關于新型城市管理模式的思考

翟寶輝

新型城市管理模式的提出在全國不一定是首次，但是在北京市城市管理五年規劃中提出則是第一次。圍繞新型城市管理模式到底“新”在哪兒的話題，學界和實踐一線引起了廣泛討論，這更說明城市管理當前已經成為社會熱議的核心。那么，我國目前的城市管理模式到底有哪些？存在什么問題？如何才能賦予城市管理模式新的內容？這里，我談談自己的觀點，以為拋磚引玉。由于是從全國的角度切入，文中的觀點未必適用北京市的城市管理實際，僅作參考。

一、現有城市管理模式分類

長期以來，城市管理一直是一個非常泛化的概念，相應的，城市管理模式分類也五花八門、各有千秋。限于篇幅，我在這里把城市管理模式分為政治、經濟、社會、專業、執法五大類。

（一）從政治角度，城市管理具有行政區域管理性質

《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發【2015】37號）發布之前，中共中央國務院未明確過中央城市管理行政主管部門。城市管理自然被理解為市長的管理活動，因此從市長管理城市的角度探討城市管理模式的研究不少。在這個意義上，城市管理的手段就是行政管理手段，城市管理活動一般表現為全市總動員，如為迎奧運會、世博會、APEC、G20峰會和創建園林城市、衛生城市、文明城市等進行的建設管理活動。因此，這類城市管理模式就更多地體現為行政管理模式。

（二）從經濟角度，城市管理具有綜合開發性質

改革開放以來，城市對經濟發展中規模效應的貢獻和對產業升級催化、孵化的作用被廣泛認識并得以逐步強化，各類開發區、園區、特區、試驗區、新區的設立、推進、提升，以及城市綜合體的建設與運營都體現了城市管理的經濟特點，資金和土地把開發商、規劃師、銀行和城市政府連接起來，提供一片片新的聚居區或綜合體，城市隨之不斷長大，城市管理與規劃建設捆綁起來，為經濟發展提供服務。這種城市管理模式可以概括為城市綜合開發模式。

（三）從社會角度，城市管理具有區域社會治理性質

隨著人口向城市的不斷集聚，城市社會越來越復雜，越來越多元化。城市政府不僅要為市民提供適宜居住、方便有序、身心愉悅的生活環境，還要滿足市民自我實現的獲得感、幸福感、自豪感。城市管理已不僅僅是政府的職責，還必須動員社會參與，互動提高，實現人民城市人民管，變城市管理為城市治理。所以在這個意義上，城市管理模式可以稱為城市治理模式。

（四）從專業角度，城市管理具有運行保障性質

改革開放以來的城市建設過程表現為大規模基礎設施和公共服務設施的建設過程，目的是為經濟建設提供運行保障平臺。深圳市從一個漁村發展為超過千萬人口的特大城市，主要經過了“三通一平”（路通、電通、水通，土地平整）引來外商投資，再擴展到商業貿易、居住、休閑娛樂等業態。其他城市的發展過程也與此類似，譬如北京，不同于深圳的是在建城800多年的都城基礎上“三通一平”，適應國家首都和國際化大都市建設的要求。所以從這個意義上說，城市建設具有代城市管理的性質，城市管理模式可以稱為城市建設模式。

（五）從執法角度，城市管理被理解為一定范圍內相對集中行政處罰權

這一管理模式的標志是《中華人民共和國行政處罰法》正式頒布（1996年10月1日正式施行）后，由國務院法制辦主導的城市管理領域相對集中行政處罰權工作，經過試點、總結、推廣等階段，在城市管理領域相對集中行政處罰權在全國城市（包括縣城，所在地城關鎮都是建制鎮）普遍推開，成立了城市管理行政執法機構，開展相關的行政處罰活動。這即是社會上目前熱議的城管隊伍的執法活動。所以，這種城市管理模式可以稱為相對集中行政處罰權模式。

二、現有城市管理模式存在的主要問題

限于篇幅，這里不展開分析每一類城市管理模式存在的問題，主要提出一些共性問題并剖析其根源，以便探討新型城市管理模式的發展方向。概括起來，無論哪一類城市管理模式都反映出城市管理存在理念偏差、法律法規不健全、改革不到位、體制機制創新不足等問題。

