海洋生態環境損害賠償的新問題及其解釋論

梅 宏

(中國海洋大學 法政學院，山東青島 266100)

海洋生態環境損害賠償的新問題及其解釋論

梅 宏

(中國海洋大學 法政學院，山東青島 266100)

無論是對海洋環境要素的污染或破壞，還是因污染或破壞造成的海洋生態系統功能退化，都可歸結為廣義的海洋環境領域的“公益損害”，即海洋生態(環境)損害。海洋生態利益是海洋生態(環境)損害賠償請求權的利益基礎，但是，在現行法尚未對海洋生態利益作出規定的情況下，需要確定由國家依據其法定責任率先提出賠償要求，主張以修復受損的海洋生態(環境)為優先考慮的責任形式，以承擔生態(環境)修復費用為替補責任形式。同時，由環保組織提起的公益訴訟與之配合，形成社會驅動、政府保障的法律救濟機制，全面維護海洋生態利益。

海洋生態環境損害賠償；海洋生態利益；環境公益訴訟

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱“《試點方案》”)明確規定涉及海洋生態環境損害賠償的，適用《海洋環境保護法》等法律規定。《海洋環境保護法》*2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國海洋環境保護法〉的決定》，其中說明“《中華人民共和國海洋環境保護法》根據本決定作相應修改，重新公布。”由于寫作本文時尚未在“中國人大網”上查到重新公布的法案，故本文引用該法時，條文序號按2016年修訂之前的《海洋環境保護法》。第90條第2款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”對此規定，司法適用中存在諸多爭議，例如，對于同一起已由海洋環境監督管理部門代表國家提出海洋生態(環境)損害賠償并協商結案的事故，社會組織再行提起環境公益訴訟，法院是否應予審理？環境公益訴訟是否適用于傳統上由行政機關主導索賠的海洋環境保護領域？如何在訴訟請求、事實認定、責任承擔、判決執行等方面協調相關訴訟之間的關系？如何突破實踐中出現的司法進退兩難的困境？近年修訂的《環境保護法》和《海洋環境保護法》(以下簡稱“新《海環法》”)以及近三年最高人民法院發布的多個相關司法解釋、司法文件并未對這些問題作出回應，海洋環境保護司法工作如何在解釋現有法律規定的基礎上作出裁判，成了繞不開的問題。*早在2014年7月11日，最高人民法院民四庭就《關于審理海洋資源與生態污染損害賠償糾紛案件若干問題的規定(草案)》在廣州海事法院召開海事審判系統內部論證會，與會者普遍認為，在新修訂的《民事訴訟法》《海洋環境保護法》等相關法律已經對公益訴訟作出原則規定的前提下，應針對海洋污染案件的特殊性問題盡快出臺相應的司法解釋，以規范和指導海洋生態公益訴訟。見中國涉外商事海事審判網：http://www.ccmt.org.cn/shownews.php?id=14630司法實務的困惑“倒逼”法學研究，如何在解釋論框架下理解海洋生態環境損害賠償制度，為海洋生態(環境)損害賠償實踐中出現的上述新問題指出解決路徑，成為生態環境損害賠償制度改革背景下法學研究的重大任務。

一、海洋生態環境損害：整合海洋環境領域的“公益損害”形成的概念

“海洋生態環境損害賠償”這一用語在國家法律、政策中出現，始于《試點方案》。《海環法》第95條第1項定義的“海洋環境污染損害”與《試點方案》所稱“生態環境損害”，在原因行為、損害對象、損害范圍、損害程度方面存在不同。“海洋環境污染損害”屬于向海洋環境排放超過一定量的物質或者能量，造成海洋生物資源、海水使用素質和環境質量等受到有害影響的“污染型環境侵害”。而“生態環境損害”是指因污染環境、破壞生態造成包括海洋在內的環境要素和生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態系統功能的退化。就原因行為而言，前者不包括“破壞型環境侵害”；就損害對象、損害范圍而言，前者雖然在空間上指向海洋，但損害對象不限于海洋資源、環境，還包括定義中所述的人體健康、漁業和海上其他合法活動。概言之，“海洋環境污染損害”是污染海洋環境的行為對海洋環境資源、人體、海洋經濟產生的有害影響，是“環境自身的損害”與“人的損害”的復合，卻未涵蓋海洋領域發生的各種生態(環境)損害，在損害程度上也未及于海洋生態系統功能的退化。

立法起步較早的《海環法》通過修法，補充規定了迥異于“海洋環境污染損害”的“海洋生態損害”*雖然《海洋環境保護法》第90條第2款未明確“海洋生態損害”這一用語，但是，國家海洋局于2007年、2014年先后發布的《海洋溢油生態損害評估技術導則》《海洋生態損害國家損失索賠辦法》以及已申請報批的國家標準《海洋生態損害評估技術導則》都采用了“海洋生態損害”的用語。學者竺效在其著作《生態損害綜合預防和救濟法律機制研究》中建議選擇“生態”作為這類新型損害的形容詞性的限定詞，理由主要有：考慮到現代環境法中環境、自然資源和生態要素的融合趨向，也為了區別于已約定俗成的“環境侵權“概念，并符合國際學術界對這類新型損害的習慣性表述。鑒于現階段執政黨的文件與國務院的文件主要使用“生態環境損害”的表述，筆者從《試點方案》原文中析出“海洋生態環境損害”一詞，認為其內涵兼容“污染型環境侵害”與“破壞型環境侵害”對海洋造成的不良影響，相當于是對法律中已有界定的“海洋環境污染損害”與前述部門規章、技術規范中的用語“海洋生態損害”予以整合所形成的概念。當然，也可采用廣義上的“海洋生態損害”代指“海洋生態環境損害”。為了兼顧國家文件和現行法，也為堅持學術用語的嚴謹、一貫，本文采用“海洋生態(環境)損害”的行文表述，各級標題中和引用文件原文時除外。，而這二者的內涵總和與《試點方案》所稱“生態環境損害”在海洋領域展開的內容(即從《試點方案》中析出的“海洋生態環境損害”)接近，區別在于“生態環境損害”排除了“涉及人身傷害、個人和集體財產損失要求賠償的”的侵權損害內容，即前述“人的損害”。

