設區的市地方立法權的制度邏輯、現實困境與法治完善路徑

謝桂山 白利寅

(山東社會科學院 法學研究所，山東濟南 250002)

【特別策劃·地方立法研究】

設區的市地方立法權的制度邏輯、現實困境與法治完善路徑

謝桂山 白利寅

(山東社會科學院 法學研究所，山東濟南 250002)

賦予設區的市地方立法權是一次地方治理的深刻制度變革。合理配置央地立法權，推進地方立法權擴容，實現地方治理法治化，是設區的市地方立法權的應然制度邏輯。基于這種應然制度邏輯梳理現實情況可以發現：立法權限規定模糊、立法資源配置不足和立法權功能異化等，是完善設區的市地方立法體制亟待解決的問題，關鍵在于確立人大主導的立法體制和制度改革的法治路徑，這是構建國家法治新格局的重中方面。

設區的市；地方立法權；立法體制

2015年3月15日通過修訂的《立法法》第72條賦予了設區的市地方立法權，至此，享有立法權的二級地方行政單位由過去49個“較大的市”擴展到全國284個設區的市。*《立法法》修改前具有地方立法權的49個“較大的市”包括27個省會市、18個國務院批準的“較大的市”以及4個經濟特區市。本次地方立法權的擴容其輻射范圍之廣、影響之大，足以形成地方治理的一場廣泛而深刻的制度變革。實現法律規范與制度實踐有效對接之旨，需要以明確設區的市地方立法權的制度邏輯為出發點，即梳理地方立法權擴容的制度設計與功能定位，探尋設區的市地方立法權的戰略目標，研究以《立法法》規定為中心的設區的市地方立法體制。

一、設區的市地方立法權的應然制度邏輯

設區的市地方立法權的制度邏輯是指設區的市被賦予地方立法權的動力要件、目標定位和運行要素等。從應然視角探析設區的市地方立法權的制度邏輯，其實質在于明晰修訂后的《立法法》賦予設區的市地方立法權的立法價值取向與制度設計目標，并據此形成立法制度實踐的應然標準。

(一)地方立法權擴容的基本動因：央地立法分權

地方立法主體范圍的變化與當時的政治體制、意識形態、社會需求等基本國情密切相關，是特定時期國家治理制度與觀念的綜合反映，但這種制度變遷更為根本的原因在于中央意志安排。我國單一制的國家結構形式決定了地方權力層級、權限范圍、權力運行機制等均受制于中央的法律與政策調整，每次央地關系的變革實踐都表現出地方權力體制的中央主導性特征。因此，央地權力配置首先體現為立法權的分配，而決定地方立法權主體范圍與權限內容的是中央立法，現行地方立法體制建構主要依據《憲法》《立法法》與《地方組織法》等法律規范就是明證。

就設區的市獲得地方立法權而言，最終結果固然是以《立法法》修訂賦權而確認，但之前較大的市的立法實踐推進、經濟發達市的擴權申請、*如《立法法》修訂前，溫州、東莞、佛山等經濟發達市出于社會治理、發展經濟等需求，通過向國務院申請成為“較大的市”而意圖獲得地方立法權，這種基于現實需求的申請也成為地方立法擴容的動力。全國人大的立法調研考察、專家學者的對策建議，等等，均是地方立法權擴容的動因條件，更具有決定性的動因是《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”，*《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第32頁。這是按照《立法法》修訂前“較大的市”享有地方立法權的體制與思路來進行立法權擴容；而《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》則要求“明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權”。*《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第 10頁。這兩個決定是今后相當長時期內的國家發展戰略布局與頂層制度設計，是制定和修改法律與政策的導向依據。也可以說，《立法法》賦予設區的市地方立法權，是全面深化改革和全面推進依法治國戰略布局的要求。

地方治理的多元復雜格局既需要中央法律和政策資源的支持，又亟待排除上級干涉的自主性制度建構。盡管《憲法》第3條規定了處理中央與地方權力關系的基本原則，即“遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性”，并且《立法法》《地方組織法》也基本劃分了中央與地方權限，“某種程度上已然表明中央開始尊重并保障地方自我治理的能力”，*王崟屾：《地方立法權之研究——基于縱向分權所進行的解讀》，浙江工商大學出版社2014年版，第3-4頁。但歷次中央與地方權力改革難逃“一收就死、一放就亂”的怪圈說明，政策性收權和放權仍然是央地權力調整的基本方式，中央到地方之層層節制的政治體制，權力向中央集中的慣性仍然強大，地方治理的自主性制度建構需求與現行體制之間存在著嚴重矛盾。因此，央地法治分權成為妥善處理央地關系的必然選擇，地方立法權擴容則是央地法治分權的重要步驟。

