未來五年北京市城市發展有哪些挑戰和機遇

邢華

2016年9月，北京市頒布《北京市“十三五”時期城市管理發展規劃》和《北京市“十三五”時期城鄉環境建設規劃》，兩個文件對北京市“十三五”時期城市管理和城鄉環境建設的發展思路和發展目標、重點工作以及規劃實施保障等作出了具體規劃，描繪了北京市未來五年城市發展的藍圖。如何更好地理解和把握《規劃》的精神實質，推動《規劃》各項措施得到有效實施，需要對北京市未來五年城市發展中的挑戰有清醒地認識。同時，要緊緊抓住北京城市發展的歷史機遇，充分運用現代信息技術，著力提升北京城市管理水平，推動北京城市管理和城鄉環境建設邁上新臺階。

一、未來五年北京城市發展面臨的主要挑戰

未來5年，是北京市城市發展的關鍵時期。一方面，中央對北京城市發展提出了新的任務和要求，北京城市管理和城鄉環境建設需要突破傳統的思維和管理定勢，以嶄新的面貌迎接新挑戰；另一方面，北京市過去固有的特大“城市病”仍然是困擾北京城市管理和城鄉環境建設的突出問題，需要持之以恒加以解決。北京市未來城市管理和城鄉環境建設必然面臨多重復雜環境的挑戰。具體表現在以下幾個方面：

一是城市規模增長與人口調控不確定性的挑戰。過去的20年，北京市人口規模出現了井噴式增長。1995年，北京市常住人口1251.1萬人，到2015年，北京市常住人口達到2170.5萬人，年均增長約50萬人。北京市外來人口在1995年左右開始“爆發式”增長，從1995年的180.8萬人增長到2015年的822.6萬人，增長近4倍。針對北京城市規模快速增長的情況，北京市從上世紀90年代就開始著手人口調控工作。2015年，北京市提出“到2020年常住人口控制在2300萬”的目標。人口調控是非常復雜的系統性問題，不可能一蹴而就。近年來，北京市在人口調控方面取得了一些成績，主要是從挖掘產業升級的潛力和非首都功能疏解中取得。未來，隨著北京市產業升級步伐的不斷加快，人口調控的難度可能會進一步加大，能否將人口控制在預期范圍內存在著很大的不確定性。這種不確定性對北京市城市基礎設施和城鄉環境提出了很大挑戰，城市管理在較長時期內都可能要處于這種不確定性環境中，管理難度相當大。

二是特大“城市病”治理的挑戰。城市規模過快增長導致特大“城市病”問題日益嚴重。從國內外城市發展的歷程來看，北京市未來5年仍然將會面臨交通擁堵、大氣污染、環境惡化等“城市病”治理的巨大挑戰。“城市病”是特大城市發展過程中由于人口激增所帶來的普遍性問題，同時也與城市基礎設施和管理水平的歷史欠賬有一定的關聯。例如，北京市目前機動車保有量560萬輛，而所提供的停車位僅有302萬個，停車位缺口達258萬個。由于停車位缺口很大，加之缺乏有效的停車位資源調配手段，導致違章停車嚴重，不僅加劇了交通擁堵，而且導致環境失序。再比如，垃圾處理和資源利用。當前，北京市的垃圾總量年增8%，垃圾處理缺口高達8000噸/日。由于垃圾焚燒處理能力不足，大量垃圾仍需要通過填埋方式進行處理。目前，北京市垃圾填埋占用面積已經達到2020年的規劃面積。與此同時，北京市資源回收利用仍處于較為低端的水平。如何從源頭上推進垃圾分類，進而實現垃圾處理的市場化和資源的再生利用，是北京市未來五年需要解決的重大課題。另外，霧霾等大氣污染的治理，也與北京市的供電、供熱、供氣等市政基礎設施的清潔化改造緊密相關。這些系統性的問題如不加以盡快解決，必然會對北京市城市建設和發展帶來不利影響。

