違法建設成因及治理對策

何應清

違法建設是城鄉規劃和建設發展中的一大頑疾，全國各地因控違拆違導致的群體性事件屢有發生，各級規劃執法部門大多面臨“屢拆屢建、屢建屢拆”的尷尬局面。因此，系統梳理違法建設的成因并有針對性地制定切實可行的對策，成為各級執法部門的當務之急。

一、九項措施贏得一個轉折，依法處理各類違法建設成效明顯

近年來，四川省樂山市始終堅持“以拆為主”和“能拆盡拆”的總體原則，以“宣傳教育先行、和諧拆違為主、依法強拆為輔”為指導思想，對在征地拆遷過程中因各種原因遺留的違法建設問題及時介入，按照法定程序依法予以強制拆除。2009年以來，全市共拆除各類違法建設80萬余平方米，為政府節約直接征地拆遷成本高達8億元，有效保障了各類重點項目建設的順利推進，實現了將各類新增違法建設控制在萌芽狀態的總體目標。2009年以來，受國土部門委托，代管征而未用的國有儲備土地，城管部門安排專人專項監管，定期巡查，確保了國有儲備土地不產生新增違法建設、不栽種植物、不從事經營活動，政府部門不再給予國有儲備土地二次補償。

在拆遷工作中，樂山市城管部門的主要做法一是以摸清家底為前提，對房屋的基本情況進行普查，建立“一戶一檔”基礎資料，對各類建（構）筑物進行“影像、照片、平面圖”三鎖定，做到家底清、情況明，凡有新增及時比對，依法查處。二是以強化宣傳為基礎，組織城管人員，動員社會力量，采取發放宣傳材料、張貼標語、懸掛橫幅、播放宣傳片等形式送法上門。同時，注重加強與媒體的溝通聯系，通過新聞訪談、以案說法等形式，廣泛宣傳相關法律法規，及時曝光違法建設。三是對重點建設區域，組織村組干部和村民，集中學習重點培訓，通過廣泛的宣傳動員工作，形成了群防群治的局面和良好的輿論氛圍。四是以落實責任為根本。執法關鍵在責任落實，重點在執行到位，根本在較真碰硬。城管部門嚴格落實片區責任制和日巡查制，實行網格化區域管理，明確責任區域，并設專人檢查執法人員填寫的日巡查工作日志。五是以部門聯動為保障，形成了城管、住建、國土、公安、工商等相關部門規劃執法的協調聯動機制，明確各相關部門處理違法建設的職能職責，形成工作合力。六是堅持“市區一體、重心下移”的工作體制。樂山市城管局屬地執法大隊是按照行政區域設置的。大隊長均在街道、鄉鎮兼任副書記，使城管工作有利于同屬地政府和村組（社區）工作協調配合，有利于形成共識，化解矛盾，共同做好控違拆違工作。七是以建立機制為動力。樂山市城管局建立了《中心城區村鎮規劃信息員制度》，每個村選聘一名責任心強的同志擔任村鎮規劃信息員，及時向城管部門提供違法建設的動態情況和信息。城管部門對信息員每人每月發放100元的通訊補助，由此較好地調動了村鎮規劃信息員的積極性，一定程度上彌補了節假日執法監察的空白；建立違法建設有獎舉報制度，對主動舉報違法建設的個人給予每件每次200元的獎勵，較好地調動了全民監管的積極性。同時對城管執法人員建立責任追究、倒查和目標管理獎懲機制，凡在因調查處理違法建設不力、不及時造成后果的，對屬地大隊和具體監管責任人一律實行責任追究和倒查；凡在控違、拆違工作中突出的單位和個人，年終目標考核時增加考核分值，評先評優時優先評選。八是以講究方法為抓手。在具體執法中講究技巧，注重方法，彰顯人文關懷，倡導宣傳先行、化解為主，努力實現和諧拆違。工作中要求和諧拆除率必須達到90%以上，安全穩定風險評估率達到95%以上，既塑造了良好的城管執法形象，又降低了行政執法成本，收到了執法效益和社會效益雙贏的效果。九是以依法強拆為后盾。依法強拆是規劃執法的底線和最終手段。樂山市城管局每年定期組織執法人員，進行為期一個月的執法培訓和軍訓；開展案例討論、法律知識競賽等；選調精兵強將，組建由45歲以下人員組成的50人規模的應急處突分隊。在依法強拆工作中，發揮分隊保駕護航的拳頭作用，對經多次宣傳教育仍強行搶修搶建的違法建設，分隊精心組織，周密部署，堅決依法予以強制拆除，絕不手軟。