(二)地方治理法治化：賦予設區的市地方立法權的制度設計目標

央地立法分權的制度建構是地方立法權擴容的基本動因，地方立法權擴容的主動權與決策權在于中央意志，那么國家立法選擇“設區的市”作為地方立法權擴容對象的原因何在？《立法法》賦予設區的市地方立法權的制度設計目標是什么？這是理解設區的市地方立法權應然制度邏輯的關鍵。從表面上看，經濟發達市呼吁賦予地方立法權的努力和中央通過修訂《立法法》賦予設區的市地方立法權的決定，似乎是目標一致的因果關系，但置于中央與地方權力關系的角度觀察，這種制度設計其實是出于多元需求的考慮：從設區的市角度來說，獲得地方立法權是擴充地方權力的核心，是推進當地經濟社會發展的重要制度助力，是維護本地利益的重要規范保障，*如設區的市可以就優勢發展資源進行立法，“地方性法規”較之于規范性文件更加權威和穩定，在招商引資等方面具有更強的吸引力。因此，如何行使地方立法權以更好地服務于本地經濟社會發展是設區的市的重要目標；對中央而言，賦予設區的市地方立法權，是充分發揮設區的市經濟社會發展和輻射帶動功能、提升地方治理能力的重要戰略布局，如何在維護法制統一的前提下規范地方立法權運行，實現地方多元發展的目的，是國家立法賦予設區的市地方立法權的主旨。盡管央地的目標、側重點不同，但在設區的市地方立法權的制度價值取向上具有一致性，即實現地方治理法治化是二者的共同目標。

首先，實現地方治理法治化是地方立法的重要功能與價值目標。之所以在中央立法權之外存在多級與多類的地方立法權，原因在于統攝全國事務的中央立法無法窮盡地方事務的特殊性要求：“像中國這樣人口眾多、地域廣大、發展不平衡的國家，在實施憲法、法律時，還必須把某些法律的原則規定加以具體化和地方化，使之便于掌握和適合具體的或各地的情況。”*朱力宇、葉傳星主編：《立法學》(第四版)，中國人民大學出版社2015年版，第117頁。而隨著地方政府由經濟主導向公共服務轉型，如何有效約束地方政府權力，將地方治理基本內容納入法制框架內成為地方立法的重要責任。有立法權的地方人大及政府通過制定地方性法規和地方政府規章，執行和落實憲法、法律和行政法規的要求，在權限范圍內針對地方事務的特殊性問題進行立法回應，這是地方立法的基本任務，而完成這一基本任務的最終指向是實現地方治理法治化。地方治理存在的訴求多元、矛盾突出、轉型困難等體制性障礙需要通過法治途徑化解，地方立法是提升治理法治化程度的前提。

其次，通過地方立法實現地方治理法治化是設區的市可持續發展的基本動力。“對所有設區市賦予地方立法權，是我國政治、經濟、社會發展到一定階段的必然產物，是充分發揮地方積極性、主動性和創造性的需要，也是十八屆四中全會所倡導的‘完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度’的必然要求。”*王春業：《論賦予設區市的地方立法權》，載《北京行政學院學報》2015年第3期。設區的市在承接省域發展規劃與輻射帶動縣域經濟社會發展方面功不可沒，當下日趨加速的城市化進程成為現代化的重要標志，有的學者指出了“都市法”建構的必然性：“法律自近代而現代，在不斷對應城市化過程中發生的諸如因土地問題而生成的生活、環境、居住等等問題的同時，其自身也漸漸發生著內在的變化和重構，現今，已形成了從實現公共性的角度規范都市空間的發生及其使用的一系列法律制度，即被稱之為都市法的法律領域或類型。”*朱芒：《轉型過程中的中國法學研究》，http://www.aisixiang.com/data/61602.html，2017年1月12日登錄。城市發展需要配套法律、法規的完善，由于城市經濟社會的發展水平、自然環境、人口數量、資源分布等不同，具體治理需求的回應無法完全寄希望于上位法規定。因此，賦予地方立法權是實現地方社會治理法治化和可持續發展的必然需求。

