執行主體政策疏離感對執行偏差的影響研究
——以“休學創業”政策為例

孫玉蘭，吳紅梅

執行主體政策疏離感對執行偏差的影響研究
——以“休學創業”政策為例

孫玉蘭，吳紅梅

文章旨在通過問卷調查研究休學創業政策執行者的政策疏離感對執行偏差的影響。基于計劃行為理論：人的行為態度、主觀規范和知覺行為控制會影響人的行為。其中政策疏離感有五個維度：戰略無力感、戰術無力感、操作無力感、社會無意義感、受眾無意義感；知覺行為控制、主觀規范和執行偏差采用操作性定義。研究表明，政策疏離感與執行偏差有顯著的影響。政策疏離感五個維度對執行偏差均有顯著正向影響。組織成員的主觀規范以及執行者的知覺行為控制對政策執行偏差具有負向影響。

休學創業；執行主體；政策疏離感；執行偏差

休學創業政策最早于1999年清華大學在國內高校中率先提出，2014年教育部明確要求高校建立彈性學制，允許在校學生休學創業。這一政策制定和執行時忽略了執行者的感受，也忽略了人的成長需分階段這一客觀事實，引起社會的熱議。

政策執行要實現決策者的預定目標必須依賴于執行主體有效的執行活動。對于政策疏離感研究，國外主要集中在以Tummers為首的學者對政策疏離感的概念界定、影響因素、構成維度以及后果變量方面的研究，國內有政治疏離感、政策認同障礙等相似概念的研究。涉及政策執行偏差成因的話題，國內外研究不在少數，在這些成因中，研究執行主體對執行偏差影響的文獻相對較多，但對執行主體的政策疏離感方面的細化研究存在空白。因此，本文以“休學創業”政策為例，探討執行主體的政策疏離感對執行偏差的影響，力求找出休學創業政策執行偏差的根源性因素，實現政策實施的有效性，進而提高政府的行政效率。

一、模型設定和提出假設

根據計劃行為理論，將政策疏離感作為研究自變量，以政策執行偏差作為因變量，由此構建了“休學創業”政策疏離感與執行偏差關系的模型，如圖1所示：

高建華認為，執行者對政策的態度、能力，會影響政策執行的效果。Tummers認為政策疏離感對政策擬定和政策執行意向有負面的影響。陳亞鵬也提出，課程執行者對于政策的認同感較低，有時會出現“不為”、執行偏差甚至是抵觸等問題。又根據計劃行為理論，如果態度具體影響到了某種行為，那么態度和行為就是高度相關的。基于以上分析，本文提出假設1：政策執行者“休學創業”的政策疏離感越高，越容易出現執行偏差行為。

Cialdini等在實驗中發現對規范的感知會影響個體行為。Manning的元分析也發現規范會直接影響個體的行為。范·米特和范·霍恩提出，執行人員的意向會影響政策執行的過程。計劃行為理論通過實驗也證實了主觀規范對行為意愿的正向影響。因此，本文提出假設2：執行者感受到對“休學創業”越消極的行為態度規范，將會導致“休學創業”政策執行偏差越大。

知覺行為控制對消費者的安全食品支付意愿具有正向影響(Han，2006)。洪學婷，張宏梅（2016）指出，知覺行為控制越強，行為意向越強，則產生實際環境責任行為的可能性越大，知覺行為控制可直接預測實際行為。本研究用“行為控制的感知”以及對執行好“休學創業”政策的信心來測量知覺行為控制，同時提出以下假設3：執行主體的知覺行為控制越強，政策執行偏差行為出現的可能性越小。

二、研究對象與方法

（一）被試樣本簡介

本研究的調查對象為“休學創業”政策最直接的執行主體，范圍包括但不限于高校校院兩級領導、高校院（系）辦公室管理人員、部門負責人、各學院從事學生工作的管理人員、各學院從事教學管理的工作人員等政策執行者。采取隨機抽樣的方法，選取江蘇省、河北省、山東省等地高校的300多名“休學創業”政策執行者為調查對象。共發放問卷340份，剔除填答不完整和一題多選、敷衍等明顯不符合調查需求的答卷，最終有效樣本318份，樣本基本組成情況如下：1.從性別上看，調查到的男性偏多，占到52.8%，女性約占47.2%，2.從年齡上看，以90后居多，占到54.7%，80后其次，占到39.6%，60后最少，僅占1.9%。3.從受教育程度上看，擁有碩士及以上學歷的占到大多數，達62.3%，擁有本科學歷的數量其次，占到24.5%。4.從工作年限看，工作1年以下的比例最高，約占62.3%，工作2-5年的其次，占到24.5%，這與80后90后已經逐漸成為高校教育工作者群體中的中堅力量相呼應。5.從行政級別上看，以辦事員到科員居多，占到七成以上，其次為副科級人員，占到18.9%，由于調查的局限性，沒有調查到正處級及以上的人員。6.在崗位類型上，以學院從事學生工作的管理人員為絕大多數，占到66.0%，學院從事教學管理的工作人員其次，占到26.4%，校院兩級領導所占的比例沒有超過2%，此外，筆者刪除了其他崗位類型的數據，以確保問卷針對性。7.從工作自主決策情況上看，有一定自由發揮空間但仍需遵循制度的人員占比超過一半，達到67.9%，而自由獨立工作的人員占比較少，為9.4%。本次問卷發放對象基本涵蓋了不同的高校教育工作者群體，因此具有一定代表性。