無論是對海洋環境要素的污染或破壞，還是因污染或破壞造成的海洋生態系統功能退化，都可歸結為廣義上海洋環境領域的“公益損害”，由此形成其與“私益損害”的分野。*巴黎上訴法院于2010年的判決書中對“生態損害”予以闡釋：“對自然環境的任何顯著損害，特別是空氣、大氣、水、土壤、土地、景觀、自然景點、生物多樣性和這些要素之間的相互作用，這些并不會影響到某種特定的人類利益，卻會影響合法公眾利益。”我國國家海洋局也于2014年10月公布了《海洋生態損害國家損失索賠辦法》，其中第2條規定了12類“導致海洋環境污染或生態破壞，造成國家重大損失的”行為，包括新建、改建、擴建海洋、海岸工程建設項目，圍填海活動及其他用海活動等。該辦法作為國家海洋局依據《海洋環境保護法》第90條第2款制定的規章，只涉及海洋行政主管部門代表國家提起的對國家造成損失費用總計超過30萬元的重大損失索賠。本文所謂“公益損害”，系指影響到廣泛的、不特定主體共享利益的損害。海洋生態(環境)損害與《試點方案》中的“生態環境損害”都是“公益損害”，二者性質相同。相較于陸地上發生的生態環境損害，國家對海洋領域的生態(環境)損害更為敏感、關注，特別是在海洋主權和主權權利爭端成為國際熱點的當代，海洋生態(環境)損害賠償已成為國家的重要事務。

二、海洋生態環境損害賠償請求權的利益基礎

“有損害必有賠償”“有權利必有救濟”，這是自古羅馬社會以來就被私法領域廣為接受和遵從的法則。基于前文分析海洋生態(環境)損害的涵義，法學研究應當由表及里地探討海洋生態(環境)損害的客體，即這種損害所影響的利益。學者在對“環境損害”與“環境利益”的比對中發現，前者“包含”了后者，前者是通向后者這個正當價值目標的起點。*參見徐祥民、劉衛先：《環境損害:環境法學的邏輯起點》，載《現代法學》2010年第4期。論及海洋生態(環境)損害，其對應的“環境利益”有怎樣的特點？后者為海洋環境保護法及其司法救濟提出了怎樣的目標？這是我們理解海洋生態(環境)損害時延伸的思考。對這些問題的回答，有助于我們明晰海洋生態(環境)損害賠償請求權的利益基礎。

海洋生態(環境)損害作為法律事實，參照德國學者提出“規范的損害概念”，即損害概念的“規范說”，*“規范說”將損害概念的基本內涵界定為：“受法律保護的權利、財產和利益遭受的一切不利益。”其對損害概念所作的規范性理解契合損害認定的本質。可以被解讀為海洋生態利益因外部行為減損而出現的不利益狀態。與海洋生態(環境)損害相對應的海洋生態利益，是法律主體“人”對良好的海洋生態(環境)的需要。這種需要具有普遍性、不可分性、價值上的不可量化性。所有的法律人格者(包括自然人、法人和國家)無一例外地對這個藍色星球上的海洋具有基于生存、發展而產生的需要，盡管他們并非都處于海洋生態(環境)中。這種需要在相當長的歷史時期可以自然而然地實現，例如，航行、捕撈等人類利用海洋的基本活動會受到不能預見、不能避免和不能克服的海嘯、風暴潮等海洋自然災害的影響，但人的行為對海洋生態(環境)的有害影響通常因海洋生態系統巨大的自凈能力、恢復能力而消解，不至于對人的利益造成無法忽視的有害影響，即沒有發生法律上認定的可追責的損害。中國成語“望洋興嘆”表達出先人對支配海洋的自知乏力，“依山伴海”“靠海吃海”的習語傳遞出人們對海洋的情感需要與物質需要，而“取之不盡用之不竭”則反映出先民對未能開采的海洋資源有著“無窮無盡”的樂觀想象。海洋最直觀的特點是廣大和流動。廣大，使其難以勾起個人的占有欲；流動，使海洋即使在局部也難以為個人或國家完全掌握、任意支配。羅馬法時代，海洋被認為與空氣、陽光一樣，屬于依據自然法而為公眾所共有的物。*參見[古羅馬]查士丁尼：《法學總論》，張企泰譯，商務印書館1989年版，第48頁。長期為公眾共同使用的海洋未與個人利益建立足以產生法律后果的聯系，比如長時間的排他使用，*有的國家之所以承認一定范圍的私人海域所有權，是因為在那里已經形成了私人對特定海域的排他使用。這是其很長時期未成為私法上財產權利標的物的重要原因。至近代，采用經緯度、海上界標等技術手段得以確定各國海域，掃清了海域進入所有權領域的技術障礙。

