權(quán)力清單：“政府法治論”的一個(gè)實(shí)踐

王太高

(南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 210093)

權(quán)力清單：“政府法治論”的一個(gè)實(shí)踐

王太高

(南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 210093)

行政法理論基礎(chǔ)是一個(gè)“具有濃郁原創(chuàng)性的命題”，而權(quán)力清單制度則是一個(gè)極具中國(guó)特色的行政法制度。運(yùn)用行政法理論基礎(chǔ)去分析解剖權(quán)力清單制度，不僅可以進(jìn)一步夯實(shí)該制度的理論基礎(chǔ)，豐富我國(guó)行政法學(xué)理論研究的內(nèi)容，而且還可以進(jìn)一步檢驗(yàn)行政法理論基礎(chǔ)相關(guān)學(xué)說(shuō)的生命力。從實(shí)踐來(lái)看，權(quán)力清單制度不僅充分體現(xiàn)了“政府法治論”所主張的民主政府、有限政府、高效政府、責(zé)任政府、平民政府等內(nèi)容，而且也為“政府法治論”走向?qū)嵶C提供了極好的樣本。

權(quán)力清單；“政府法治論”；行政法理論基礎(chǔ)

自上世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，我國(guó)行政法學(xué)界圍繞著行政法理論基礎(chǔ)展開(kāi)了持續(xù)而熱烈的討論，形成了諸如“管理論”、“控權(quán)論”、“平衡論”、“公共利益本位論”、“政府法治論”等十余種學(xué)說(shuō)。盡管“政府法治論”不如“控權(quán)論”、“平衡論”等被廣泛關(guān)注，但自該學(xué)術(shù)主張?zhí)岢鲆詠?lái)，其倡導(dǎo)者一直孜孜以求，并在我國(guó)法治建設(shè)實(shí)踐中不斷修正而得以補(bǔ)充和完善，逐步形成了以下完整系統(tǒng)的理論主張：政府依法律產(chǎn)生(民主政府)，政府由法律控制(有限政府)，政府依法律善治并為人民服務(wù)(高效政府)，政府對(duì)法律負(fù)責(zé)(責(zé)任政府)，政府與公民法律地位平等(平民政府)。*參見(jiàn)楊海坤：《“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局下如何推進(jìn)法治政府建設(shè)》，載《法學(xué)評(píng)論》2015年第5期；楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國(guó)特色政府法治論研究》，法律出版社2008年版，第137-140頁(yè)。簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，以激發(fā)市場(chǎng)活力是我國(guó)當(dāng)下法治政府建設(shè)的首要任務(wù)，而推行權(quán)力清單制度與行政審批制度改革則是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的兩個(gè)重要抓手。*有學(xué)者用“一體兩翼”來(lái)表達(dá)：簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能是“體”，行政審批制度改革和推行權(quán)力清單制度是“翼”。參見(jiàn)王偉：《十八大以來(lái)大部制改革深層問(wèn)題及未來(lái)路徑探析》，載《中國(guó)行政管理》2016年第10期。所謂權(quán)力清單簡(jiǎn)單地說(shuō)就是把各級(jí)政府及其工作部門(mén)所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理和統(tǒng)計(jì)，并將其以列表清單的形式公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，其內(nèi)容廣泛涉及“政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)”。*王太高：《權(quán)力清單中的地方政府規(guī)章》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2016年第3期。嚴(yán)格意義上講，權(quán)力清單與權(quán)力清單制度存在一定差別：前者側(cè)重于靜態(tài)，即作為結(jié)果存在的模塊化的行政職權(quán)體系，后者不僅包括靜態(tài)的權(quán)力清單是如何形成的，而且還包括權(quán)力清單在行政實(shí)踐中發(fā)揮作用的過(guò)程。筆者認(rèn)為，我國(guó)行政實(shí)踐中的權(quán)力清單，其形成過(guò)程若不予以規(guī)范或者不將其作用于行政過(guò)程，是沒(méi)有任何意義的。因此，本文并不對(duì)這兩者作嚴(yán)格區(qū)分，均是在權(quán)力清單制度層面上使用該范疇。與行政審批這種普適性的行政法制度不同，權(quán)力清單制度是典型的“中國(guó)創(chuàng)造”，西方的法學(xué)話(huà)語(yǔ)、法理研究及法治實(shí)踐中并不存在相對(duì)應(yīng)的概念、理論和制度，因此如何運(yùn)用行政法理論基礎(chǔ)這個(gè)“具有濃郁原創(chuàng)性的命題”對(duì)其解釋?zhuān)粌H是檢驗(yàn)我國(guó)行政法理論基礎(chǔ)各種學(xué)術(shù)主張生命力的重要途徑，也是權(quán)力清單制度獲得強(qiáng)大生命力并且健康有序開(kāi)展的重要保證。正如“政府法治論”者所強(qiáng)調(diào)的那樣，加強(qiáng)“實(shí)證基礎(chǔ)的研究”是未來(lái)行政法

理論基礎(chǔ)研究的一個(gè)重點(diǎn)，而“努力走向?qū)嵶C”則是政府法治論“自身完善的重要方向”。*參見(jiàn)楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國(guó)特色政府法治論研究》，法律出版社2008年版，第355頁(yè)。2015年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)在總結(jié)全國(guó)各地權(quán)力清單制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)權(quán)力清單制度進(jìn)行了“頂層設(shè)計(jì)”，這不僅為“政府法治論”展開(kāi)“實(shí)證基礎(chǔ)的研究”提供了極好的素材，而且也將是“政府法治論”“努力走向?qū)嵶C”的一個(gè)重要標(biāo)志。