（一）城市管理理念偏差存在于多個層次和環節

“形象工程”反映了上級對下級領導干部考核“重建輕管”的思想。某個城市因為建設了一項工程或一組工程，負責人就升遷了。這當然不能代表干部考核全部依賴這些工程，但是這種現象確實在影響地方領導干部的決策。如果這種現象傳導到各級各層，就會出現一系列的“政績工程”、“形象工程”。這類工程從城市發展全過程看一般都帶有“急功近利、短期行為”的色彩，不顧科學工期要求，不顧城市運行的常態性和持續性，也可能帶有“規劃、建設、管理脫節”的問題。由于沒有超前考慮建成后的運行管理問題，造成整體上看城市功能性設施不配套，本該完善的基礎設施網絡存在薄弱環節，一條腿長一條腿短，為“城市病”埋下病灶。

各級政府、各部門對城市運行客觀規律的認識直接影響到城市管理的效果，只有部門意識、缺乏整體意識是城市管理的普遍現象，認為城市管理是行業管理職責，一些在迎接大活動和搞“城市創建”時“被動員”或“被綜合”的部門，活動一結束或取得稱號后就不再認為城市管理與自己部門有關，造成日常城市管理協調困難。這種整體意識系統意識配合意識的缺失就是由對城市運行客觀規律認識的偏差所導致。

城市是在一個基礎設施和公共服務設施成線聯網的平臺上運行的。城市管理的目標應是保障城市正常運行，保障城市各項功能正常發揮，而且要具備應急修復能力，當遇到突發、應急事件時能從突發、應急狀態迅速恢復到正常運行狀態。城市管理的目標不應該追求沖擊力、突然巨大變化，否則可能會導致“排浪式”發展，使得城市基礎設施無法規避、響應和處置各類城市常見問題和突發問題，使城市平穩運行受到破壞。目前，困擾城市的各類“城市病”多由此引發，并反映到城市管理職能的配置中。

（二）城市管理法律法規不健全

我國的立法是通過部門渠道完成的。歷史上，中央沒有城市管理主管部門，也就不可能出現一部城市管理法，對城市管理的概念、范圍、職責、實施機構、體制機制作出一個明確的界定。客觀上講，城市管理涉及的行業都有不同層級的法律法規，但是抓總的一般法缺位，不適應整體性、系統性明顯的城市管理實際。橫向上，部門間的法律邊界要么存在交叉，要么存在缺位，或者對同類違法行為有不同規定，給管理權限的劃分和監督執法帶來困難；縱向上，市與區存在職能重疊。同一事項誰都可以管，也都可以不管，容易產生爭搶或扯皮現象。

在城管執法方面，目前除了《中華人民共和國行政處罰法》第16條和《中華人民共和國行政強制法》第17條對相對集中行政處罰權有原則性規定外，全國沒有一部完整的城市管理與執法方面的上位綜合性法律法規。盡管部分城市的城市管理機構受委托具有依據部門法律、法規行使行政處罰權的權力，但是缺乏配套的法律措施和行政強制權，執法效果大打折扣；而且現有的相關法律法規層次低、碎片化、交叉嚴重，是城市管理執法面臨的主要瓶頸。大部分城市管理的法律依據分散于法律、行政法規、地方性法規、部門規章之中，部分行業的法規建設滯后，有的法律法規長期未進行修訂，滯后于經濟社會發展及城市管理工作的新需要。雖然現在已經明確了中央城市管理主管部門，但是由于城市管理的系統性、整體性，涉及部門間協調的工作量巨大，加之受部門分配的立法數量限制，也無法在短時間內完成上位法的立法程序。而且即使有這樣一部法律，如果沒有脫離部門意識，建構整體意識、運行意識和系統意識，也有可能會淪為一部部門法，而不是城市管理的一般法。

（三）機構改革不到位，與城市運行“兩張皮”

機構改革的目的是減員增效，手段是定機構、定職責、定編制，但是必須在正確的城市發展理念指導下運用。目前看，城市管理領域的機構改革存在“兩張皮”現象。城市管理的系統性、整體性涉及大量的部門間協調工作，但是既往的改革并沒有解決既分工明確又多部門協調的整體運行問題。譬如，現有的城市管理行政執法機構源于相對集中行政處罰權，性質五花八門，名稱多種多樣，人員身份復雜，歸口管理不一，有的甚至自負盈虧，靠罰沒收入生存；業務上相對集中的處罰權不徹底，又沒有強調原機構的配合義務。表面上看，機構少了，公務員身份人員減了，但是離城市運行管理的實際更遠了，管理與執罰脫節。這樣的定位使人員、裝備、經費保障等與城市管理中需要承擔的任務不相匹配，既增加了管理末端——執法的難度，又影響了管理服務的效果。