當人類產生了在海域上設定所有權制度的要求時，也就同時開始了海域國家所有權建設的歷史。二者之所以“不約而同”地出現在近代，而不是古代，也不是拖延到今天，是由人類開發利用海洋的程度決定的。*參見徐祥民、梅宏：《海域國家所有權的生成及其合理性》，載《中國環境法學評論(第2卷)》，人民出版社2007年版，第247頁。從目前各國海域立法規定的情況來看，海域所有權的基本主體是國家，而非個人。*瑞典海域立法中明定有海域私人所有權的條款。根據瑞典法律規定，從海岸線外推300米是私人沿岸陸地擁有者的私有海域。但由于非瀕臨私人海岸的全部主權海域和瀕臨私人海岸的300米以外的主權海域，皆由國家享有所有權，故由國家享有所有權的海域仍占絕對優勢的比例。參見張志華：《論海域物權在我國民法物權體系中的地位》，載尹田主編：《中國海域物權的理論與實踐》，中國法制出版社2004年版，第173頁。把海域的所有權交給國家，實際上是借助國家的壟斷為海域的公共利用提供方便，為更有效地進行海域資源的配置提供制度基礎。有學者認為，海域“國家所有權的設置目的，絕對不能是國家對于這些自然資源的最大限度的利用和收益”，“海域所有權的設定，從根本上講，不應當是一種新的控制、支配權的誕生，而應當是一種更為嚴格和具體的國家責任的誕生”。*尹田主編：《中國海域物權的理論與實踐》，中國法制出版社2004年版，第4-5頁。這里所說的國家責任就是防止海域私人壟斷的責任，是為海域的公共利用提供便利的責任。基于這樣的認識，我們便不難理解海域國家所有權已經超出民事權利的描述體系，成為法律為維護海洋開發利用秩序而設定由國家這一特殊主體擔當海洋活動初始的和最終的法律責任人的制度設計。海域的社會屬性要求海域所有權必須為一個強大的、同時又能為社會全體服務的主體所享有。國家既是海域主權的享有者、海域開發利用的管理者，又是國有財產的所有者，有強大的宏觀調控能力和社會控制力；國家各種行政機關的設立和權力的行使也在組織上保證了海域所有權的實現。

海域國家所有權和國家對管轄海域行使的主權與主權權利相輔相成，前者通過在國內法上確權，為海域產權交易奠定制度基礎，促進國有海域經濟價值的實現，后者通過國際層面的宣示、主張，維護國家管轄海域的國土價值、軍事價值，并為海域權利的流轉、歸屬、救濟筑起不容別國政治力量影響的法律防線。從權利的發生史來看，體現人類征服欲的名詞“海權”古已有之；隨著海洋的國土價值、軍事價值、政治價值受到各國日益重視，主權國家在國際社會積極主張海洋主權和主權權利。為了保護國家在海洋上獲得的利益，國際法認可國家制定相應的法律維護海洋權益，*《中華人民共和國領海及毗連區法》第一次在國家法律文件中正式適用“海洋權益”概念。海洋權益，屬于國家權益的重要組成部分，一般是指國家管轄海域內的權利與利益的總稱。包括海域國家所有權。在人類活動影響海域的能力相對有限而海洋生態系統功能尚未遭到破壞時，海洋是世界近現代史上開辟新航路、爭奪出海口、跨國貿易通商的空間，是當代各國獲取新的國土、資源、能源，建設新工程、發展藍色經濟的發展地帶。海域特有的戰略性、稀缺性、立體性、環境脆弱性等特點，使海域的多元價值在海域使用的過程中綜合體現。生態價值，是海域的基本價值，也是海域其他價值的基礎，卻在人類“向海洋進軍”凱歌行進的征程中被忽視了。及至20世紀中后葉，多起海上重大溢油事故相繼發生，海洋生態(環境)損害驚動全球，人類開始反思海洋生態利益保護的重要性。面對海洋遭受的生態(環境)損害，國家義不容辭也是當仁不讓地向環境侵害的責任方提出賠償請求。

海洋生態利益受損，不利益的狀態雖然牽涉所有人，但是，救濟海洋生態利益需要依法進行，避免將理論上研討的“海洋生態利益”當成實定法上確認的法益，套用民法中“權利救濟”的法理。海洋生態利益不同于民事權益，屬于公益而非私益，其主體不特定；海洋生態利益亦不同于一般的環境利益，其不特定的主體不限于國內，國家是維護海洋生態利益的首要主體。《聯合國海洋法公約》注意到海洋的整體不可分性，在一開始就強調：“……意識到各海洋區域的種種問題都是彼此密切相關的，有必要作為一個整體來加以考慮”。鑒于海洋生態利益的主體廣泛，這種公益的法律救濟不宜由理論上的任何一個利益主體自行提出，而應當考慮制度安排由最有能力也有責任改變不利益狀態的主體首先提出，關心海洋生態利益的其他主體在必要時可發揮敦促、監督的作用，以期形成維護海洋生態利益的合力機制。就各種利益之間的關系而言，海洋生態利益是以海洋為載體的主權利益和民商事利益的基礎。當海洋生態利益受到重大威脅乃至損害時，意味著海洋的“底座安全”遭到挑戰，這將引起以維護海洋權益為己任的國家動用公權力去保護本國海洋環境。各國的海洋維權從未忽略對海洋生態利益的維護，一國的海洋管理總以海洋環境管理為重要內容，海域國家所有權的宣示與行使通常也以相關海域的生態健康為要求。可以說，海洋生態利益對法律賦予國家在海洋上的主權、管理權、所有權都有重要影響。反過來說，國家可以調動海洋維權、海洋管理和基于海域國家所有權提起的海洋生態(環境)損害賠償等多種手段來保護和救濟海洋生態利益。