最后，實現地方治理法治化是鞏固改革開放成果的制度性保障。我國改革開放遵循的“地方試點——全國推廣”的基本邏輯思路具有靈活性與調試性的優點，甚至可以說我國經濟社會發展正是得益于不斷突破既有體制的改革試驗。然而，當地方體制的改革突破性與靈活性遭遇到國家法治建設的規范性時，現代性審視下的改革弊端不斷閃現：“一方面，地方行政體制改革往往成為鞏固地方利益的主要契機，導致地方保護主義、部門主義盛行，最終又阻礙了改革的深入；另一方面，改革主要依據中央部署與政策推動，通過突破現行法律規定實現改革目標，政策調試的靈活性固然為改革提供了試驗空間與試錯糾偏機制，但缺乏規范保障與制度建設同樣也造成了改革的不穩定。”*白利寅：《省人民政府權力配置研究》，載《政治法學研究》2015年第2卷，法律出版社2015年版，第86-87頁。因此，黨和國家提出“重大改革于法有據”的重大論斷，成為處理改革與法治關系的基本思路。對設區的市來說，以法治依據啟動改革、以法治方式推進改革、以制度規范約束改革，是保障改革于法有據的題中之義，是實現提升地方治理能力、化解地方治理困境之改革目標的必然要求。因之，賦予設區的市地方立法權的制度設計，是鞏固地方改革成果的制度保障。

二、設區的市地方立法制度建構的現實問題與功能隱憂

由央地分權的動因背景和地方治理法治化的目標設計觀之，設區的市地方立法權的應然制度邏輯回答的是地方立法權擴容的價值與制度建設標準問題。由于任何制度從設計到運行均存在必然的距離，從立法規定到該法律具體實施中間存在各種因素的參與，如，結合現實情況的法律解釋、制度建構成本、執法的資源配置等等。賦予設區的市地方立法權經過了長期醞釀、廣泛組織調研并征求意見，由中共十八屆三中全會和四中全會決議提出改革方向，最終以修改《立法法》確立。《立法法》第72條將“設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間”交由省級人大常委會確定，綜合考量“設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等”因素，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。設區的市地方立法權由《立法法》規定賦予到實踐啟動，要經過一個制度建構過程，通過與應然制度邏輯的比較，對設區的市地方立法制度建構過程規范分析與現狀梳理，則能發現諸多潛在問題和隱憂。

(一)設區的市地方立法權的治理局限性

賦予設區的市地方立法權，是為了更好地促進地方發展和提升治理水平。除了公共政策與合作協議的治理，“隨著城市群發展的深入，許多領域的交往關系逐漸復雜，許多方面的交往模式也逐漸確定，這就需要法律規范的適時介入調整。”*陳光：《論城市群發展背景下較大的市立法權之擴展》，載《江漢學術》2015年第1期。然而，無論是國家層面還是地方層面，立法并非解決所有治理問題的萬能工具。除立法之外，公共政策、社會自治規范、民間習俗等也是必要的社會治理方式。“人們并不把立法權或立法了解為創造法律的全部職能，而只是把它們了解為這一職能的一個特殊方面，即一般規范的創立。……還有，立法也不是所有一般規范的創造，而只是專門的機關，即所謂立法機關對一般規范的創造”。*[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第285頁。大量的行政機關與司法機關發布的命令和創制的規范仍發揮著調整社會關系的作用。因此，設區的市通過行使地方立法權提升地方治理水平，將面臨兩個方面的難題：