部門間的配合不到位還會產生影響政府形象的問題。任何城市管理相關部門都是政府的形象部門，部門間配合不是維護部門形象，而是維護政府的整體形象。在城市管理領域進行相對集中行政處罰權改革中賦予城管執法部門的是有限權力，這就要求阻撓執法和暴力抗法的事件發生時需要相關部門的及時配合，否則受損的是政府的整體形象。

（四）城市管理體制機制創新不足

城市管理體制延續傳統行政管理慣性，各地雖有一些探索，但是總體上創新不足，不能適應城市發展的需要和城市正常運行的需要。根據城市的基本屬性和運行特征，有權的城市管理部門眾多。按照傳統的行政管理職責劃分邏輯，這些部門間職權邊界清晰，責任分明，各負其責，應該形成全覆蓋、無縫連接的管理鏈條；而事實上，城市管理是一個系統性非常強的工作，基于機械論的職責劃分不適應城市運行系統內、系統間相互作用、彼此聯系的客觀實際，造成了客觀上的權責錯位。

盡管各地根據自己的實踐做了一些探索，譬如構建“大城管”體制，通過城市管理委員會把相關部門的城市管理責任串起來，但因為沒有形成上下貫通、橫縱聯網的體制，各地城市管理委員會的作用沒有充分發揮出來。再如，各地探索了數字化城市管理機制，在城市管理中發揮了一定作用，但也因沒有形成貫通的體制，上下信息不對稱，左右資源不共享，數字化城市管理的效用有限，沒有發揮明晰城市家底、統攬指揮全局的作用。再有，由于城市管理長期處在缺乏頂層設計的狀態，沒有在戰略、規劃、政策法規、標準規范的制定和實施方面進行統籌安排，缺乏全面、統一、科學的業務指導。式

三、努力探索新型城市管理模

基于以上分析，新型城市管理模式可以在發展理念培養、運行規律認知、法律法規完善、體制機制創新等方面進行探索。具體到北京市，可以結合曾經領創全國經驗的東城區網格化管理、朝陽區城市管理全模式數字化監督、西城區分類分級標準化管理全覆蓋等案例，以及2008奧運會保障過程、APEC會議保障實踐，分析、總結城市運行的科學規律、符合實際的發展理念、切實可行的協調機制；還可以充分利用地方立法權，在全國率先制定地方城市管理法，引領城市管理法律法規建設等。

第一，在協調職能上下功夫，把城市管理相關部門調動起來，讓協調成為常態。北京市城市管理委員會是實體機構，其職責范圍不可能無限擴大，否則將超出市政府組成部門的定位。但是，城市運行又要求大量的協調任務，這就只能更多地發揮首都城市環境建設管理委員會的作用。該委員會有保障奧運會成功舉辦等豐富的實戰經驗，通過總結提升，可以梳理出城市管理必須協調的機構和職責，創新活動機制和考核機制，主動接受上級黨組織領導，調動這些機構履行城市管理相關職責的積極性。

第二，在立法上創新，引領全國城市管理立法。與省和自治區不同，北京市的行政轄域與城市區域重合，盡管與新加坡城市轄域完全重合有差別，但還是可以利用北京市的地方立法權進行城市管理立法，覆蓋整個城市范圍。將城市管理行政主管機構的職責范圍、機構性質、協調職責、運行機制等納入法律渠道，提高城市管理的違法成本，為依法行政奠定基礎，讓尊法成為城市社會的行為底線，也為省會城市、設區市的地方立法樹立樣板。

第三，利用首都人才薈萃的優勢，特別是把退休人員和大專院校的學生資源調動起來，探索城市管理義工和志愿者新模式，讓他們的貢獻與社會信用掛鉤，與社會福利或各類優惠活動掛鉤，讓社會信用成為獎懲的依據，推進社會化城市管理，實現城市管理向城市治理的轉變。