一、政府依法律產(chǎn)生(民主政府)與權(quán)力清單

行政權(quán)是現(xiàn)代行政法的邏輯起點(diǎn)，因此“政府法治論”首先將目光聚焦于政府權(quán)力的來(lái)源。人類(lèi)思想史上，關(guān)于國(guó)家和政府的起源有多種學(xué)說(shuō)，但是“人民主權(quán)說(shuō)”始終具有旺盛的生命力，并為現(xiàn)代民主法治國(guó)家確立為一項(xiàng)不可動(dòng)搖的憲法原則。“人民主權(quán)說(shuō)”在不同歷史時(shí)期具有不同的實(shí)現(xiàn)形式，在法治時(shí)代，“人民主權(quán)說(shuō)”自然轉(zhuǎn)化成為“政府依法律產(chǎn)生”這樣一個(gè)全新命題，它“展現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)的基本社會(huì)結(jié)構(gòu)，它使法律和政府、權(quán)利和權(quán)力之間的關(guān)系趨于明朗化”。“政府法治論”強(qiáng)調(diào)，“權(quán)力和屬于國(guó)家權(quán)力之一的行政權(quán)，都是人民為了一定目的而從基本人權(quán)中派生出來(lái)的一種權(quán)力。因此，權(quán)力來(lái)源于權(quán)利，權(quán)力來(lái)自于人權(quán)；行政權(quán)只可能來(lái)源于人民以法律為形式的授予。”*楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國(guó)特色政府法治論研究》，法律出版社2008年版，第171、137頁(yè)。具體說(shuō)，“政府依法律產(chǎn)生”要求政府的各項(xiàng)權(quán)力來(lái)源于法律的授權(quán)，即遵循職權(quán)法定原則。

在我國(guó)法治政府建設(shè)實(shí)踐中，始終把職權(quán)法定作為必須堅(jiān)守的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，并在相關(guān)法治政府建設(shè)的指導(dǎo)文件中予以清晰表達(dá)。例如，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》不僅將“合法行政”規(guī)定為依法行政的基本要求，而且明確提出了要“建立健全行政執(zhí)法主體資格制度”，強(qiáng)調(diào)“行政執(zhí)法由行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，非行政機(jī)關(guān)的組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)的合法委托，不得行使行政執(zhí)法權(quán)”，“要清理、確認(rèn)并向社會(huì)公告行政執(zhí)法主體”。中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為……行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力”。2015年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》明確要求，“政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部想問(wèn)題、作決策、辦事情必須……牢記職權(quán)法定”，并將其視為“政府工作人員法治思維和依法行政能力”的一項(xiàng)核心內(nèi)容。然而，在分散具體的行政實(shí)踐中，職權(quán)法定原則的落實(shí)不僅受制于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法治觀念和法治意識(shí)，而且還可能受到權(quán)源依據(jù)的選擇、規(guī)范沖突的化解、行政職權(quán)的定性等具體問(wèn)題的困擾。權(quán)力清單制度的緣起正是為了解決行政實(shí)踐中的這些困擾。

第一，權(quán)源依據(jù)的選擇。當(dāng)下，我國(guó)社會(huì)主義法律體系已經(jīng)初步形成，但在這個(gè)過(guò)程中，我國(guó)不僅經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到商品經(jīng)濟(jì)再到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛躍，而且對(duì)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，也經(jīng)歷了一個(gè)從“尊重市場(chǎng)規(guī)律”、“重視價(jià)值規(guī)律”作用到“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的認(rèn)識(shí)不斷深化過(guò)程，這就意味著構(gòu)成我國(guó)社會(huì)主義法律體系的具體法律規(guī)范難免帶有不同時(shí)代的印記。這期間，國(guó)家雖然加快了法律規(guī)范的“立改廢釋”工作，*例如，2009年6月27日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議決定廢止《公安派出所組織條例》等8件法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定；2013年12月28日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定。2008年1月15日，國(guó)務(wù)院第516號(hào)令廢止了49件行政法規(guī)，宣布43件行政法規(guī)失效；2011年1月8日，國(guó)務(wù)院第588號(hào)令廢止了7件行政法規(guī)，修改了107件行政法規(guī)的部分條款；2012年11月16日，國(guó)務(wù)院決定自2013年1月1日起，廢止5件行政法規(guī)，修改5件行政法規(guī)的部分條款；2014年2月19日，國(guó)務(wù)院第648號(hào)令廢止了2件行政法規(guī)，修改了8件行政法規(guī)的部分條款。但是面對(duì)這樣一個(gè)龐雜的任務(wù)，僅僅依靠立法機(jī)關(guān)在短時(shí)期內(nèi)是無(wú)法完成的。為此，在全面深化改革、簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，如何發(fā)揮地方政府及其部門(mén)在清理法律規(guī)范，尤其是清理修訂行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件，進(jìn)而界定行政權(quán)力的內(nèi)容和邊界，就顯得尤為重要和迫切。*《行政許可法》就已經(jīng)確立了行政機(jī)關(guān)在清理行政職權(quán)中的作用。該法第20條第2款規(guī)定，“行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將意見(jiàn)報(bào)告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)。”毫無(wú)疑問(wèn)，這種由行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)行政許可“必要性”的適時(shí)評(píng)價(jià)，同權(quán)力清單中的“清權(quán)”、“減權(quán)”是高度一致的。因此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，推行權(quán)力清單制度就是要“大力清理調(diào)整行政職權(quán)”，“在全面梳理基礎(chǔ)上，要按照職權(quán)法定原則，對(duì)現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行清理、調(diào)整。對(duì)沒(méi)有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)及時(shí)取消，確有必要保留的，按程序辦理……，對(duì)雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，法定依據(jù)相互沖突矛盾的，調(diào)整對(duì)象消失、多年不發(fā)生管理行為的行政職權(quán)，應(yīng)及時(shí)提出取消或調(diào)整的建議……。”