一是設區的市享有的不是完整的立法權，而是省級地方立法權的延伸。現行《憲法》沒有規定設區的市享有地方立法權，換言之，賦予設區的市地方立法權沒有憲法依據。《憲法》對地方立法權的設計主體只到省級(省、自治區、直轄市)人大及其常委會，無論是《立法法》修訂前的“較大的市”立法權還是修訂后“設區的市”的立法權都沒有在憲法中體現。因此，“設區的市一級人大及其常委會并不具有省級人大及其常委會一樣完整的地方立法權，其立法權是省級人大地方立法權所派生的。根源就在于《憲法》賦予省級人大及其常委會地方立法權，但沒有賦予設區的市一級人大及其常委會地方立法權。設區的市一級人大及其常委會制定的地方性法規，在未經省級人大常委會批準之前，是沒有生效的，其制定的地方性法規的效力，是由省級人大常委會賦予的。”*王正斌：《〈立法法〉對設區的市一級地方立法制度的重大修改》，載《中國法律評論》2015年第2期。這種地方立法的體制設計是出于法制統一的基本要求以及節制設區的市級立法權行使的目的，但也同中央與地方立法分權的初衷形成矛盾：設區的市地方立法權容易淹沒于省級立法權意志中，省級人大及其常委會對設區的市地方立法的“批準”有可能演變為立法前介入，甚至實質上影響設區的市的發展利益。

二是《立法法》對設區的市立法權限范圍的規定較為原則和模糊，亟待細化解釋。《立法法》第72條通過“原則+列舉”的方式規定了設區的市的人大及其常委會可制定地方性法規的范圍，即“根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”。“有特色”和“不抵觸”的地方立法原則，是維護法制統一、正確處理上下位法之間關系的指導原則，但權限范圍中的“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等”亟待厘清細化。學界之學理性解釋不具有合法效力，不能指導地方立法具體實踐，亟待全國人大的法律解釋；設區的市人大在實踐中面臨立法權限問題時，向省級人大常委會求助指導并非制度化的長久之計。另外，經濟發達市所希冀獲取的經濟發展權限并未納入設區的市地方立法權限當中，未能滿足其所呼吁的立法需求。

(二)設區的市立法資源配置不足

賦予設區的市地方立法權，并不意味著設區的市人大及其常委會可以無障礙開展立法工作。立法是一種技術性和專業性極強的活動，對立法工作經驗、組織機構分工、人員隊伍素質、物質條件與財政資源配置等有極高的要求。經濟社會發展的差異性、階段性、區域性和不平衡性，決定了設區的市的發展優勢、治理重點和解決的問題不盡相同，立法需求和立法重點亦有較大區別。如，對溫州、東莞等經濟發達市來說，市政建設優化升級、治理城市化問題是立法重點，而對經濟欠發達市來說，創造良好的招商引資環境、提升城鄉管理水平則是優先選擇。基于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”的發展要求，提升立法能力和優化立法資源配置是推進設區的市立法工作的前提。

首先，設區的市地方立法經驗缺失，對是否立法、怎樣立法缺乏理性認知。在現有的284個設區的市里面，只有49個“較大的市”具備立法經驗，大部分市沒有制定過地方性法規和政府規章，所從事的立法性質的相關調研、重大事項聽證以及出臺規范性文件等，與立法有本質區別。對大部分設區的市地方人大而言，立法權是個全新領域，針對本地發展狀況確定立法需求，哪些領域應當立法、怎樣行使立法權等等，都是全新的問題。因為，“立法設計過程中的初始階段是一個對于社會失范現象進行反應和反思的過程，是一個對于社會需求進行回應并不斷將其區分和篩選為制度需求與非制度需求、政策需求與法律需求、長期法律需求與緊迫法律需求的過程，最終匯集并形成強烈和明確的立法需求的過程。”*石東坡：《立法需求的生成與確立問題探究——析〈立法法〉第72條第4款》，載《法學論壇》2016年第1期。這一過程決定了立法工作啟動與否，是大部分設區的市立法機關經驗缺失的一個重要向度。

其次，設區的市地方立法基礎建設薄弱、立法資源配置亟待完善。設區的市人大及其常委會作為立法機關，需要增設專業組織機構以滿足日常立法需求。“根據立法法和有關地方性法規的規定和有關的精神，設區的市人民代表大會應當設立法制委員會，作為依法統一審議法規法案的專門委員會；設區的市人大常委會應當設立法規工作委員會，作為常委會承辦立法具體事務的工作機構”，*余躍進：《設區的市行使地方立法權的幾點思考》，載《人大研究》2015年第10期。這些工作機構的設置需要以編制申請、財政投入、人員配備等建設為基礎。其中，立法最為核心和關鍵的專業人才隊伍需求是設區的市應優先解決的問題，解決立法緊迫需求與立法人才稀缺的矛盾，加快立法人才的引進和培養是地方立法長期持續的工作任務。

