進行全方位的改革，發揮金融資本在農村土地經營方面的積極作用。

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(責任編輯： 林小芳)

Analysisonthesupplysystemofrurallandfinancialservice—Basedontheperspectiveofnewurbanizationdevelopment

LIU Yan1, ZHANG La-mei2

(1.Departmentofpoliticalandlegalandsocialculture,AnhuiAdministrationInstitute,Hefei,Anhui230059,China；2.JiusansocietyofAnhuiprovincialpartycommittee，Hefei,Anhui230001,China)

The logical connection between the development of new urbanization and supply of rural land financial services is based on playing the financing function of rural land. Playing the financing function of rural land needs to construct the three-dimensional supply system of rural land financial service. At present, there are real difficulties and legal constraints in the supply of rural land financial services. It is necessary to construct the supply system of rural land financial service, reform the rural land system and create the mode of rural land financial service from the aspects of system improvement, process reengineering, platform construction and risk prevention in order to effectively protect the realization of rural land property rights.

new urbanization; rural land reform; financial services; supply system

D668

A

1671-6922(2017)05-0001-07

10.13322/j.cnki.fjsk.2017.05.001

2017-02-28

安徽省哲學社會科學規劃課題(AHSKY2014D04)。

劉艷(1978- )，女，教授。研究方向：民商法學、經濟法學。