第二，規(guī)范沖突的化解。我國(guó)實(shí)行“一元兩極多主體”的立法體制，不同的立法主體在不同時(shí)期頒布的法律規(guī)范難免存在內(nèi)容上的不一致，甚至是沖突。雖然《立法法》規(guī)定了“上位法優(yōu)于下位法”、“特別法優(yōu)于一般法”、“新法優(yōu)于舊法”等法律沖突解決規(guī)則，但在行政實(shí)踐中，面對(duì)多位階的法律規(guī)則體系，行政主體及其工作人員有時(shí)仍然可能無(wú)所適從。例如，最高人民法院2012年發(fā)布的第5號(hào)指導(dǎo)案例“魯濰(福建)鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰案”就是因地方政府規(guī)章與國(guó)務(wù)院行政法規(guī)“沖突”而起。最高人民法院將此案列為“指導(dǎo)性案例”表明，《立法法》所確立的法律沖突規(guī)則并不能當(dāng)然地消除行政實(shí)踐中的法律適用爭(zhēng)議，并且受制于我國(guó)憲政體制，法院在個(gè)案裁判中只能認(rèn)定被告行政機(jī)關(guān)“適用法律錯(cuò)誤”，但不能直接宣告不符合上位法的地方政府規(guī)章某條款無(wú)效。也就是說(shuō)，即使法院生效判決明確了該案被告適用法律錯(cuò)誤，但是江蘇省地方政府規(guī)章設(shè)定的工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證的條款仍具有形式上的法律效力，自然也就無(wú)法排除該條款在今后繼續(xù)適用的可能。基于此，最高人民法院以“指導(dǎo)案例”為載體，通過(guò)提煉“裁判要旨”的方式賦予該案判決的“一般效力”，從而間接宣布江蘇省地方政府規(guī)章設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證的條款因不符合上位法的規(guī)定而無(wú)效。顯然，推行權(quán)力清單制度的一個(gè)重要目的，就是要“一攬子”解決行政實(shí)踐中類(lèi)似第5號(hào)指導(dǎo)性案例所面臨的規(guī)范沖突問(wèn)題。對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，推行權(quán)力清單制度的首要任務(wù)就是要“全面梳理現(xiàn)有行政職權(quán)”，“對(duì)行使的直接面對(duì)公民、法人和其他組織的行政職權(quán)，分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行全面徹底梳理，逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)，匯總形成部門(mén)行政職權(quán)目錄”，弄清行政權(quán)力的“家底”，盡可能避免行政實(shí)踐中錯(cuò)誤適用法律規(guī)范的現(xiàn)象發(fā)生。

第三，行政職權(quán)的定性。雖然我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的行政程序法典，但包括行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法在內(nèi)的行政行為法體系已經(jīng)初具規(guī)模，并對(duì)相應(yīng)的行政行為程序作出了具體明確的規(guī)定。這就是說(shuō)，對(duì)于法律規(guī)范設(shè)定的行政職權(quán)，如何定性將直接影響其實(shí)施程序的選擇，進(jìn)而決定著該行為的合法性。例如，《動(dòng)物防疫法》第31條授權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府在 “發(fā)生一類(lèi)動(dòng)物疫病時(shí)”應(yīng)當(dāng)“立即組織有關(guān)部門(mén)和單位采取封鎖、隔離、撲殺、銷(xiāo)毀、消毒、無(wú)害化處理、緊急免疫接種等強(qiáng)制性措施”。如果這里的“強(qiáng)制性措施”被看作是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置手段，那么就應(yīng)當(dāng)適用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的相關(guān)規(guī)定；如果將這里的“強(qiáng)制性措施”等同于“行政強(qiáng)制措施”，那么實(shí)踐中就必須適用《行政強(qiáng)制法》第18條規(guī)定的行政強(qiáng)制措施程序。推行權(quán)力清單的一個(gè)重要任務(wù)就是要對(duì)法律規(guī)范設(shè)定的具體行政職權(quán)進(jìn)行歸類(lèi)，明確其性質(zhì)，并制定權(quán)力運(yùn)行流程圖，以避免行政主體及其工作人員在行政實(shí)踐中因?qū)π姓殭?quán)定性分歧而出現(xiàn)程序不一，從而給政府的公信力造成負(fù)面影響。對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，“各省(自治區(qū)、直轄市)政府可參照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類(lèi)別的分類(lèi)方式，結(jié)合本地實(shí)際，制定統(tǒng)一規(guī)范的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確梳理的政策要求；其他類(lèi)別的確定，要符合國(guó)家法律法規(guī)。”*值得注意的是，各地在推行權(quán)力清單的過(guò)程中，對(duì)《行政處罰法》第27條第2款規(guī)定的“證據(jù)先行登記保存”已經(jīng)產(chǎn)生了一定的分歧：浙江省2014年曬出的省級(jí)政府權(quán)力清單中，證據(jù)先行登記保存被視為全部行政機(jī)關(guān)“通用”的行政強(qiáng)制措施；而江蘇省同年曬出的省級(jí)政府權(quán)力清單則未涉及該權(quán)力事項(xiàng)。究其原因與該省對(duì)“證據(jù)先行登記保存”性質(zhì)的認(rèn)識(shí)可能不無(wú)關(guān)系。例如，江蘇省高級(jí)人民法院和江蘇省人民政府法制辦公室于2012年5月聯(lián)合發(fā)布的《行政強(qiáng)制法對(duì)城管執(zhí)法工作的影響座談研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要》第12條指出，“證據(jù)先行登記保存、查封扣押分別適用行政處罰法、行政強(qiáng)制法的規(guī)定，不得通過(guò)證據(jù)先行登記保存變相實(shí)施查封扣押。”