再次，設區的市地方立法要面對法規與政策存在的兼容性問題。在享有地方立法權之前，設區的市人民政府通過制定規范性文件具體落實法律法規執行和推進社會治理，即所謂“紅頭文件”治理格局。“‘紅頭文件’是‘行政規范性文件’的通俗稱謂，是指各級各類國家行政機關為實施法律和執行政策，在法定權限內制定的除行政法規和規章以外具有普遍約束力和規范體式的決定、命令等的總稱。因其通常套以象征國家機關權威的紅色題頭，故以‘紅頭文件’稱之。”*王景斌，顧穎：《“紅頭文件”違法之原因及對策論析》，載《行政與法》2005年第11期。“紅頭文件”治理格局的形成，一方面源自于革命根據地時期社會治理的政策推進傳統，另一方面則在于現代治理轉型中的“紅頭文件”既是擴張地方政府權力的工具，也是應對因缺乏立法權或立法成本高昂而無法解決地方治理特殊性問題的客觀需要。設區的市獲得立法權后如何面對已有“紅頭文件”問題，實質是如何處理地方性法規與之前的政策兼容問題。地方性法規的權威效力、既定政策的延續穩定和“紅頭文件”的審查清理，是設區的市地方立法必須面臨的重要問題。

(三)設區的市地方立法權的功能異化隱憂

賦予設區的市地方立法權，是合理配置中央與地方立法權，實現地方治理法治化的必然要求，其制度設計目標就在于通過地方立法權擴容以規范地方各級政府權力，為推進地方治理提供法律依據。但是，良好的制度設計必須嵌入現實體制結構中才能發揮作用，新制度要發揮其功能必須與既有的體制基本相兼容。當前，我國的立法體制本身存在著一些問題亟待克服，如部門立法、上下位法沖突、地方保護主義等，《立法法》賦予設區的市地方立法權并沒有解決這些體制問題，相反，這些積存的問題對立法工作產生的弊端將會影響設區的市立法的功能發揮，甚至會產生功能異化的隱患。

首先，地方立法權擴容與立法層級增加可能會導致法制紊亂現象增多。284個設區的市獲得立法權后，地方立法權在地市級擴容了將近6倍。“邏輯上，立法主體的多元化必然導致規范沖突的幾率增加。而在當前實質意義上的違憲審查制度短期內無法建立的情況下，中央針對‘法出多門’的糾偏力量被極大削弱，這也就必然導致法制體系紊亂的狀況進一步加劇。”*鄭毅：《對新〈立法法〉地方立法權改革的冷思考》，載《行政論壇》2015年第4期。單一制的國家結構形式下，地方立法權的存在本來就會有與中央立法不一致的風險，而所有設區的市獲得立法權后，這種風險無疑大大增加。有立法經驗的省級以及較大的市制定的地方性法規仍時常出現與法律相沖突的問題，*這種沖突一方面來自于法律規定本身模糊造成的地方性法規的良性“越位”，另一方面則是地方出于利益考量或者立法技術落后而導致的明顯違反上位法情形。而立法經驗、能力和資源配置不足的設區的市在制定地方性法規時，要保證既與上位法“不抵觸”，又要針對本區域特殊治理需求“有特色”，則需要更為嚴密的立法技術與操作技巧。

其次，客觀上創造了設區的市利用制定地方性法規和政府規章實現地方保護的體會。地方保護主義的出現并不是源于地方立法權的擴容，而是處理中央與地方關系一直面臨的困難。賦予設區的市地方立法權意圖，是實現各級政府權力配置規范化，滿足多元治理需求的目的，但極有可能異化為以立法形式確立地方保護主義，為地方保護主義披上合法外衣。最終淪為制度化的惡性競爭，“地區間沖突，既損害了市場經濟健康發展，也危及國家政治穩定與政治整合”。*張緊跟：《當代中國政府間關系導論》，社會科學文獻出版社2009年版，第169頁。