二、違法建設產生成因分析

（一）自建房審批渠道不暢是違法建設普遍存在的主要原因

2009年1月前，樂山市中心城區自建房審批長期處于停滯狀態，因人口自然增長（婚姻、生育）和因危房、內澇、地質災害等原因，村民要求修建、改造房屋的愿望十分強烈。2009年1月起，樂山市政府出臺了《自建房管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》雖然對集體土地上宅基地的自建房審批管理作出了明確規定，但是實施以來自建房審批難的問題仍未得到根本解決。特別是住建部門核發《選址意見函》后，其他后續的農用地轉用手續、《鄉村建設規劃許可證》、驗線手續、竣工核實和房產頒證等工作幾乎沒有進行，由此導致村民的住房仍然處于違法狀態。據調查，目前，樂山市農村房屋95%的農民沒有《產權證》或《建設工程規劃許可證》。而從法律角度講，95%的農村房屋是違法建設，局部區域100%是違法建設。

（二）產業結構調整和新興產業的發展助推了部分違法建設的產生

改革開放以來，各級政府號召調整產業結構，鼓勵農民自主創業，發展新興產業，因而大量出現了租用農村集體所有土地或者依托農民自己的宅基地發展養殖、花卉、倉儲物流、小型家庭加工作坊、小型工業生產作坊、小型食品生產作坊、農家樂等新興產業。因當時的政策原因和市場經濟發展的客觀需要，經營這些產業的場所基本上存在違法占地和違法建設。

（三）城市快速發展中基礎功能不配套，基礎設施建設不完善的先天不足倒逼違法建設的生長

由于城市化的快速發展，“攤大餅”式的土地城鎮化普遍存在，反之規劃的權威性、科學性、合理性、人本性在城市建設和發展中的體現則明顯不充分，加之城鎮基礎設施建設嚴重滯后，導致城鎮功能缺失，倒逼了違法占地、違法建設的出現。特別是隨著市場經濟的發展，需要物流倉儲、洗車場、廢品回收、會展、停車、菜市場、老年活動中心、簡易加工作坊、駕校培訓基地、進城務工農民工生活居住場所等，這些產業和場地是城鎮發展中必不可少的。產業的迅猛發展雖然倒逼了違法占地和違法建設的生長，卻又同時滿足和彌補了城市發展中功能的缺失和市場的不足。

（四）基層組織的默許和支持助長了城鄉結合部違法建設的產生

不能否認，有些基層組織和干部習慣了屁股指揮腦袋，沒有站在全局和長遠角度思考問題，為給農民做好事，讓農民多得實惠，一些鄉鎮、社區、村社默許和支持農民在集體土地上依托宅基地，在房前屋后修建違法建設，有的基層干部甚至參與違法建設的修建，直接導致了擬征地拆遷范圍內違法建設行為的發生。

（五）小區物管的放任行為為違法建設提供了條件

在房屋裝飾裝修和業主違法修建的過程中，小區物管沒有認真履行宣傳、引導、制止、舉報職責，放任各類違法建設材料任意進出小區。有的物業公司在收取了裝修管理費后竟然默許業主修建違建。據調查，很多物業公司是開發商的下屬企業，因開發商在銷售房屋時已將頂樓使用權加價出售給了頂樓住戶，造成物管企業放任頂樓住戶修建違法建設。一些業主強行或偷偷違章搭建，物業公司卻不敢管或不聞不問。以上存在的這些問題為業主違法搭建提供了條件和支持。

（六）利益驅使直接導致違法建設的產生

在政府征地拆遷前，人們往往抱有僥幸心理，希望得到最大化的補償，因此往往突擊修建違法建設。新型材料修建違法建設既簡易又高效，一夜之間甚至幾個小時即可形成，再加上違法建設修建的隱蔽性，搶修搶建違法建設的問題屢屢發生。