二、政府由法律控制(有限政府)與權(quán)力清單

“政府依法律產(chǎn)生”在宣告行政權(quán)力來(lái)源于法律的同時(shí)，實(shí)際上也為政府的權(quán)力劃定了邊界。然而，行政權(quán)力一經(jīng)形成在其運(yùn)作的過(guò)程中就具有了自我膨脹的沖動(dòng)。“無(wú)數(shù)歷史事實(shí)證明：行政權(quán)力一旦在運(yùn)作中缺乏邊界，則必然導(dǎo)致權(quán)力由行政領(lǐng)域溢出，滲透到社會(huì)生活的方方面面，形成‘全能政府’甚至‘行政國(guó)’、‘警察國(guó)家’的局面，成為公民人權(quán)和基本權(quán)利的巨大威脅。”因此，“政府法治論”天然 “包含控權(quán)論的思想因子”，強(qiáng)調(diào)“法治政府的本質(zhì)并非針對(duì)公民必須依法守法，而是行政權(quán)力和行政行為都需要被納入法律的軌道。”*楊海坤、樊響：《法治政府：一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，載《法律科學(xué)》2016年第1期。我國(guó)權(quán)力清單制度從萌芽、發(fā)展到全面推進(jìn)的過(guò)程，清晰展示了通過(guò)法律控制政府行政權(quán)力的基本思路。

一般認(rèn)為，催生權(quán)力清單的是2004年河北發(fā)生的一起受賄案。河北省紀(jì)委在反思這一大案的制度漏洞時(shí)，提出了探索權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行機(jī)制、進(jìn)一步加大權(quán)力公開(kāi)的設(shè)想，進(jìn)而提出了通過(guò)制定審批權(quán)力清單方式，公開(kāi)有關(guān)政府部門(mén)的行政審批權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)力行使的目的。*參見(jiàn)尹少成：《權(quán)力清單制度的行政法解構(gòu)》，載《行政論壇》2016年第1期。2005年2月，河北省委轉(zhuǎn)發(fā)了省紀(jì)委《關(guān)于開(kāi)展推進(jìn)行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，并以該省邯鄲市為試點(diǎn)，進(jìn)而產(chǎn)生了第一份權(quán)力清單。權(quán)力清單制度孕育的過(guò)程清晰展示了其所蘊(yùn)含的控制行政權(quán)力的旨趣：我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，行政權(quán)的退出并不徹底，而對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響最直接、最易導(dǎo)致權(quán)力尋租的就是審批權(quán)。因此清理行政審批事項(xiàng)、規(guī)范行政審批權(quán)力的行使不僅是還權(quán)于社會(huì)、激發(fā)市場(chǎng)活力的首要任務(wù)，而且也成了控制行政權(quán)力、保障行政權(quán)規(guī)范行使的重點(diǎn)和難點(diǎn)。自此以后，以規(guī)范和清理行政審批權(quán)為主要內(nèi)容的審批清單制度建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)逐步開(kāi)展起來(lái)，包括福建漳州、江蘇淮安和宿遷、湖北武漢等等一大批城市先后以審批清單為載體，提出了要打造成“全國(guó)審批事項(xiàng)最少、審批流程最短、服務(wù)效率最高” 的目標(biāo)。*以江蘇淮安市為例，該市明確提出要著力打造出“全國(guó)項(xiàng)目最少、流程最簡(jiǎn)、速度最快、服務(wù)最優(yōu)的行政審批服務(wù)平臺(tái)”的目標(biāo)，通過(guò)對(duì)法律規(guī)范的梳理，重新公布了市級(jí)審批事項(xiàng)為75項(xiàng)，行政許可事項(xiàng)掛起暫不實(shí)施的39個(gè)、不在市級(jí)行政許可目錄中公布代省初審的59個(gè)、轉(zhuǎn)為其他審批形式的 65個(gè)、下放縣(區(qū))實(shí)施的5個(gè)、取消的4個(gè)。在這個(gè)過(guò)程中，積極研究流程優(yōu)化的辦法和措施，大力壓縮審批空間，75個(gè)許可事項(xiàng)由原來(lái)452個(gè)環(huán)節(jié)精簡(jiǎn)為242個(gè)，壓縮率達(dá)46.4%，平均審批環(huán)節(jié)僅為3.2個(gè)。該市的75項(xiàng)行政許可，平均承諾時(shí)限為3.92個(gè)工作日，與法定時(shí)限相比，壓縮率達(dá)80.36%；與上年度實(shí)際辦理時(shí)限相比，提速率達(dá)21.12%。參見(jiàn)《市行政審批服務(wù)平臺(tái)全國(guó)“四最”項(xiàng)目少 流程簡(jiǎn) 速度快 服務(wù)優(yōu)》，http://jsnews.jschina.com.cn/system/2012/08/18/014199681.shtml。2016年11月20日訪問(wèn)。隨著權(quán)力清單制度在行政審批領(lǐng)域獲得的成功，該制度便逐步拓展至其他行政活動(dòng)領(lǐng)域，并從地方政府部門(mén)的自發(fā)探索發(fā)展為自上而下的自覺(jué)推動(dòng)，成為我國(guó)社會(huì)主義法治政府建設(shè)中規(guī)范控制行政權(quán)的一種新路徑。“權(quán)力清單最為具體的法律效果就是對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效控制”。*關(guān)保英：《權(quán)力清單的行政法價(jià)值研究》，載《江漢論壇》2015年第1期。對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》也予以明確肯定：“通過(guò)建立權(quán)力清單和相應(yīng)責(zé)任清單制度，進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府工作部門(mén)職責(zé)權(quán)限，大力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機(jī)制，全面推進(jìn)依法行政。”

