《北京市“十三五”時期城市管理發展規劃》解讀

柴文忠

《北京市“十三五”時期城市管理發展規劃》（以下簡稱《城市管理規劃》），是北京市“十三五”市級專項規劃，由市城市管理委員會會同市發展改革委報請市政府批準后聯合發布?！冻鞘泄芾硪巹潯肥墙y領本市城市管理工作，指導城市燃氣、供熱、照明、環衛和科技、地下管線等工作的綱領性文件?！冻鞘泄芾硪巹潯氛w編制過程歷時一年多時間，在前期研究的基礎上，充分征求、吸收各有關部門、十六區、有關單位和專家學者的意見，與市相關委辦局各規劃緊密銜接，緊緊圍繞新時期首都城市發展戰略定位，牢牢把握首都發展的階段性特征及國家戰略部署，對走出一條更高質量、更有效率、更可持續的城市管理發展之路有著重要的指導作用。

一、《城市管理規劃》出臺的背景

經過“十二五”時期的五年發展，首都環境衛生更加潔凈、市容景觀更加靚麗、市政保障更加通暢，各項事業取得長足發展，城市管理水平獲得較大提升。

但是，從城市定位、城市發展、市民要求看，仍存在燃氣、供熱、環衛等設施保障能力偏緊、超負荷使用、配套設施建設功能不全等問題，仍存在區域發展不平衡、景觀特色品質與實用性不夠等情況，仍存在綜合協調管理難、法規滯后、監管手段不足等問題。這些情況和問題的存在，對建設國際一流和諧宜居之都產生了不可忽視的影響，會延遲甚至阻礙發展進程。

“十三五”時期是落實新時期北京城市戰略定位的關鍵期，更是提升城市治理能力、落實京津冀協同發展、建設首都生態文明、充分滿足人民日益增長需求的關鍵期。在“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的引領下，在北京建設全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的要求下，在城市管理體制改革的有力推動下，法治思維、統籌協調將在城市治理中發揮至關重要的作用。大城市病治理、城鄉一體化建設等攻堅克難任務將日益繁重。讓生活更便捷、更舒適、更美好，將更加成為百姓關注的焦點，作為城市管理部門，其目標、方法和任務措施必須要進一步調整完善，方能適應時代發展的要求，切實破解阻礙發展的瓶頸。

基于以上背景，市城市管理委員會堅持問題導向、目標導向，組織編制了城市管理規劃，旨在更加有效地做好城市管理工作。

二、《城市管理規劃》的核心任務

《城市管理規劃》的核心任務是提高城市管理與服務的四個能力：

一是提高基礎設施質量，增強運行保障能力。“十三五”時期要高質量新建、改建一批燃氣、供熱、環衛等市政基礎設施和公共服務設施，打造布局合理、適度超前、能力充足、配套齊全、運行高效、綠色低碳的基礎設施，切實解決城市需求和設施供應保障上存在的“緊平衡”問題，逐步實現設施建設運行一體化，運行服務專業化，滿足城市的發展需求和生態文明建設的工作要求，保障城市正常運轉。

二是全面提升市容景觀品質，增強環境保障能力。“十三五”時期，北京將充分利用非首都功能疏解、京津冀協同發展、新機場建設、冬奧會籌備等重大契機，打造一批各具特色、展現文化、傳承歷史、親民惠民的市容景觀，進一步提升城市照明、戶外廣告設置等專業管理水平，滿足社會發展和人民需求，讓城市更靚麗，讓人民生活更舒適、更便捷，展現北京的新形象、新面貌。

三是全面提升安全運行水平，增強應急處置能力。安全是城市宜居的第一要求，“十三五”時期，北京要繼續按照“安全第一、預防為主、綜合治理”的工作思路，健全、落實行業安全標準體系，嚴格落實企業的主體責任和政府的監管責任，進一步提高突發事件的快速響應和科學應對能力，讓市政、市容、環衛等城市管理領域的安全系數不斷提高，給市民營造一個放心的生活環境。