（七）源頭設計不合理為違法建設提供了客觀理由

不少建筑在規劃設計之初，客觀上存在設計不科學、不合理的情況，為違法建設的修建留下了空間，埋下了隱患。更有甚者，一些設計上的缺陷居然是設計單位和開發商為利益、促銷而有意為之。一些開發商在房屋營銷的過程中，公開宣傳購房贈送面積。有的開發商將屋頂使用權加價賣給頂層住戶，并且在售房合同中明確屋頂樓面使用權歸頂樓業主使用和維護。這些現象和行為為業主違法建設提供了空間、便利、方便和理由，給后期規劃執法帶來了很大難度。

（八）依法拆除違法建設程序繁瑣、時間較長，為違法建設的產生提供了時間和空間

小區作為私人住所，私密性和隱蔽性很強，城管部門執法時往往面臨發現難、取證難、拆除難、執法難的困境。具體表現在一是調查取證難。查處違法建筑需要入戶或經過當事人的住宅。城管部門不具備強制入戶調查的行政權力，如果當事人拒不配合，那就很難進入違法建設現場調查取證；二是限期拆除難。因“責令停工”、“查封施工現場”、“限期自行拆除”等行政措施缺乏有效的后續手段，加之強制拆除的行政風險和各種不穩定的社會因素，導致行政強制手段乏力；三是依法強制執行難。違法建筑修建方便，工期較短，隱蔽性強，一旦修建完成，按照《行政強制法》的規定進行強制拆除，不僅程序繁瑣、時間較長，而且難度較大、成本較高。

三、違法建設治理對策與建議

（一）暢通審批渠道

一是要體現《城鄉規劃法》的權威性，營造公平法制的人文環境，以人為本，及時解決村民的合理建房需求。徹底破解違法建設的困局必須對確因人口自然增長、婚嫁、危房改造、內澇、地質災害等原因要求修建房屋的，住建、國土、房管等相關管理部門應按照相關法律法規，暢通審批渠道，依法發放《農用地轉用手續》、《鄉村建設規劃許可證》，并組織相關部門進行現場驗線和竣工核實，對經驗收合格的房屋依法頒發《房屋產權證》。二是對建成區內國有土地上的居民經調查核實確屬內澇、危房的居民房，短期內又無法實施整體搬遷改造的，政府應納入零星散戶的棚戶區改造進行拆遷還房或先予安置，如此既能排除安全隱患，又徹底杜絕了就地原拆原建。拆遷后騰出的土地由政府依法收儲，用于公益事業用地，規劃建設綠地、小廣場或城市道路，實現老舊城區的擴容提質。

（二）完善城市功能

城市在快速推進過程中，必須按照以人為本的理念，同步統籌規劃建設停車位、菜市場、洗車場、物流、倉儲、會展、駕校、農家樂、苗圃等用地和用房，彌補城市基礎設施和城市功能不足，實現疏堵結合。

（三）嚴格設計審批

一是對新建商業開發項目，審批部門要加大對規劃設計的審查力度，從源頭上杜絕贈送面積、變相增加容積率的現象。特別是對在房屋設計圖中出現的預留孔洞、結構板、裝飾梁、結構梁、結構架、結構間、6米層高、不留公共樓梯間等可能誘發違法建設產生的設計缺陷，必須責令設計單位和開發商修改完善，不留隱患。二是為確保臨街面市容規范、整潔、美觀，在確保質量和不影響安全的前提下，樓頂統一規范設計為坡屋頂（坡屋頂的優點是美觀、防漏、隔熱，且能從源頭上杜絕樓頂加層）。臨街陽臺不搞錯層設計。臨街面統一設計規范雨棚、隱蔽空調位和門市招店牌位。臨街面商業和住宅的轉換層要盡可能不設計預留平臺。三是住建、規劃部門要加大對設計單位、開發商、監理單位、施工單位的培訓和依法查處力度，對設計有缺陷、監理缺位、不照圖施工和開發商的惡意行為，要依法從嚴查處并采取降低資質、停止辦理后續手續、不予辦理竣工驗收、停止發放預售許可、納入建設開發“黑名單”等措施綜合治理，確保不再發生因設計缺陷而變相偷容積率的現象。四是部門聯動，聯合行文，對建設管理領域存在的問題提出明確的禁止性和規范性要求。樂山市已由住建、城管、工商聯合行文，對贈送面積、違規銷售底樓綠化使用權、違規銷售頂樓屋頂使用權，以及“一層變兩層”、“兩房變三房”等虛假宣傳作出了禁止性規定；對商業開發小區的整體規劃設計和每個單體建筑的外立面設計、坡（屋）頂設計、風貌設計、門市招店牌位設計等提出了明確具體的規范性要求。