權(quán)力清單對(duì)行政權(quán)的控制首先表現(xiàn)為傳統(tǒng)意義上的實(shí)體控權(quán)和程序控權(quán)。“混亂的行政權(quán)力、混沌不清的行政權(quán)力邊界，根本不可能形成權(quán)力清單”，*楊偉東：《行政權(quán)力清單制度的意義和落實(shí)》，載《中國(guó)法律》2014年第1期。因此權(quán)力清單旨在通過(guò)對(duì)龐雜的法律體系進(jìn)行梳理，摸清行政權(quán)力的家底，明確具體行政職權(quán)的內(nèi)容和邊界，從而為混沌不清的行政職權(quán)筑起一道隔離墻，不僅明確了行政權(quán)力作為的領(lǐng)域，而且有效防止了政府在行政過(guò)程中權(quán)力“外溢”的可能。*例如，有學(xué)者指出，從我國(guó)行政組織法來(lái)看，無(wú)論是國(guó)務(wù)院組織法還是地方各級(jí)人民政府組織法都規(guī)定了行政職權(quán)，但這些規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單與模糊，缺乏可操作性，因此行政系統(tǒng)自發(fā)地通過(guò)權(quán)力清單對(duì)法律授予的權(quán)力進(jìn)行梳理與列舉，這在一定程序上彌補(bǔ)了我國(guó)行政組織法在此方面的不足。參見(jiàn)關(guān)保英：《權(quán)力清單的行政法價(jià)值研究》，載《江漢論壇》2015年第1期。權(quán)力清單中的“權(quán)力運(yùn)行流程”則通過(guò)對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的方式、方法和步驟進(jìn)行預(yù)設(shè)，給不羈的行政權(quán)力系上韁繩，進(jìn)而能夠有效控制行政權(quán)運(yùn)行的軌跡，避免行政權(quán)在實(shí)踐中“跑偏走歪”，防止行政權(quán)可能的濫用及其對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的損害。事實(shí)上，在我國(guó)尚未制定統(tǒng)一行政程序法的情況下，權(quán)力清單中的“權(quán)力運(yùn)行流程”并非是對(duì)法律規(guī)定的行政程序的簡(jiǎn)單“拷貝”，而且還要在遵循“正當(dāng)程序”理念基礎(chǔ)上，對(duì)有關(guān)單行法規(guī)定的行政程序進(jìn)行再造和補(bǔ)強(qiáng)，在缺失法定行政程序的領(lǐng)域?qū)π姓殭?quán)的主體、權(quán)力運(yùn)行的方式、順序、時(shí)限和期限等作出明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)對(duì)全部行政行為程序的“全覆蓋”。

作為控制行政權(quán)的一種手段，權(quán)力清單還具有區(qū)別于上述傳統(tǒng)外在控權(quán)模式的功能，它“從行政的內(nèi)部視角切入”，是行政系統(tǒng)的 “自我革命和主動(dòng)作為，而非被動(dòng)向善”，其控權(quán)機(jī)理與裁量基準(zhǔn)相似，是“現(xiàn)代行政法自制風(fēng)格”的控權(quán)。*參見(jiàn)喻少如、張運(yùn)昊：《權(quán)力清單宜定性為行政自制規(guī)范》，載《法學(xué)》2016年第7期。作為行政系統(tǒng)的主動(dòng)作為，權(quán)力清單的控權(quán)邏輯具體表現(xiàn)為：行政主體通過(guò)在編制清單過(guò)程中的“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)和曬權(quán)等主要環(huán)節(jié)”，主動(dòng)收縮行政權(quán)力的勢(shì)力范圍，自覺(jué)厘清行政職權(quán)的內(nèi)容，準(zhǔn)確界定行政職權(quán)的性質(zhì)，并公之于眾，借助于公眾的外在監(jiān)督自覺(jué)達(dá)成控制行政權(quán)力的目的。在“清權(quán)”、“減權(quán)”的過(guò)程中，雖然難免要對(duì)部分行政職權(quán)進(jìn)行清理、歸納和整理，但它主要是將分散在不同位階法律規(guī)范中的行政職權(quán)予以歸類(lèi)和集中，本身并不創(chuàng)設(shè)任何新的行政權(quán)力，因而權(quán)力清單僅僅是實(shí)現(xiàn)職權(quán)法定原則的具體形式而非“法外設(shè)權(quán)”。*《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出，“在全面梳理基礎(chǔ)上，要按照職權(quán)法定原則，對(duì)現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行清理、調(diào)整。對(duì)沒(méi)有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)及時(shí)取消，確有必要保留的，按程序辦理；可下放給下級(jí)政府和部門(mén)的職權(quán)事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)下放并做好承接工作；對(duì)雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，法定依據(jù)相互沖突矛盾的，調(diào)整對(duì)象消失、多年不發(fā)生管理行為的行政職權(quán)，應(yīng)及時(shí)提出取消或調(diào)整的建議。”事實(shí)上，隨著“公民對(duì)參與行政訴求的日漸增強(qiáng)，以‘合理性’為基本元素的‘實(shí)質(zhì)合法’逐漸被吸納到現(xiàn)代行政的正當(dāng)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系當(dāng)中”，*江國(guó)華：《行政轉(zhuǎn)型與行政法學(xué)回應(yīng)型變遷》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第11期。因此經(jīng)由行政機(jī)關(guān)自己“清權(quán)”、“減權(quán)”后形成的權(quán)力清單恰恰體現(xiàn)了“實(shí)質(zhì)合法”的內(nèi)在要求。由此可見(jiàn)，推行權(quán)力清單制度與堅(jiān)持依法行政原則并行不悖，所謂推行權(quán)力清單制度會(huì)造成“依法行政還是依清單行政”的疑問(wèn)純粹是一種誤解。既然權(quán)力清單建立在行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)的基礎(chǔ)上，并且是依法行政原則的具體落實(shí)，那么在推行權(quán)力清單制度過(guò)程中就必須旗幟鮮明地堅(jiān)持“清單之外無(wú)權(quán)力”，“不屬于清單列舉范圍內(nèi)的職權(quán)和權(quán)限，行政機(jī)關(guān)不得為之”等準(zhǔn)則。只有這樣，才能避免權(quán)力清單流于形式，才能釋放權(quán)力清單自我規(guī)制功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的精準(zhǔn)控制。正如依法行政中的“法”是動(dòng)態(tài)的一樣，我們強(qiáng)調(diào)“清單之外無(wú)權(quán)力”也是以建立有效的權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制為前提的。權(quán)力清單必須是動(dòng)態(tài)的，它必須體現(xiàn)不斷發(fā)展和完善中的法律、法規(guī)或者規(guī)章，一旦設(shè)定行政職權(quán)的法律、法規(guī)或者規(guī)章發(fā)生了變化，那么權(quán)力清單就必須及時(shí)作出相應(yīng)調(diào)整，以保證權(quán)力清單對(duì)實(shí)定法的真實(shí)“再現(xiàn)”，避免權(quán)力清單對(duì)職權(quán)法定原則的僭越。正因?yàn)槿绱耍粌H《指導(dǎo)意見(jiàn)》將“建立健全權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理制度”規(guī)定為推行權(quán)力清單制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而且各地在權(quán)力清單實(shí)踐中也將其作為一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)予以落實(shí)。*例如，2014年底安徽、江蘇等省公布省級(jí)政府組成部門(mén)權(quán)力清單時(shí)，均明確提出權(quán)力清單“實(shí)行動(dòng)態(tài)管理”，應(yīng)當(dāng)隨著法律法規(guī)的修訂和調(diào)整，“及時(shí)調(diào)整”權(quán)力清單的內(nèi)容，山東省、銅陵市等地還專(zhuān)門(mén)制定了《權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理辦法》，對(duì)權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)調(diào)整的情形、權(quán)限和時(shí)限，調(diào)整的主體及相關(guān)的法律責(zé)任等作出了明確的規(guī)定，從而保障了權(quán)力清單的及時(shí)“更新”，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效控制。