聯系現實而言，海上溢油事故造成的海洋生態(環境)損害往往與其造成的私益損害同生共長，受害漁民出于生計、健康的考慮，多以私益損害救濟為要。而其他公民、環保團體雖有救濟海洋生態利益之念，卻難以及時掌握信息、搜集證據。海洋生態(環境)損害賠償訴訟中的賠償范圍認定、損害評估及其所需的本底資料、技術支持和跟蹤監測數據等都需要調動多個部門、專業機構協同工作才有望完成。且從中外案例來看，上述問題的司法鑒定和法院認定爭議很大，造成不少案件歷經數年仍未終局。這些因素，客觀上要求舉一國之力、聯合各方力量長期應對，一般公眾、團體難以勝任。無論是關心海洋生態保護的律師還是國際、國內的環保組織，在海洋生態(環境)損害賠償案中都無權代表國家與責任方談判、和解或達成調解協議。一般公民、團體并無代表國家保護國有海域的權利，亦未被授權代行管理職責，自然無權代表國家對海洋生態環境損害的賠償及(或)補償金行使處分權。*參見梅宏：《海上溢油生態損害索賠實踐向立法提出的要求》，載《江西理工大學學報》2012年第4期。

一般公民、團體雖不具有代表國家保護國有海域的權利，但不妨礙其對事故海域的生態保護主張知情權、參與權與監督權。公民和團體的“參與權”，應主要體現于對有關部門行使海域管理權力的制度性監督，而這正是“基于生態系統的綜合管理”的要求。2000年《生物多樣性公約》第V/6號決定《生態系統方法》*2004年召開的《生物多樣性公約》締約方第七次會議正式通過《生態系統方法決定》(UNEP/CBD/COP/7/21，VII/11生態系統方法)。中“原則二”要求：“將管理下放到最低的適當層級”。生態系統管理中通常涉及很多利益群體，他們彼此可能相容、互補或互相沖突。確保決策層次和管理方式的選擇能夠恰當地衡平這些群體間的利益。通常情況(但并非所有情況)下，決策制定行為與管理行為越靠近生態系統，產生的參與性問題、責任問題、所有權問題、公信力以及對地方知識的運用將越多，而這對管理的成功至關重要。發生海洋生態(環境)損害時，既要重視國家及其授權部門保護海域的權利、義務與責任，又要強調海域權利的實現有賴于所屬海洋生態系統的良好保護。海洋生態(環境)損害賠償的主要目的在于恢復海洋生態，并運用經濟杠桿調節海洋生態利益相關者的利益格局。國家海域權利的實現離不開公眾對海洋生態保護的支持。海洋生態系統給予人的海洋生態利益，是公眾參與海洋生態保護的動力來源。公民、社團行使參與權，對于“海域管理權”可以起到監督、促進的作用，有利于推動海洋生態(環境)損害賠償的進展，也有助于政府主管部門吸納民間智識、經驗和資源，群策群力，應對海洋生態(環境)損害這一司法難題，從而完善海域這一多元價值主體的權益保護。

綜上，盡管海洋生態利益是海洋生態(環境)損害賠償請求權的利益基礎，但在現行法尚未對海洋生態利益作出規定的情況下，需要針對現實的海洋生態(環境)損害確定由國家依據其維護海洋權益的法定責任率先提出賠償要求。國家基于實定法上明確的海域國家所有權有責任提出海洋生態環境損害賠償，國家作為全體社會成員的代表有能力維護全民共享的海洋生態利益，國家作為《聯合國海洋法公約》等國際海洋法條約的履約方有義務“保護和保全海洋環境”；*《聯合國海洋法公約》不僅在第192條“一般義務”中規定“各國有保護和保全海洋環境的義務”，還在第194條規定了“防止、減少和控制海洋環境污染的措施”，第198條規定，“當一國獲知海洋環境有即將遭受污染損害的迫切危險或已經遭受污染損害的情況時，應立即通知其認為可能受這種損害影響的其他國家以及各主管國際組織。”而其他單位和個人都有權向國家海洋環境監督管理部門及檢察機關進行檢舉、控告，由此形成全社會維護海洋生態利益的合力。