（二）研究工具

1.關于政策疏離感問卷

本文中細化為個體對“休學創業”的具體態度，采用的是Tummers(2012)的政策疏離量表來衡量。Tummers(2012)的政策疏離量表是目前政策疏離感領域唯一的調查問卷，問卷經過國內研究者朱然在中國國情的驗證，顯示其擁有較高的有效性。政策疏離量表擁有5個維度，26個題項，利用五點計分法從“1”到“5”依次計分，部分題為反向計分，有效測量了政策疏離的程度。

2.關于主觀規范和知覺行為控制問卷

主觀規范：他人或團體對于個體是否采取某項特定行為所發揮的影響作用大小，放入組織中去考慮。知覺行為控制：個體感知到執行某項行為的容易或困難程度。問卷采用李克特五點計分法計分，為“非常不同意-非常同意”五個級別，分別給予1-5分。

3、關于執行偏差為問卷

該部分主要看執行者們會對“休學創業”政策的實施做出什么樣的執行行為。研究采用的是寧國良（2000）總結的政策執行偏差的六種表現形式，此總結是當下最早且最權威的總結，使用頻次最高，最為廣泛接受和應用。按實際執行行為結果、利用5點積分法計分，不同維度中得分越高，表明執行偏差越嚴重。

三、變量的描述性統計分析

（一）主觀規范描述性分析

本次調查的主觀規范主要從5個方面考慮，即高校的校院兩級領導、部門負責人、同事、下屬以及高校的其他工作人員對“休學創業”政策執行者執行此政策的壓力程度。如表1所示，

表1 主觀規范描述性分析表（N=318）

校院兩級領導的平均值3.4717，表明被調查者所在院校的校院領導對“休學創業”政策的態度都較為積極。部門負責人、其他工作人員的平均值分別為：3.377和3.472，他們對“休學創業”政策的態度也比較積極，上述群體對被調查者感知“休學創業”政策的壓力程度較大。被調查者的同事和下屬的平均值分別為：2.717和2.642，平均數低于中間值3，對“休學創業”政策的態度較為消極，這些群體對被調查者感知“休學創業”政策的壓力程度較小。校院兩級領導、部門負責人、同事、下屬以及高校的其他工作人員的標準偏差均大于1，說明被調查者周邊群體對“休學創業”政策的態度感知相差較大，導致被調查者所感知的來自周圍的壓力程度大小不一。

（二）知覺行為控制描述性分析

如表2所示，知覺行為控制從3個要素評價為知覺控制、知覺難度和知覺信心。知覺控制的平均值為3.903，可見，被調查者自身想對執行“休學創業”政策這一行為的控制程度較強，知覺難度的平均值為3.868，說明被調查者感知到執行“休學創業”政策這一行為是較難執行的。知覺信心的平均值為3.528，說明被調查者有信心能執行好“休學創業”政策但信心也不是特別的足。3個要素的標準差都在1以上，說明被調查群體對“休學創業”政策執行的感知控制各有各的看法，且差異較大。

表2 知覺行為控制描述性分析表（N=318）

由此可見，被調查者在知覺行為控制方面，自身想對“休學創業”政策進行控制，想擁有對此政策的自由裁量權也有信心能執行好，又覺得此政策很難執行，心有余而力不足。

（三）政策疏離感描述性分析

如表3所示，政策疏離感分為5個維度，戰略無力感、戰術無力感、操作無力感、社會無意義感和受眾無意義感。

表3 政策疏離感描述性分析表（N=318）

政策疏離感的平均值為3.7168，可見，被調查者的政策疏離感在平均值之上，因而被調查群體對于“休學創業”政策的疏離感還是較高的。從其五個維度來看，社會無意義感的平均值為2.567，表明被調查者都相對比較認同“休學創業”這一政策對于社會來說是有意義的，但就整體來看，在其余四個維度中，戰略無力感得分最高為4.231，操作無力感、受眾無意義感、戰術無力感的平均值分別為 4.113、3.869、3.811。可見，被調查者在執行“休學創業”政策的疏離感方面，對戰略層面的無力感最強，對于執行“休學創業”政策的無力感其次、認為“休學創業”政策對在校學生或多或少產生不良的影響，在組織中也不能對“休學創業”政策的制定和執行產生影響，但認同“休學創業”政策對社會帶來的有利影響。