三是城市脆弱性與城市安全運行的挑戰。城市脆弱性是指城市在抵御自然災害、生態環境污染、能源危機以及社會安全事故等自然和社會經濟因素干擾的應對能力。隨著北京市人口規模的不斷增加，城市自然生態承載能力受到嚴重挑戰，加之氣候變化和極端災害天氣頻繁，北京城市運行的風險不斷加大。2012年7月下旬，北京市遭遇特大暴雨，經濟損失高達近百億元，給北京市的城市安全管理敲響了警鐘。近年來，北京市出臺了《關于推進安全預防控制體系建設的意見》等文件，風險管理意識不斷增強。城市安全管理不僅涉及風險的預防和事后處置，而且在規劃階段內就要貫徹“韌性城市”的概念，即在生態、工程、經濟和社會等方面使城市系統在遭受打擊時可以盡快恢復到原有狀態，保持城市系統的原有結構和功能。當前，北京市正在開展“海綿城市”建設，這也是韌性城市建設的具體體現。要做好這項系統工程，減少城市脆弱性，尤其需要規劃、建設和管理的緊密配合。

四是公共矛盾與社會管理的挑戰。北京市人口和城市規模的快速增長還對城市社會管理帶來挑戰，具體體現為各種類型的公共矛盾。所謂公共矛盾，是指在公共管理和公共政策執行過程中產生的矛盾。公共矛盾在城管執法過程中表現得尤為突出。其原因主要在于政府和公眾的目標不一致、公共政策的共識無法達成以及執法手段過于簡單等。隨著北京市外來人口的流動性不斷增強，如何全面掌握外來人員信息，加強外來人口管理，改善城鄉結合部等外來人員聚集區域環境，也是未來北京市城市管理需要面臨的重大挑戰。

五是城市管理能力相對不足的挑戰。建設形成硬環境，管理增強軟實力。未來北京市要應對人口規模基數加大、人口增長不確定性及其帶來的挑戰，必須要提高城市管理水平。從目前情況來看，北京市城市管理還主要依靠重大活動的突擊式管理，在管理過程中多采用傳統的政府管理手段，這與未來北京市城市發展的新形勢不相適應，城市管理能力不足將是制約未來北京市城市發展的重要課題。從未來北京市城市發展的要求以及城市管理的職能角度來看，北京市城市管理亟需提升以下管理能力：一是戰略管理能力，即綜合分析北京城市發展環境，統籌提出未來城市發展方向的能力；二是協同管理能力，即城管部門與公安、交通、工商等部門協同解決城鄉環境問題的能力；三是城市基礎設施管理能力，即保障城市基礎設施高效運行的能力；四是風險管理能力，即運用“風險災害分析框架”、“暴露敏感抵抗”等風險管理框架，應對城市脆弱性的能力；五是公共溝通能力，即運用輿情監測、公共關系等提高政府公信力，提高公共政策共識的能力；六是應急管理能力，即應對突發事件的能力。

二、未來五年北京城市發展面臨的機遇

隨著城市在國家發展中的戰略地位日益突出，中央對城市管理工作的要求也不斷提高。2015年底中央城市工作會議分析了我國城市發展面臨的形勢，明確了做好城市工作的指導思想、總體思路和重點任務，對未來城市工作作出具體部署。2015年中央37號文件對深入推進城市執法體制改革改進城市管理提出了指導意見。中央一系列戰略舉措的提出為推動北京市城市發展提供了方向和指引。北京作為國家首都，要按照中央的部署積極推進城市管理體制改革，為全國城市發展和城市管理水平提升作出表率，同時又要緊緊抓住機遇，推動城市發展戰略轉型，以更加高效的城市管理和更加良好的環境提升國家首都形象。展望未來5年，北京市城市發展面臨的機遇主要表現在：