三、海洋生態環境損害賠償的性質與目標

環境法上規定環境責任(Environmental Liability)，正是為了彌補傳統的民事責任體系在應對生態環境損害救濟時暴露的能力不足。正如學者評議《法國民法典》第1386 條旨在救濟生態(環境)本身損害的修改動議時所言，“僅僅依靠法國民法典侵權責任條款的修改，根本無法起到有效預防和充分救濟生態(環境)本身損害的效果。例如，諸多涉及預防生態(環境)本身損害發生的行政監管制度、當事人的預防性清理義務和行政監管制度、損害的鑒定評估和修復義務的代履行及其行政監管制度等內容均無法被編入傳統的民法典。”*竺效：《論生態損害綜合預防與救濟的立法路徑》，載《比較法研究》2016年第3期。無論是美國的《綜合環境反應、補償和責任法》，還是《國際油污損害民事責任公約》及其議定書，這些以“損害賠償”為法理的法律、條約既不追求對受損害的生態系統的完全保護，也不追求讓破壞者承擔完全的賠償責任。究其原因，“生態損害已非以環境為媒介的人身或財產損害所能涵蓋，這種損害的賠償已超出了作為傳統民事侵權法特別法的環境侵權法目前所能解決的范圍。”*竺效：《論在“國際油污民事責任公約”和“國際油污基金公約”框架下的生態損害賠償》，載《政治與法律》2006年第2期。學者一針見血地指出，生態環境損害賠償責任是一種危險或風險防御責任，既不同于傳統民法上的損害賠償，也不同于恢復原狀，而是應當在法律上創制的環境侵害責任。*參見呂忠梅：《“生態環境損害賠償”的法律辨析》，載《法學論壇》2017年第3期。

在生態(環境)損害賠償理論研究早期，無論是民法學者還是環境法學者，遵循的都是民法學研究范式，主要研究環境污染侵權責任與傳統侵權民事責任有何異同。隨著環境法學研究的深化，學者逐漸認識到依托傳統民法所建構的侵權責任制度救濟環境損害面臨諸多困境，因而僅僅依靠傳統民事責任立法很難破解這些困境。*參見樊杏華：《環境損害責任法律理論與實證分析研究》，人民出版社2015年版，第23、26頁。然而，追究生態(環境)損害責任并不能使遭受損害的生態環境“恢復原狀”，實現如民事責任一樣的“同質賠償”，也無法彌補受保護的民事法益因遭受侵害而出現的“差額”。例如，若以傳統民法“恢復原狀”的觀念看待生態(環境)損害的修復就與實際不符，因為生態環境損害修復過程中需要公權主體、公共機構的介入，需要有區別于私人利益的公共利益衡量機制和保護機制，而這是民法難以顧及的。*同④。與傳統的侵權責任相比，環境侵權行為被責令停止之后，受損的環境如果未能得到修復，會經過潛伏、累積產生新的損害。正因為如此，環境法關注的不僅是環境侵權行為的停止和人身、財產損害的賠償責任，更關注受損環境的修復責任。學者評論認為，“現行環境責任法律制度忽視環境損害的內在特質，過度依賴于移植傳統法律責任理論，因而不能從環境損害發生以及環境損害責任邏輯發生層面對環境損害責任進行深層次分析，導致環境本身損害難以獲得現行責任法律及時救濟。”*參見樊杏華：《環境損害責任法律理論與實證分析研究》，人民出版社2015年版，第152頁。

“誰應當承擔污染清理和被損害環境的恢復費用？”這樣的問題，早在2000年歐共體委員會提出《環境民事責任白皮書》時就已受到關注。該白皮書第2.1中指出，“環境民事責任的目標是，使造成環境損害者(污染者)為其所造成的損害支付費用”。在第2.2“環境民事責任所適用的環境損害類型”中，白皮書進一步指出，“并非所有的環境損害都可以通過民事責任制度獲得補救，民事責任適用的條件包括：必須有一個(或多個)可以確認的行為人(污染者)；損害必須是具體的和可計量的；損害和被確認的污染者之間存在因果關系”。*Commission of the European Communities, White Paper on Environmental Liability, CELEX Database: Preparatory Acts,15101000, July 23,2002.白皮書設立了旨在執行污染者付費原則的、未來歐共體環境民事責任體制的結構，并提出有效恢復環境的目標，進而催生了2004 年歐洲議會和歐盟理事會聯合發布《預防和補救環境損害的環境責任指令》。以“防范和救濟環境損害”為目的，該指令從偏重利用私法中的賠償制度解決環境損害轉向利用公法的預防和修復制度解決環境損害，在污染者負擔原則基礎上，明確了造成環境損害或潛在環境損害的經營者(operator)應承擔環境損害賠償和修復責任，從而建立了政府主導下企業負責生態環境損害賠償和修復的制度。該指令1.1.3“可賠償的補救的目的”中指出，環境損害“補救的賠償是為了補償自然資源及其服務喪失造成的過渡期內的可能的損害。賠償由自然棲息地保護、物種保護或水體的額外改善措施組成，無論其發生在被損害的地點或者其替代地點。但不包括作為公眾成員的財產賠償。”*竺效：《生態損害綜合預防和救濟法律機制研究》，法律出版社2016年版，第12頁。歐盟成員國在轉化立法時，均將預防環境損害發生或擴大的費用的賠償、修復被損壞環境(或生態)的救濟性的法律制度作為“預防與救濟”一體化的新型法律制度的重要組成部分。*參見竺效：《論生態損害綜合預防與救濟的立法路徑——以法國民法典侵權責任條款修改法案為借鑒》，載《比較法研究》2016年第3期。2013 年，歐盟發布《關于近海油氣開發安全的2013/30/EU號指令及修訂的2004/35/EC號指令》*Directive 2013/30/EU of the European Parliament and of the Council of 12 June 2013 on safety of offshore oil and gas operation.將《環境責任指令》的適用環境要素擴展至海水，拓寬了海水污染的范圍。