（四）執行偏差行為描述性分析

如表4所示，執行偏差用六個執行情況進行評價，分別為附加式執行、象征式執行、照搬式執行、選擇式執行、替代式執行、觀潮式執行。

表4 執行偏差行為描述性分析表（N=318）

執行偏差行為的平均值3.733，標準差為0.893，可見被調查者所處的組織中，均經歷過“休學創業”政策在執行時有偏差的情況。其中，附加式執行、象征式執行、照搬式執行、選擇式執行、替代式執行和觀潮式執行的平均值分別為：3.774、3.651、3.802、3.572、3.717、3.882，可見，照搬式執行和觀潮式執行的平均值偏高，在“休學創業”政策執行偏差的情況中，出現較多的是高校對“休學創業”政策的觀望和斷章取義的選擇執行，當然也存在附加條件來執行“休學創業”政策和采用其他政策來替代“休學創業”的情況。

四、相關分析

（一）政策疏離感與執行偏差的相關性

表5 政策疏離感與執行偏差的相關性

由表5可以看出：顯著性為0.000<0.01，政策疏離感和執行偏差行為之間存在著高度的相關關系，相關系數為0.835，存在著較強的正相關。

（二）政策疏離感各維度與執行偏差的相關性

表6 政策疏離感各維度與執行偏差的相關性

由表6可以看出：政策疏離感的各維度同執行偏差行為之間存在著顯著的相關關系，戰略無力感同執行偏差行為的相關系數為0.376，顯著性為0.045<0.05，兩者低相關，戰術無力感同執行偏差行為的相關系數為0.726，顯著性為0.000，兩者相關性顯著，操作無力感同執行偏差行為的相關系數為0.932，顯著性為0.000，兩者相關性顯著，社會無意義感同執行偏差行為的相關系數為0.641，顯著性為0.000，兩者相關性顯著，受眾無意義感同執行偏差行為的相關系數為0.651，顯著性為0.000，兩者相關性顯著。經測試發現，政策疏離感及其各維度（戰略無力感、戰術無力感、操作無力感、社會無意義感、受眾無意義感）與執行偏差行為之間的相關系數均0.3以上且都正向相關，因此，假設1得到驗證。

（二）主觀規范與執行偏差的相關性

表7 主觀規范與執行偏差的相關性

由表7可以看出：組織中成員的主觀規范和執行偏差行為之間存在著高度的相關關系，顯著性為0.000<0.01，相關系數為-0.963，因此假設2得到驗證。

（三）知覺行為控制與執行偏差的相關性

表8 知覺行為控制與執行偏差的相關性

由表8可以看出：執行主體的知覺行為控制和執行偏差行為之間存在著顯著的相關關系，顯著性為0.000<0.01，相關系數為-0.515；假設3得到驗證。

四、回歸分析

通過SPSS22.0進行回歸分析，分析因變量Y（執行偏差）與自變量X（政策疏離感）下的X1（戰略無力感）X2（戰術無力感）X3（操作無力感）X4（社會無意義感）X5（受眾無意義感）五個維度以及與X6（主觀規范）、X7（知覺行為控制）的關系，得到回歸模型如表9所示：

表9 模型摘要b

表9為所擬合模型的擬合優度，顯示在模型中變量相關系統R為.873a，而決定系數R方為.762，因變量的標準誤差估計值為.32813，有較好的擬合優度，表明休學創業”政策模型合理。

表10 變異數分析a

在表10中，回歸模型F值為20.569，顯著性P值<0.01，因此，該模型有統計學意義。

表11 回歸系數分析表a

根據回歸系數分析表11，可以寫出該模型的標準回歸方程：

Y=5.445+0.989X1+0.336X2+0.332X3+0.183X4+0.407X5-0.101X6-0.007X7

其中，Y為執行偏差行為，X1為受眾無意義感，X2為社會無意義感，X3為操作無力感，X4為戰術無力感，X5為戰略無力感，X6為知覺行為控制，X7為主觀規范。由表11可知，影響被調查者執行“休學創業”政策偏差行為的因素影響程度有大至小排序依次為：受眾無意義感>戰略無力感>社會無意義感>操作無力感>戰術無力感>主管規范>知覺行為控制，政策疏離感的五個維度對執行偏差的影響均比較突出，政策疏離感對執行偏差的影響比較突出，而知覺行為控制和主觀規范對執行偏差的影響較小。

五、研究結論與政策建議

（一）重視執行主體的政策疏離感對執行偏差的影響作用

政策制定者和執行者要從思想上注重政策疏離感。在上文對政策疏離感和執行偏差相關性的檢驗中可知，二者存在密切的正相關，可見如果想減少“休學創業”政策的執行偏差，就應重新審視執行主體在政策執行過程中存在的政策疏離感問題。