再次，部門立法等立法體制弊端將擴張設區的市地方行政權力。《立法法》賦予設區的市地方立法權有規范地方政府權力、推進依法行政的目的設計，當設區的市人大及其常委會針對本市治理出臺地方性法規后，同級政府部門面對地方性法規規定的領域與事務必然要執行規范要求，這就為行政權力套上了“緊箍咒”。但是，部門利益、行政干預立法等當前立法體制的弊端，異化了以立法限制行政權力的基本功能：人大主導立法體制被部門利益沖擊，地方立法淪為擴充行政權力的工具。尤其對大多數新獲立法權的設區的市來說，其人大組織建設不健全，在地方治理話語權方面較弱，這種功能異化的隱憂更加現實嚴峻。如何避免政府部門借立法擴張權力，成為設區的市立法工作的重要任務。

三、完善設區的市地方立法權制度建構的法治路徑

地方立法權主體范圍的擴容是地方立法體制一次重大變革。《立法法》賦予設區的市地方立法權后，經所在省級人大常委會的審查決定，到設區的市開展立法工作并制定地方性法規，是這一新立法主體的立法權從無到有、從中央布局到地方落實的制度建構過程。這一制度的變革與建構，以地方立法與地方治理為主題線索，但因眾多現實問題的存在與功能異化的隱憂，未必能達成法治的應然狀態。因之，當應然制度邏輯與目標明晰時，檢視制度扎根其中的環境以及可能存在的問題，并尋找制度建構的合適路徑與推進方式，則是完善制度實踐和實現有效治理的必然步驟。

完善設區的市地方立法權制度，避免出現體制性困境和功能異化，最根本的是尋求制度變革和制度建構所依賴的法治路徑，即制度建構的環節和要素必須遵循憲法和法律規定、體現法治基本原則和要求、彰顯法治精神，以法治思維和法治方式推進立法，以提升立法質量推進地方法治建設。

首先，健全人大主導的地方立法體制是設區的市地方立法制度建構的法治基礎。設區的市人大及其常委會是地方立法機關，其立法能力與立法水平決定了所制定的地方性法規是否符合本地治理實際需求，因此，健全地方立法體制與機制是保障立法工作有效開展的基礎。當前設區的市立法經驗缺失、立法能力不夠、立法資源配置不足，已成地方立法的掣肘因素，加強設區的市人大立法能力建設已成當務之急。應加大立法所亟需的資源投入和立法技術人才培養，推進立法基礎性工作，確保機構設置、人員遴選、資源分配等各個環節有規范依據，排除制度外因素的干擾。同時，地方人大要完整發揮立法作用，避免被行政權力牽制與干涉，凸顯在地方治理中的話語權，真正表達人民意志與社會需求。因之，建構人大主導的地方立法體制是重中之重。黨的十八屆四中全會決議指出：“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。”*《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第10頁。所謂人大的立法主導作用，即指人大在立法工作中總攬全局、協調各方的功能發揮，有效調配各方資源與力量，共同完成立法調研、立項、草案審議等各環節工作，最終在平衡各方需求與利益的基礎上完成立法工作。對設區的市而言，建構人大主導的地方立法體制更具有現實性與可行性，地方立法權對設區的市人大是新生事物，是制度變革的動力，承受的制度壓力要比上級人大小得多，加之設區的市立法領域并未形成既定利益格局，因此，完全可以成為立法體制革新和基層民主實踐創新的突破點。

其次，明確立法權的權限范圍是實現設區的市地方立法權制度建構目標的前提。《立法法》對設區的市立法權限范圍原則性規定亟待進一步規范性解釋，但這并不是立法權限范圍的首要內容。立法權限與立法需求是決定立法啟動的兩大前提，前者表征“能不能立法”，后者說明“有沒有必要立法”。前者已經有“不抵觸、有特色”的基本原則約束，理清后者的關鍵是破除“立法萬能主義”，以避免立法資源的浪費。享有立法權只表明有立法的可能，將立法可能轉化為立法現實的動力要素就在于立法需求是否充分：該領域是否需要通過立法來規范治理，既存的矛盾問題是否只能通過立法化解。因為立法是成本較高的治理手段，一旦對某類領域立法，法律規范的剛性約束很難再為治理領域的變動留下足夠的調試空間，所以立法預測與調研工作至關重要，只有準確判定立法需求的現實性與必要性，才能有針對性地回應社會治理訴求。這就要求在立法工作實踐中要準確把握立法需求標準來劃分治理事項，分清能否立法、是否需要立法、立法緊迫性與可行性等問題。另外，要認清地方立法權的治理局限性，有些問題的化解是地方立法力所不能及的，如超越設區的市權限范圍的治理領域、法律保留事項、國家頂層制度設計、跨區域問題等等，還有些問題體現的是法律本身的局限性：“經濟社會實踐表明，化解各種矛盾糾紛，就要建立多元化糾紛解決機制……有些矛盾和問題還需要運用市場機制、行業自律、習慣規則、道德規范以及科學管理和技術手段等來加以解決。”*李培傳：《論立法》，中國法制出版社2013年版，第138頁。因此，要在正視立法的局限性的基礎上，準確判定設區的市地方立法權限范圍與治理能力。