反觀我國立法，《海環法》1999年修訂案的規定僅是對責任者提出“海洋生態損害國家損失”*“海洋生態損害國家損失”的用語出現在國家海洋局于2014年10月公布的《海洋生態損害國家損失索賠辦法》標題中。的賠償要求，要求責任者承擔“侵權的民事責任”，*張皓若、卞耀武：《中華人民共和國海洋環境保護法釋義》，法律出版社2000年版，第135頁。損害賠償要求的目標并未指向“對受損的生態環境進行修復”。即使以發展的眼光來看，我們也難以將責任人承擔的損害賠償責任擴大解釋為“生態環境損害賠償責任”，因為設定“生態環境損害賠償責任”的目標是“組織開展生態環境損害的修復”，而非如前者那樣僅賠償“海洋生態損害國家損失”。即使認為“海洋生態損害國家損失”的損害賠償責任亦將為海洋生態修復提供資金來源，但是，在司法救濟上，海洋生態損害國家損失賠償與生態(環境)損害賠償仍有諸多不同。《海環法》1999年修訂案將海洋生態損害國家損失索賠視為民事糾紛處理，而不是當作環境案件對待。無論是《海環法》1999年修訂案，還是我國已加入的《國際油污損害民事責任公約1992議定書》都未形成與《試點方案》目標一致的環境法制觀念和制度，自然不會對“海洋生態損害國家損失”的賠償范圍、多樣化責任承擔方式、程序規則、損害賠償資金的使用與管理等基本問題作出明確規定。正是由于被告的責任承擔及執行制度不完備、社會化資金分擔機制未建立，受損害的海洋生態環境得不到及時、有效的修復，致使蓬萊19-3油田溢油事故發生四年后再燃環境公益訴訟。*2015年6月，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會以美國康菲石油公司的全資子公司康菲石油中國有限公司與中國海洋石油總公司兩家公司為被告，向青島海事法院提起公益訴訟，請求法院判令被告使渤海灣生態環境恢復到溢油事故發生前的狀態。這是我國海事法院受理的第一起由社會組織提起的環境公益訴訟案。由此可見，符合生態文明體制改革要求的海洋生態(環境)損害賠償制度在我國尚未確立、落實。究其原因，《海環法》也好，我國已加入的國際條約也好，在早期制定時，都不免將海洋生態(環境)損害賠償責任落入民事責任的窠臼，以至于公約的名稱、《海環法》的“準立法解釋”*“準立法解釋”，指全國人大常委會法制工作委員會編寫的法律釋義書。都點明“民事責任”，而未突出海洋生態(環境)損害賠償責任的環境責任性質、目標，未規定賠償權利人可以要求責任人修復海洋生態(環境)，或指定第三方代履行而由責任人承擔全部修復費用，亦未確定多樣化責任承擔方式和環境責任社會化機制。如果說我國《海環法》相比于其他環境資源單行法，較早規定了“海洋生態損害”，那么，該法以及相關規章并未明確“海洋生態損害國家損失索賠”所追究的責任及其目標。而“代表國家對責任者提出損害賠償要求”的法律表述，在環境立法深受民法思維影響的20世紀末，還不可能超前地提出如《試點方案》所設計的生態(環境)損害賠償目的，學者也難以對《海環法》作出“此損害非彼損害”“此賠償請求權非彼賠償請求權”“此賠償責任非彼賠償責任”的法律解釋。當然，到了今天，時逢國家高度重視生態環境損害賠償工作，著力構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度，為“海洋生態環境損害賠償責任”作出符合生態文明體制改革精神的解釋論，這不僅是法學研究的應時之舉，也是應對海洋生態(環境)損害賠償要求、維護海洋生態利益的實際要求。

綜上，海洋生態(環境)損害賠償責任與傳統侵權責任有重大區別，其以修復受損的海洋生態環境為優先考慮的責任形式，以承擔生態環境修復費用為替補責任形式。相比不涉海的“生態環境損害賠償責任”，追究海洋生態(環境)損害賠償責任時更加注重相關技術支撐體系的專業性、規范性，更需要依法行使海洋環境監督管理權的部門代表國家開展海洋監測、海洋生態損害評估、確定海洋生態(環境)修復的標準、方法和技術手段。申言之，“海洋生態(環境)損害賠償責任”雖冠名“賠償責任”，實質是不同于民事責任的環境責任，且因海洋生態(環境)損害的國際性突出、技術性強，更需要國家海洋行政主管部門提出海洋生態(環境)損害賠償要求，并組織專業力量開展相關技術工作，以期實現海洋生態(環境)損害賠償責任的目標。

四、海洋生態環境損害賠償與環境公益訴訟的沖突與協調

環境公益訴訟與生態(環境)損害國家索賠的交叉、沖突最先在海洋生態(環境)損害賠償領域出現。作為一項經法律移植而來的制度，環境公益訴訟能否適用于過去由國家行政機關主導生態損害索賠的海洋領域，其是否可以與海洋生態(環境)損害賠償訴訟在訴訟請求、事實認定、責任承擔、判決執行等方面相互協調、配合，有待實踐檢驗。已發生的兩起案例或在立案后久拖不審*2015年6月，面對“中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴康菲公司、中海油污染海洋環境案”，青島海事法院在新《環保法》施行后無法再以我國法律中未規定社會組織可以提起環境公益訴訟為由不予受理。而在啟動案件審理程序之前，必然涉及如何理解海洋生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟的性質、關系，以及對新《環保法》第58條和《海洋環境保護法》原第90條第2款的準確適用。青島海事法院面臨這些理論困惑和法律適用上的不確定，遲遲沒有啟動該案的庭審程序。，或因裁定不予受理而被學者質疑。*參見單紅軍、王恒斯、王婷婷：《論我國海洋環境公益訴訟的若干法律問題——以“大連環保志愿者協會訴大連中石油公司等案”為視角》，載《環境保護》2016年Z1期。現實中不乏存在對社會組織提起環境公益訴訟會干擾國家戰略發展用海、軍事國防用海的擔憂。海洋生態(環境)損害賠償與環境公益訴訟的沖突已顯露，二者相協調的前景并不明朗。