（二）重視政策疏離感的諸多因素對執行偏差的影響

1.建立信息溝通網絡，降低戰略無力感產生的可能，避免執行偏差

在執行政策前，要聽取直接執行主體來自基層的聲音，最大限度凝聚制定政策的思想共識，增強政策的科學性、針對性和有效性，使得政策方案制定的切合實際，從而提高執行效率。

2.適當放權，降低戰術無力感以避免執行偏差的發生

在政策執行的過程中，要廣泛聽取不同崗位類別和行政級別的執行主體，給予其與崗位和級別相匹配的自由裁量權，使之在執行政策的過程中采取與自身期望相符的執行方式，確保各個崗位能采用適當正確的工作方式和手段實現政策目標，從而降低從心理滋生出不滿意、不認同態度，實現執行效率的提升。

3.配置政策執行資源，重視執行主體的操作無力感

政策執行的前提是要具備充足的資源。當執行主體被提供比實際需要更少的資源，但卻要求他們完成該完成的工作時，操作無力感就產生了，因此要配置職責相協調的執行資源，政府要給予科學高效的政策扶持，聚焦國家發展目標，科學高效配置各種有效資源；加強配套研究，出臺相應細則，讓政策具有連貫性并明晰化。可以針對不同類型的院校細化“休學創業”政策的休學年限和申請條件，提高政策的可操作性。

4.加強“休學創業”政策的宣傳，降低社會無意義感對執行偏差的影響

教育工作者是“休學創業”政策的解釋者與宣傳者的角色，如果不充分向教育工作者闡釋說明“休學創業”政策的內容與意義，政策執行主體可能會抗拒實施政策，因此，政策制定者應該關注這種無意義并且采取應對方式。例如通過與執行者深入溝通政策相關的價值，對“休學創業”政策執行人員加強培訓，做到“講解無遺漏、執行者無疑問”，使其深入了解和學習國家“休學創業”政策，正確理解政策意圖，增加執行者的政策認同感，為政策的有效執行創造良好的環境。

5.充分滿足學生的政策需求，降低受眾無意義感對執行偏差的影響

建立“休學創業”政策相應的評估考核制度，對申請休學創業大學生的情況進行綜合的考慮和評估，以確認其是否可以享受“休學創業”的資格，最大限度地對休學創業的學生負責，以免使休學創業這一鼓勵政策產生負面影響。對于符合考核的學生，制定對學生休學創業行為認定的相應辦法，規定休學次數與年限，簡化審批程序，為休學創業的在校學生提供政策保障。對于沒通過考核的學生，要引導學生正確認識“休學創業”問題，建議其先打好基礎，要加強校園文化建設，營造誠樸勤仁的校園文化氛圍，讓學生在良好的校園氛圍中努力學習、奮發向上，實現綜合素質的提高和身心全面的發展。

（三）重視組織中成員的主觀規范對個人政策執行偏差的影響

創造和諧的工作關系，營造積極的組織氛圍。若執行主體對于“休學創業”政策執行的意見與建議沒有得到機會表達，感覺自己在組織中受到不公平的對待，就會產生不滿情緒，因此組織成員要寬容待人，使執行者能夠主動表達觀點，執行者應該尊重組織中其他成員的工作與想法，通過積極的工作與溝通獲得他人的認可與支持。要主動向他人交流自己的想法，做好本職工作的同時，大膽創新，積極提建議、想辦法。經常與他人溝通，才能切實貫徹執行“休學創業”政策，減少執行的偏差。

（四）重視執行主體的知覺行為控制與政策執行偏差的影響

優化政策執行主體的結構與素質。政策執行主體與政策目標群體發生著最直接、最廣泛的聯系，執行人員的價值取向深刻影響政策的具體執行，執行人員良好的工作作風會具有示范性與導向性，會對政策目標的認同情況產生積極作用。因此，培育提高執行人員的責任意識，提高“休學創業”政策執行主體的執行意識，自覺講政治、講紀律、講大局，是政策有效執行的重要保障。

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[3]陳亞鵬.當前我國增強課程執行力的策略探析[J].當代教育科學,2005,(04). [4]Cialdini,R.B.,Reno,R.R.,Kallgren,C.A.A focus theory of normative conduct:recycling the concept of norms to reducelittering in public places[J].Journal of Personality and Social Psychology, 1990，(58):1015-1026.

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孫玉蘭，女，江蘇南通人，南京農業大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：公共人力資源管理；

吳紅梅，通訊作者，女，江蘇宿遷人，南京大學管理學博士研究生，南京農業大學公共管理學院副教授，人力資源管理，研究方向：組織行為與公共管理。

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1008-4428（2017）03-137-05