三、政府依法律善治并為人民服務(wù)(高效政府)與權(quán)力清單

“政府法治論”主張，法治政府是一個(gè)崇尚為人民服務(wù)理念并致力于社會(huì)治理的高效政府。“為人民服務(wù)”意味著，行政的目的不僅限于維持社會(huì)秩序的秩序行政，更包括它的積極功能，包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮、改善人民生活、保障人權(quán)發(fā)展、保護(hù)自然和社會(huì)資源、協(xié)調(diào)社會(huì)和諧發(fā)展等；而高效政府則要求必須建立“以權(quán)力優(yōu)化為目標(biāo)的倒逼機(jī)制和以激活權(quán)力為目標(biāo)的釋放機(jī)制”，最大限度地為民眾福祉服務(wù)。*參見(jiàn)楊海坤：《“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局下如何全面推進(jìn)法治政府建設(shè)》，載《法學(xué)評(píng)論》2015年第5期；楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國(guó)特色政府法治論研究》，法律出版社2008年版，第138頁(yè)。同行政審批制度改革一樣，推行權(quán)力清單制度就是要優(yōu)化行政職權(quán)配置，提高行政的效率和效能，建設(shè)廉潔高效的政府。正是在此意義上，有學(xué)者指出，“權(quán)力清單從無(wú)到有，標(biāo)志著政府轉(zhuǎn)變職能革命性進(jìn)步。”*石亞軍：《當(dāng)前推進(jìn)政府職能根本轉(zhuǎn)變亟需解決的若干深層次問(wèn)題》，載《中國(guó)行政管理》2015年第6期。