四是系統提升城市管理效能，增強城市治理能力。堅持硬件設施建設、軟環境管理兩手抓?！笆濉睍r期，城市管理工作要結合北京發展的實際和城市管理體制改革，不斷提高城市管理法治化、標準化、信息化、精細化的管理和服務水平；努力尋求破解城市管理難題的途徑和方法，推進綜合統籌協調機制建設，拓展公眾參與渠道，不斷提升服務管理效能。

三、《城市管理規劃》指標體系的設置原則

《城市管理規劃》指標體系是在能夠量化的基礎上，按照反映行業總體發展水平、反映城市管理發展趨勢、反映大城市病治理效果等原則進行設置的，共設置了11項規劃指標，重點展現從2016年到2020年的提升要求和發展預期：

一是生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾5項指標。要求“十三五”末生活垃圾無害化處理率達到99.8%、資源化率達到60%、回收利用率達到35%；餐廚垃圾“十三五”末規范收運率達到60%；建筑垃圾“十三五”末規范處置率達到85%。垃圾收運與處置工作是超大型城市管理工作的難點所在，是社會經濟發展和生態文明城市建設的剛性要求，這5個指標，充分反映了市委、市政府的決心和市民百姓的意愿，對本市生態文明建設有著重要的意義。

二是環衛保潔和戶外廣告設置3項指標。要求“十三五”末城市道路機械化清掃率達到92%，公廁達標率達到95%；戶外廣告設置規劃實現率達到80%。城市環境是反映城市文明程度的重要標志，最容易被注意到的就是與百姓生活息息相關的街面環境和公廁環境，最容易造成空間視覺凌亂的就是戶外廣告設置，這3個指標的設置，對北京進一步展現、維護首都形象有著重要的作用。

三是燃氣、供熱3項指標。要求“十三五”末居民管道天然氣氣化率達到80%，單位建筑面積供熱能耗比2015年降低6%，清潔能源供熱面積比例達到95%。大氣污染治理是北京今后一段時期工作的重中之重，也是民望所歸。3項指標的設立對北京清潔能源使用、節能降耗工作提出了很高的要求，對北京清潔空氣行動計劃的落實和建設宜居城市有著非常重要的意義。

四、《城市管理規劃》明確的重點工作

《城市管理規劃》圍繞現狀問題、發展要求、民生民意、國家戰略等方面，提出了“十三五”時期具體任務。

市政公用方面。通過發揮天然氣在能源結構中的主體作用，實施天然氣供應輸配體系建設，加強液化石油氣供應管理，提升燃氣應急儲備能力，構建安全穩定、高效運行的燃氣供應保障體系；通過繼續優化中心城區熱力網、發展區域熱網和余熱供熱、加強中心城區熱力網應急熱源建設等方式，建立多網連接、互為補充、多元供熱、相互支撐的供熱運行保障體系。

環境衛生方面。積極開展生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾、糞便處理設施建設和升級改造，大幅提高垃圾處理能力；通過干濕分開、分類收運、與再生資源回收系統有效銜接等手段，提升垃圾分類效果；加強專業化收運、加強建筑垃圾源頭監管和運輸管理，完善規范化收運體系建設；繼續鞏固提升清掃保潔精細化管理水平，優化完善公廁便民服務建管水平，不斷提高城市潔凈程度。

城市容貌方面。通過城市道路、城市副中心、新機場景觀提升，長安街軸線形象打造、城市核心區風貌展示、首都市民日常生活環境改善等措施，打造恢宏大氣的首都風貌；通過完善道路照明功能、優化景觀照明布局、提升戶外廣告設施設置規劃控制水平、規范城市道路公共服務設施設置、加強架空線入地和規范梳理整治力度等措施，進一步靚麗城市容貌。

落實國家重要戰略部署方面。利用京津冀協同發展契機，積極開展燃氣、供熱、照明、石油天然氣管道保護互惠協同合作和疏解功能地區環境建設；繼續推進環衛、供熱減排，努力降低照明、供熱能耗，大力落實生態文明建設要求；推動燃氣建設服務覆蓋農村，改善農村地區環境衛生，進一步促進城鄉協調發展；強化依法管理力度，健全標準體系，推進城市管理領域市場化運營，不斷深化體制機制改革。