（四）強化目標管理

各級政府要將控違拆違納入對鎮（街道）、村（社區）、組干部的目標管理和獎懲內容，切實落實基層組織和基層干部對控違拆違的宣傳、教育、制止、監管和報告責任，對控違拆違成績突出的給予表彰獎勵，對默許和支持參與違法建設的予以問責和懲處。

（五）發揮物管作用

與房管部門建立協作機制，加大對物管企業的培訓和指導，形成物業企業考評機制，充分發揮物管企業在制止和控制違法建設中的宣傳、制止、舉報作用，對宣傳、制止、舉報不力的物業企業進行通報批評、信用減分、罰款等處理。

（六）實行綜合治理

一是對違法建設的一切建（構）筑物，房管部門不得頒發房屋產權證，國土資源部門不得受理土地使用權證登記。對于涉及存在違法建設的房屋，由城管部門書面函告房管部門，暫停辦理該建設房屋的產權登記、抵押、出售、贈與等手續，待違法建設拆除后，由城管部門書面函告房管部門后取消房屋產權登記等限制措施。二是對沒有合法用地、規劃許可手續的工地或工程設施，不得供電、供水、供氣。供電、供水、供氣單位在接到有關部門告知屬于違法建設、違法用地的，應及時停止供電、供水、供氣，并依法查處違法用電、用水、用氣行為。三是各相關部門在受理各類行政許可時，對無合法房屋產權證、土地使用權證或村民自建房改變性質和用途用于生產、經營、養殖，以及雖有合法產權但其合法產權使用面積不能滿足生產經營需要的，公安、工商、環保、衛生、文化、旅游、藥監、農業、畜牧、稅務等相關部門不得核發和年審相關許可證照或頒發榮譽授牌，并依法對無證經營行為進行查處和取締。四是依法對參與違法建設的施工企業、施工工匠、監理、混凝土、經紀機構等企業及從業人員進行嚴查重處，在各類違法行為處理完畢前，暫停辦理建設用地規劃許可、建設工程規劃許可、竣工規劃核實、房屋產權證登記等手續。五是紀檢監察機關應對國家機關、企事業單位或村（社區）、組干部參與違法占地或進行違法建設的實行問責，根據情節給予黨紀、政紀處分，涉嫌犯罪的移送司法機關依法追究刑事責任。六是建立誠信體系。對修建違法建設的業主，在法律規定的期限內拒不拆除的，執法部門可會同相關部門將業主納入失信名單，進行失信公示，對其實行融資、行業準入、榮譽、出國出境、民商事等限制。

（七）依法嚴格執法

一是堅持“以拆為主、能拆盡拆”的原則。城管部門要嚴格落實片區責任制和日巡查制，加大巡查力度和密度，對各類新增違法建設，做到及時發現及時拆除，確保將各類新增違法建設控制在萌芽狀態。二是建立違法建設有獎舉報制度，充分發揮社會各界的監督作用。三是強化新聞宣傳和媒體曝光力度，有效發揮媒體的監督作用，形成良好的執法環境和輿論氛圍。四是切實加大對各類歷史遺留的違法建設的依法處理力度。對各類歷史遺留的違法建設，按照“法不朔及既往”的法理和“尊重歷史、以人為本、實事求是、依法推進”的原則，及時進行依法處理；對惡意修建、體量大、影響社會公平公正和拒不配合拆遷的要選準典型，迅速立案調查，依法啟動違法建設的強制拆除程序，維護法律的嚴肅性和權威性。

（八）加快地方立法

中央已賦予設區市的地方立法權，設區市的地方政府也同步取得了規章立法權，對破解違法建設查處的疑難雜癥提供了良好的契機。各地規劃執法部門應抓住機遇，主動與當地政府、人大銜接，力爭將違法建設中諸如查封施工現場、杜絕設計缺陷、暢通司法渠道、納入誠信體系、實行行業準入等納入地方立法，進入法制化軌道，實行綜合治理，最終實現違法建設由偷修偷建、搶修搶建、強修強建到不敢、不能、不想建的根本性轉變。

（責任編輯：李靜敏）