環境公益訴訟與海洋生態(環境)損害國家索賠的適用關系可以歸結為一個問題：在法律已經明確規定了由海洋行政主管部門開展海洋生態(環境)損害索賠的條件下，有關社會組織能否再提起公益訴訟？要解決這一個問題，我們需要分析這個問題的三個方面：其一，二者是否有必要共同適用；其二，共同適用能為填補海洋生態(環境)損害帶來什么積極影響；其三，能否在現行法律規范文件中為二者共同適用找到解釋的空間。前兩個方面要看二者的合作有無現實需要，第三個方面具體到對法律制度的解釋上，就是要回答在海洋生態保護中，環境公益訴訟與海洋生態(環境)損害國家索賠是否存在可以配合、銜接適用的可能。

總體而言，海洋生態(環境)損害國家索賠與環境公益訴訟體現了對生態(環境)損害賠償的兩種不同思路，卻又殊途同歸，通過各自的法律機制來實現共同的目的。環保組織提起公益訴訟的優勢在于它是法律規定的適格主體，并且在環境事務上具備專業的知識技能。其劣勢在于，受資金、人力資源的限制，取證調查工作展開難度大；進入訴訟程序后，訴訟周期過長導致海洋生態(環境)損害得不到及時的解決。而由行政機關就生態(環境)損害展開索賠的優勢則十分明顯，在行政權力的壓力下，涉事單位或企業很容易與有關部門達成調解協議，并且資金到位也較順利。但行政機關談判的過程缺少公眾有效的參與和監督，導致損害賠償不足以彌補生態(環境)損害，最終導致矛盾無法妥善解決。由社會組織提起環境公益訴訟能較為全面地兼顧“沉默的”損害主體的利益，促進矛盾的最終解決；而由行政機關代表國家開展索賠能高效地履行維護公眾利益的職責，可以期待二者的合作能為海洋生態(環境)損害賠償創造更為有效的索賠機制。海洋生態(環境)損害國家索賠與社會組織提起環境公益訴訟，雖然途徑不一依據不同，但都是出于同一動機、服務于同一目的：讓被破壞的海洋生態(環境)得到恢復。國家索賠是通過行政機關的主動作為，積極參與索賠過程以期盡快達成賠償協議、盡快組織修復工作，這體現的是海洋行政主管部門履行法律賦予的職責；而由于海洋生態利益缺乏明確的所有權人，基于傳統民事侵權的維權訴訟沒有實現的途徑，環境公益訴訟制度則突破了“直接利害關系”的訴訟要求，為公眾維護共享的海洋生態利益提供了途徑。這一目的的實現依賴于司法機關做出有效的判決，支持國家依據其保護與保全海洋環境的法定責任提出的主張，以修復受損的海洋生態(環境)為優先考慮的責任形式，以承擔生態(環境)修復費用為替補責任形式。在社會管理領域，囿于成本支付的能力，政府管制的力度與幅度兼有其限度；基于實質效果的考慮，政府管制宜有一定邊界。政府管制與社會自治的適度均衡，是社會管理走向良性循環的起點。

在具體的法律適用中，海洋生態(環境)損害國家索賠與環境公益訴訟制度產生沖突的原因主要有兩方面：

第一，環保組織可以無需提前告知行政機關直接起訴排污者。《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》沒有規定環保組織在起訴前通知行政機關，只是在第十二條要求“人民法院受理環境民事公益訴訟后，應當在十日內告知對被告行為負有環境保護監督管理職責的部門。”國外立法通例均設立起訴的前置條件，通常是行政機關拒絕執法或者窮盡行政程序后，環保組織才能起訴。其背后的邏輯是，行政機關和環保組織雖然都是公共利益的代表，但行政機關在代表上具有優先性。例如，美國對公民訴訟設定了“訴前通知”(notice requirements)的強制性規定，如果違法行為人在接到通知后自行糾正其違法行為，或者美國聯邦環保部或州政府立即開展了環境執法行為的，則該公民訴訟則無需提起。美國學者認為，“國會確立公民訴訟的目的在于激勵和彌補政府行為。”*參見Proffitt v.Municipal Authority of Borough of Morrisville,716 F.Supp.837(1989).然而，我國這部司法解釋未規定事前通知行政機關的程序條件，導致環保組織對公共利益的代表性有可能前置于行政機關。而這涉及環保組織和行政機關對環境公共利益代表性的序位問題。