綜合協調管理與安全運行方面。充分發揮城市管理網格效能，進一步實施常態化、精細化、制度化管理；健全地下管線運行綜合協調管理體系，健全熱電氣常態化聯調聯供機制，鞏固安全應急管理體系，扎實做好石油天然氣管道保護工作，努力為城市安全運行做出貢獻。

綜合支撐保障方面。結合清潔空氣、資源循環利用、城市容貌建設等實際，積極開展科技研發；強化頂層設計、系統優化、智慧平臺等信息化系統建設；完善考評檢查體系、加強監督考評，構建強有力的督查督辦平臺；主動創新抓好宣傳動員，不斷提高公眾的參與能力。

五、落實《城市管理規劃》各項任務的關鍵手段與方法

部門之間溝通不夠、規建管有效銜接不夠、監督管理力度不足等問題多年來一直是摯肘城市管理效能提高的關鍵所在?！冻鞘泄芾硪巹潯飞婕俺鞘泄芾眍I域方方面面，大多數工作都需要政府有關部門的大力支持、密切配合，需要運行管理單位充分發揮主觀能動性，因此城市管理部門站位要高、視角要寬、看問題要準，系統謀劃實招。為此，在《城市管理規劃》中明確要堅持“五個結合”，處理好“五個關系”。

“五個結合”方面。一是堅持決策、執行與監督相結合，決策是核心，執行是關鍵，監督是保障，三者緊密結合才能確保產生實效；二是堅持專業管理與綜合管理相結合，對專業問題進行綜合分析，積極探索利用綜合施策手段解決行業發展中存在的專業問題；三是堅持末端管理與前端管理相結合，加強研究，建章立制，使后端管理盡量向前端延伸，管理單位提前介入到規劃、建設中，做好規劃、建設、運行、管理的銜接，實現規劃、建設、運行三者的全過程閉環管理，防止規劃、建設中的問題遺留到運行管理階段；四是堅持全面管理與重點管理相結合，既要重視迫在眉睫的急難險重工作，也要重視日常的基礎管理工作，不能忽視任何一方的重要作用；五是堅持管理與服務相結合，無論是市容環境，還是市政設施，與人民群眾日常生活密不可分。城市管理中應以服務為先，將服務寓于管理之中。

“五個關系”方面。一是處理好行業管理與部門協調的關系，積極借助各部門力量，形成合力，狠抓任務落實；二是處理好綜合協調與專業管理的關系，努力發揮行業管理部門的專業管理優勢，做到底數清、情況明、數據準，積極主動與相關部門進行有效溝通、達成共識，綜合協調與專業管理形成合力，共同推進任務落實；三是處理好近期成效與長遠發展的關系，在管理中努力為城市未來預留發展空間，絕不能急功近利，不顧長期影響，確定的體制機制、政策措施要有利于可持續發展；四是處理好監督考核與指導服務的關系，監督考核是手段，指導服務是目的，通過兩者相輔相成，不斷提高管理服務水平；五是處理好依法行政與改革創新的關系，對于管理中的重點難點問題，深入剖析，應用創新思維，尋求破解方法，通過改革試點探索新機制、新政策，固化為法規政策，促進依法行政。

六、《城市管理規劃》實施的保障措施

為確保“十三五”時期能夠將《城市管理規劃》制定的目標任務落實到位，采取科學有效的推進措施是重要保障。

一是分解落實責任主體，形成年度計劃。逐步完善規劃任務分解及推進機制，將規劃任務分解到部門，形成年度計劃，是規劃實施的基礎保障；二是建立規劃項目庫。建立既包含設施建設項目，又包含標準、政策、法規制定及機制建立等工作任務的規劃項目庫，規劃項目庫中的工作任務與建設項目的推動相輔相成，互為促進。規劃項目庫需要城市管理部門會同有關部門共同建設。項目庫建設過程是各有關專項規劃再銜接的過程，也是各有關部門再溝通的過程，是規劃實施的有力保障；三是落實項目主體和資金。通過部門預算、固定資產投資、引入社會資本等渠道和方式落實項目資金，是規劃實施的必要保障；四是開展規劃評估。通過規劃評估加強規劃實施的自我約束，促進規劃按進度有序實施。