“轉(zhuǎn)變政府職能必然要求簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)政放權(quán)必然要求建立權(quán)力清單”。*王偉：《十八大以來(lái)大部制改革深層問(wèn)題及未來(lái)路徑探析》，載《中國(guó)行政管理》2016年第10期。這是因?yàn)椋鳛槲覈?guó)政府職能依據(jù)的我國(guó)社會(huì)主義法律體系形成的時(shí)間跨度非常大，很多制定于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的法律規(guī)范處于“年久失修”的狀態(tài)，難以適應(yīng)我國(guó)當(dāng)下對(duì)政府職能的要求。而在改革開(kāi)放初期，本著“摸著石頭過(guò)河”的指導(dǎo)思想，有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的立法奉行宜粗不宜細(xì)的原則，使得我們制定出來(lái)的法律法規(guī)往往存在模糊性和原則性等特點(diǎn)，這在很大程度上也給行政主體履責(zé)過(guò)程中留下了裁量空間甚至是灰色地帶。反映到行政實(shí)踐中就是政府與市場(chǎng)、社會(huì)的界限不清，政府及其組成部門(mén)自身往往不能準(zhǔn)確認(rèn)知自己的角色擔(dān)當(dāng)，而且在具體的行政活動(dòng)中，行政主體及其工作人員甚至不了解自己的權(quán)力家底，不知道本部門(mén)、本機(jī)構(gòu)的職權(quán)分工、權(quán)力邊界，加之全能政府的思維方式和行為習(xí)慣，從而導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)在用權(quán)過(guò)程中有利時(shí)爭(zhēng)權(quán)、無(wú)利時(shí)推諉的現(xiàn)象，行政權(quán)越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象普遍存在。特別是在涉及相對(duì)人重大切身利益的時(shí)候，一些行政機(jī)關(guān)“踢皮球”或?yàn)E用行政權(quán)力，不僅嚴(yán)重?fù)p害了政府形象和公信力，而且極大減損了行政執(zhí)法的效率和效果。因此，推行權(quán)力清單制度，就是要按照公民優(yōu)先、市場(chǎng)優(yōu)先、社會(huì)優(yōu)先等原則，通過(guò)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行“系統(tǒng)化的處理”，剔除不必要、不適當(dāng)?shù)男姓殭?quán)，科學(xué)合理地配置行政職權(quán)。*正如有學(xué)者指出的那樣，經(jīng)過(guò)30年的改革，我國(guó)政府的角色意識(shí)正在從“管理”向“服務(wù)”蛻變和演進(jìn)，而推行權(quán)力清單可以看成是對(duì)這種蛻變和演進(jìn)成果進(jìn)行的確認(rèn)和“鎖定”。參見(jiàn)江國(guó)華：《行政轉(zhuǎn)型與行政法學(xué)回應(yīng)型變遷》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第11期。不僅如此，權(quán)力清單還以一種直觀明了、通俗易懂的方式，將各級(jí)政府及其組成部門(mén)的各項(xiàng)行政職權(quán)進(jìn)行分類(lèi)列表并向社會(huì)公開(kāi)，明確列舉各行政機(jī)關(guān)依法享有的行政職權(quán)的名稱(chēng)、權(quán)限、依據(jù)和范圍，盡可能避免行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，最大限度地?cái)D壓行政裁量的空間，有助于提升行政權(quán)力的廉潔性和提高行政管理的效率。

在權(quán)力清單的構(gòu)成要素中，“權(quán)力運(yùn)行流程圖”更是直接助力高效政府理念的落實(shí)。所謂“權(quán)力運(yùn)行流程圖”就是將每項(xiàng)行政職權(quán)在實(shí)際行使過(guò)程中所要采取的方式、經(jīng)歷的步驟、行使的期限和時(shí)限以及與之相關(guān)的主體等要素以圖表的方式一一列明。就其功能而言，“權(quán)力運(yùn)行流程圖”不僅發(fā)揮著程序控權(quán)的作用，而且通過(guò)公開(kāi)行政權(quán)運(yùn)行的軌跡，使得行政職權(quán)運(yùn)行的全過(guò)程向社會(huì)公開(kāi)，有助于社會(huì)公眾了解和參與行政活動(dòng)過(guò)程，提升了公眾參與行政活動(dòng)的水平，增強(qiáng)了行政活動(dòng)的民主性和可接受性，從而能夠極大地提高行政活動(dòng)的效率和社會(huì)效果。正因?yàn)槿绱耍吨笇?dǎo)意見(jiàn)》將“優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程”作為推行權(quán)力清單制度的一項(xiàng)主要任務(wù)，明確“對(duì)確認(rèn)保留的行政職權(quán)，地方各級(jí)政府工作部門(mén)要按照透明、高效、便民原則，制定行政職權(quán)運(yùn)行流程圖，切實(shí)減少工作環(huán)節(jié)，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確每個(gè)環(huán)節(jié)的承辦機(jī)構(gòu)、辦理要求、辦理時(shí)限等，提高行政職權(quán)運(yùn)行的規(guī)范化水平。”

四、政府對(duì)法律負(fù)責(zé)(責(zé)任政府)與權(quán)力清單

“在法治社會(huì)里，權(quán)力的本質(zhì)就是責(zé)任，執(zhí)掌行政權(quán)力的政府必定是責(zé)任型政府；責(zé)任政府意味著政府對(duì)權(quán)力行使的后果負(fù)責(zé)，這是政府權(quán)力運(yùn)用結(jié)果的闡述。”然而這對(duì)時(shí)刻都在試圖突破法律邊界的權(quán)力而言是異常艱難的，“道理很簡(jiǎn)單，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和法制建設(shè)的發(fā)展都有賴(lài)于政府的推動(dòng)，盡管政府本身就是首當(dāng)其沖的改革對(duì)象。也許這正是中國(guó)走向現(xiàn)代化之路所面臨的兩難問(wèn)題”。*參見(jiàn)楊海坤：《“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局下如何全面推進(jìn)法治政府建設(shè)》，載《法學(xué)評(píng)論》2015年第5期；楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國(guó)行政法原論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第105-107頁(yè)。而推行權(quán)力清單制度的目的就是要化解這個(gè)“兩難問(wèn)題”，全面落實(shí)政府用權(quán)的責(zé)任意識(shí)。*有學(xué)者指出，權(quán)力清單制度不僅要有效地控制行政權(quán)力，還要規(guī)定權(quán)力的“義務(wù)和責(zé)任”，“規(guī)定義務(wù)不履行、不適當(dāng)履行、不全面履行的責(zé)任以及追究責(zé)任的機(jī)制。”參見(jiàn)范仲興：《“權(quán)力清單”制度更應(yīng)是“責(zé)任清單”制度》，載《上海人大》2014年第1期。