對此沖突，歐盟《環境責任指令》的立法經驗值得我國借鑒，應賦予社會公眾和環保公益組織向作為生態(環境)損害修復和求償基本主體的環境保護相關行政機關提供信息、舉報生態(環境)危害行為、建議提起訴訟的權利，而接到舉報和建議的主體應負有查核事實、作出是否起訴的決定并公開答復的義務。同時，還應允許社會公眾就適格原告拒絕提起生態(環境)損害賠償訴訟的決定主張司法審查。*參見竺效：《生態損害綜合預防和救濟法律機制研究》，法律出版社2016年版，第162頁。海洋生態利益的法律救濟不宜由理論上的任何一個利益主體自行提出，而應當考慮由最有能力也有責任改變不利益狀態的主體首先提出，關心海洋生態利益的其他主體在必要時可發揮敦促、監督的作用，以期形成維護海洋生態利益的合力機制。基于前文的法理分析，最有能力也負有國際國內法律責任來維護海洋生態利益的主體是國家，故應由國家調動資源及時、有效地提出海洋生態(環境)損害賠償要求，這也符合預防和控制海洋生態(環境)損害的客觀要求；以合力應對現實的、迫切需要解決的海洋生態(環境)損害賠償案件為中心，根據賠償義務人主觀過錯、經營狀況等因素試行分期賠付，探索多樣化責任承擔方式，同時在制度創新、實施保障等方面鼓勵社會組織通過檢舉、控告、監督及公益訴訟等方式訴求有關國家機關維護海洋生態利益，其用盡程序之后如果仍不能取得海洋生態(環境)損害賠償的目標，則符合條件的社會組織亦應有向責任者提出損害賠償要求的權利。

第二，現行法沒有明確指出公益組織在海洋生態(環境)損害索賠中的角色和地位。2014年修訂的《行政訴訟法》并未設立行政公益訴訟，故而在我國不存在環保組織通過行政訴訟請求司法審查的法律機制。前述司法解釋在環保組織和排污者之間兩方對抗的基本格局下，有學者將公益訴訟定位為：追究生態環境損害民事責任之訴。*參見胡靜：《環保組織提起公益訴訟之功能定位——兼評我國環境公益訴訟的司法解釋》，載《法學評論》2016年第4期。筆者認為，海洋生態(環境)損害國家索賠與環境公益訴訟的性質、功能、目標不盡一致，二者是有主有輔的配合關系，而非并駕齊驅的平行關系。具體而言，海洋生態(環境)損害賠償與海洋生態利益救濟目標統一，二者可以在訴訟請求、事實認定、責任承擔以及判決執行等方面實現協調、對接，但其程序有先后主次之分，不宜“分頭散打”無序化，或是等待、觀望而無所適從。兩種訴訟的受案范圍及其啟動訴訟的時機與次序，應由法律明確規定。對于社會組織提起公益訴訟可能影響海洋行政管理的相對獨立和效率等顧慮，海洋行政主管機關應思考如何通過制度設計避免這一擔憂的發生，而非回避環境公益組織的監督、參與。

公益訴訟是對正當價值目標的追求與救濟，不過，由于“海洋生態利益”尚未獲得現行法確認，實踐中對于誰能提出公益訴訟難免產生爭議。而海洋生態(環境)損害賠償不僅在實定法上有規定，也在黨和國家的文件中受到高度重視，已成為生態文明體制改革的一項基本任務，故當前海洋環境司法領域的法制建設應當以完善海洋生態(環境)損害賠償案件的審理規則為突破口。認真研究此類基于海域國家所有權提起的生態(環境)損害賠償案件的特點和規律，將已有的海洋生態損害賠償的實踐用于解釋過程，通過解釋方法將《海環法》《環境保護法》《試點方案》中的一些斷裂與沖突予以彌補，提出如何通過現有的地方試點方案或者在新批準的試點中鼓勵開展海洋生態(環境)損害賠償實踐，將海洋生態(環境)損害賠償制度與現有制度銜接好，并從進一步修訂《海環法》、總結生態(環境)損害賠償制度試點經驗的角度提出完善海洋生態(環境)損害賠償制度的建議。

綜上，海洋環境保護應形成社會驅動、政府保障的法律救濟機制；環境公益訴訟配合海洋生態(環境)損害國家索賠，可為維護海洋生態利益創造合力救濟機制。

[責任編輯：吳 巖]

Subject:The New Issue and Its Theory Based On the Interpretation Of Marine Environmental Damage

Author & unit:MEI Hong

(Ocean University of China, Qingdao Shandong 266100, China)

Whether the damage to marine environmental elements, or the degeneration of marine ecological functions caused by pollution, we can classify both the damages as the “damage of public interest of marine environment”, which is called marine environmental damage. The marine ecological interest is the foundation of right to claim the compensation of marine environmental damage, however, under the circumstance that there are no regulations of marine ecological interest at present, the official agencies should submit a claim for compensation firstly for their statutory duties to preserve the state's marine rights and interests, which means they should consider repairing the damaged marine environment as the prior liability form, or having the polluter to burden the rehabilitation expense as the complementary form to deal with the current situation of marine environmental damage. Meanwhile, we should promote the cooperation of the state’s claims and the public litigation initiated by environmental organizations, and set up a legal remedy institution engineered by the public and guaranteed by the government step by step.

compensation of marine environmental damage; the marine ecological interest; environmental public interest litigation

2017-03-13

本文系國家社科基金重大項目“生態文明法律制度建設研究”(14ZDC029)，教育部人文社會科學重點研究基地中國海洋大學海洋發展研究院自設項目“海上溢油應急處理立法研究”(2013JDZS02)的部分成果。

梅宏(1973-)，男，陜西安康人，法學博士，中國海洋大學法政學院法律系副教授，研究方向：環境法學，國際法學。

D922.68

A

1009-8003(2017)03-0028-09