最后，推進社會公眾導向的地方立法轉型，提升地方立法質量是完善設區的市地方立法權制度構建的重點內容。有學者提出，地方行政體制改革的目標是建立公眾導向型地方行政體制，這種體制滿足三個條件，即行政體制滿足公眾訴求、行政體制運轉科學、基層自治和非政府組織參與。*參見徐繼敏：《地方行政體制改革：實踐、問題與路徑》，載《改革與發展》2012年第4期。與地方行政體制相比，地方立法體制更應當體現公眾需求。“在我國，立法活動應當實行高度民主基礎上的高度集中。立法作為涉及人民重大利益的活動，要求我們在高度民主基礎上，盡可能把所有正確意見集中起來，這樣才能達到高度集中。”*朱力宇、葉傳星主編：《立法學》(第四版)，中國人民大學出版社2015年版，第63頁。地方立法權擴容到設區的市，是推進地方放權改革和地方民主建設的重大舉措，是基層社會公眾參與立法工作并表達立法訴求的有效方式。因此，設區的市地方立法對社會需求的回應不應只停留在形式上，而應建設立法的公眾導向機制，轉型立法理念，以尊重和滿足社會公眾需求、完善社會治理為出發點，在每個立法環節充分聽取社會公眾意見，并作為立法必要程序嵌入整個地方立法制度中，真正解決社會治理的熱點難點問題。在強調地方立法公眾導向性的同時，提升地方立法質量是設區的市地方立法權制度建構的重點。某項地方立法動議從需求到立項，再到形成地方性法規，并最終在實踐發揮作用，離不開保障立法質量的專業技術能力和智慧。其中，立法人才隊伍建設是關鍵，大力引進和培養立法專業型人才，對提升地方立法質量有先導作用。

總之，實現中央與地方立法權的合理配置，提升地方治理法治化水平是設區的市地方立法權的應然制度邏輯，尋求制度變革和建構的法治路徑是完善設區的市地方立法權制度的根本。《立法法》賦予設區的市地方立法權是一項國家立法體制改革，其意義已經超過了立法本身，對推進國家治理現代化影響深遠。從全面推進依法治國的宏觀視角觀察這一制度建構過程可以發現，設區的市地方立法權應成為地方治理法治轉型的突破口：設區的市通過行使地方立法權，將基層社會治理實踐納入法治框架，以地方法治經驗服務國家法治建設全局，不斷影響中央與地方治理變革，最終實現地方治理的法治創新格局。

[責任編輯：魏治勛]

Subject:Institutional Logic, Practical Difficulties and Legal Improve Ways on Local Legislative Power of City Divided into Districts

Author & unit:XIE Guishan，BAI Liyin

(Law Institute,Shandong Academy of Solial Sciences,Jinan Shandong 250002,China)

Conferring legislative power for the cities divided into districts is a profound change in the system of local governance. It is an ought system tendency for the cities to allocate central and local legislative rationally, promote the extension of local legislative and achieve the rule of law on local governance. We can find some urgent problems on local legislation based on analyze of reality situation, which can be summarized to the vague of legislative authority regulations, insufficient allocation of legislative resources and the alienation of legislative functions. The core issue to improve and perfect the city legislative system is to establish the legislative system and rule of law institutional reform leading by the NPC, which is a priority task to build the rule of law in China.

cities divided into districts； local legislative power； legislative system

2017-02-16

謝桂山(1963-)，男，山東萊州人，哲學博士，山東社會科學院法學研究所研究員，主要研究方向；法理學；白利寅(1986-)，男，山東濟寧人，法學博士，山東社會科學院法學研究所助理研究員，主要研究方向：法理學、行政法學。

D901

A

1009-8003(2017)03-0037-07