一是中央對北京的戰略頂層設計為北京市城市發展提供了新的空間和機遇。2014年，習近平總書記考察北京，提出了北京作為全國“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”的城市定位，為北京市在新的起點上推進城市發展轉型提供了決策支持。當前，北京市面臨著“京津冀協同發展”和“建設北京城市副中心”兩大難得的歷史機遇，要按照中央對北京市的戰略頂層設計積極推進城市工作。第一，加快疏解非首都功能，促進京津冀協同發展。由于歷史和政策等各種原因，北京市過去集中了過多非首都核心功能，導致發展空間受到很大制約，經濟社會發展對資源環境的壓力日益加大。而相比較而言，天津和河北的發展空間仍然比較廣闊。《京津冀協同發展規劃綱要》對疏解北京非首都功能提出了明確要求，這為北京城市發展提供了新的空間和機遇，應引導企業在京津冀更廣闊的區域內進行合理布局。第二，加快建設北京城市副中心，有序調整中心城區職能。過去，北京市也規劃了若干城市次中心。但是，由于行政中心沒有調整，城市次中心的發展動力不足，效果不明顯。此次中央要求北京規劃建設城市副中心，以市級行政機構的搬遷為牽引，同時推動教育和醫療等公共資源向北京城市副中心遷移，這必將極大地提升北京城市副中心的吸引力，帶動國際商務中心等功能的興起，從而為合理布局城市功能奠定基礎。未來5年，北京市要緊緊抓住上述歷史機遇，才能為北京市城市發展打開新的空間。

二是信息技術革新為北京市解決城市管理難題提供了更多可能的選擇。當前，移動互聯網、大數據、物聯網、智能制造等現代信息技術迅猛發展，為解決城市管理難題提供了更多可能。例如，“最后一公里”的問題始終是困擾交通管理的一個突出問題，公共自行車作為解決“最后一公里”問題的方案之一被許多城市采納。然而，傳統政府主導的公共自行車模式無法解決“隨時取用、隨時停放”難題，公共自行車的可獲得性比較差，導致自行車使用率很低。隨著共享經濟理念的興起和移動互聯網、傳感技術的發展，摩拜、ofo等以市場主導的公共自行車模式應運而生。這種模式與傳統模式的最大區別在于其基本解決了車輛的“隨時取用、隨時停放”的難題，成為人們廣泛使用的類公共交通工具。雖然這種模式還面臨著許多難題，但是它為以技術解決“最后一公里”等交通難題提供了廣闊前景。目前，谷歌、百度、特斯拉等高技術公司紛紛布局“無人駕駛”汽車技術，這種技術成熟和得到運用之后，勢必會對城市居民出行的交通模式產生深刻廣泛的影響。此外，還有在共享經濟領域最先試水的網約車等技術革新。這些新技術和理念的應用，開辟了城市交通管理的新領域。作為全國科技創新中心，北京市的城市管理者更應充分認識到技術革新給城市管理帶來的機遇，積極引導行業健康發展，為城市發展提供更多更好的解決方案。

三是管理創新為北京市城市發展注入新的活力。北京市是全國科技創新中心，也是城市管理創新非常活躍的城市。創新已經成為北京城市的精神特質，這是做好北京城市管理工作的精神基礎和重要機遇。展望未來，北京城市管理創新可能的領域包括：第一，作為首都城市，在承擔國際性和全國性重大活動中積累了許多經驗，重大活動成為匯聚各方力量迅速提升北京市城市管理水平的重要抓手。未來，北京市將繼續強化作為國家政治中心、文化中心和國際交往中心的職能，將重大活動的管理與城市日常管理相結合，推動城市管理再上新臺階。第二，智慧城市建設將進一步提高對各類城市問題的響應能力，優化城市解決方案。在智慧交通領域，通過大數據處理，可以實時監測城市交通流量，科學調度交通管理力量，提升交通管理效率；在智慧市政領域，通過數據傳感技術，可以實現地下管網的可視化，迅速查找問題點并加以針對性處理；在智慧城管領域，通過網格化管理和數字化技術，可以實時上傳城市管理數據，及時響應市民需求。第三，海綿城市建設為城市抵御外部風險提供了防御和恢復能力，增強了城市韌性。第四，公眾參與使城市管理走向城市治理。在新的形勢下，市民不再是被動的接受管理者，而是主動的參與管理者，人人都關注首都城市發展，城市就會變得更加美好。