“曬權(quán)”是推行權(quán)力清單制度的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。所謂“曬權(quán)”就是將經(jīng)過(guò)全面梳理、科學(xué)論證形成的權(quán)力列表向社會(huì)公布，讓行政權(quán)力從源頭到行使的過(guò)程全部裸露在“陽(yáng)光下”，目的是要借助于各種社會(huì)力量的監(jiān)督，全面落實(shí)“法無(wú)授權(quán)不可為”，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府用權(quán)的監(jiān)督和責(zé)任的履行。而要做到這一點(diǎn)，就必須要制作一個(gè)科學(xué)完整的權(quán)力清單。權(quán)力清單的科學(xué)性、完整性意味著不僅要按照“職能科學(xué)”的要求全面清理行政職權(quán)的規(guī)范依據(jù)，正確解決不同位階權(quán)源依據(jù)的沖突，準(zhǔn)確界定行政職權(quán)的性質(zhì)，而且還要科學(xué)構(gòu)思權(quán)力清單的組成要素，保障各地區(qū)、各部門(mén)權(quán)力清單在形式上的一致性。而從實(shí)踐來(lái)看，由于權(quán)力清單制度的自發(fā)性、分散性，加之后來(lái)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》缺乏對(duì)權(quán)力清單標(biāo)準(zhǔn)和體系的剛性規(guī)定，各地區(qū)各部門(mén)在不同階段公布的權(quán)力清單不僅在行政職權(quán)的數(shù)量上差距極大，而且權(quán)力清單的構(gòu)成要素也不統(tǒng)一。例如，廣東省首次清理出來(lái)的行政權(quán)力有一萬(wàn)多項(xiàng)，而江西省首次清理出來(lái)的只有一百多項(xiàng)；同為江蘇省地級(jí)市的蘇州和宿遷差距亦十分明顯：前者市級(jí)政府各部門(mén)共有行政權(quán)力7791項(xiàng)，后者則為4067項(xiàng)。在權(quán)力清單的構(gòu)成上，江蘇省公布的省級(jí)政府權(quán)力清單由“項(xiàng)目編碼、項(xiàng)目名稱(chēng)、所屬部門(mén)、權(quán)力類(lèi)別、行使層級(jí)、設(shè)定依據(jù)和備注”等7項(xiàng)，浙江省公布的省級(jí)政府權(quán)力清單由“類(lèi)別、實(shí)施主體、層級(jí)、實(shí)施依據(jù)、備注和流程圖”等6項(xiàng)，安徽省公布的省級(jí)政府組成部門(mén)的權(quán)力清單包括“權(quán)力事項(xiàng)名稱(chēng)、實(shí)施依據(jù)、責(zé)任事項(xiàng)、追責(zé)情形、運(yùn)行流程圖以及廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”等6項(xiàng)。盡管各地在權(quán)力清單構(gòu)成要素的數(shù)量方面差別不大，但在具體內(nèi)容方面則有明顯不同，進(jìn)而對(duì)權(quán)力清單的功能產(chǎn)生影響：安徽的權(quán)力清單因包括“追責(zé)情形”、“運(yùn)行流程圖”、“廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”等內(nèi)容，因而對(duì)行政權(quán)力的規(guī)控和責(zé)任政府的落實(shí)強(qiáng)度最高，而江蘇是將權(quán)力運(yùn)行流程圖置于責(zé)任清單并且兩份清單分別公布，這使得權(quán)力清單更多是對(duì)行政機(jī)關(guān)職權(quán)的一種靜態(tài)展示，容易造成社會(huì)公眾忽視對(duì)行政權(quán)力動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程的關(guān)注。因此，為了保障政府全面正確地履行法定職責(zé)，發(fā)揮權(quán)力清單監(jiān)督控制行政權(quán)力的功能，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看應(yīng)當(dāng)在總結(jié)各地區(qū)各部門(mén)權(quán)力清單實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力清單制度的理論研究，優(yōu)化和統(tǒng)一權(quán)力清單的構(gòu)成要素。而在當(dāng)下則應(yīng)當(dāng)以《指導(dǎo)意見(jiàn)》為依據(jù)，對(duì)不同時(shí)期公布的權(quán)力清單及時(shí)進(jìn)行修正，最大限度地減少各地區(qū)、各部門(mén)權(quán)力清單構(gòu)成要素的差異，即通過(guò)提升權(quán)力清單的科學(xué)性、完整性來(lái)保障其權(quán)威性，推動(dòng)責(zé)任政府理念在行政實(shí)踐中落地生根。

權(quán)力清單不僅曬出了行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)的家底，而且還通過(guò)明確各項(xiàng)行政職權(quán)“對(duì)應(yīng)的責(zé)任”，確定了權(quán)力的“義務(wù)和責(zé)任”，以約束行政主體“為官不為”情形。*參見(jiàn)陳恒：《劃清政府和市場(chǎng)的邊界》，載《光明日?qǐng)?bào)》2014年10月9日。對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出，要“將地方各級(jí)政府工作部門(mén)行使的各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來(lái)，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。”這就是說(shuō)，在推行權(quán)力清單的過(guò)程中一定堅(jiān)持責(zé)任清單同步實(shí)施的戰(zhàn)略，通過(guò)責(zé)任清單解決“政府管什么、怎么管及管不好怎么辦”等三個(gè)層面的問(wèn)題。*參見(jiàn)陳晨：《三張清單看改革》，載《光明日?qǐng)?bào)》2014年10月9日。所謂“管什么”就是要明確政府的“義務(wù)和責(zé)任”，種好“責(zé)任田”，當(dāng)好“服務(wù)員”。例如，江蘇省在公布省級(jí)政府56個(gè)組成部門(mén)權(quán)力清單的同時(shí)，也集中公布了各部門(mén)相應(yīng)的責(zé)任清單，具體內(nèi)容包括“部門(mén)職責(zé)”、“職責(zé)邊界”、“公共服務(wù)”、“部門(mén)職責(zé)對(duì)應(yīng)的權(quán)力事項(xiàng)”、“權(quán)力運(yùn)行流程圖”、“權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的中介、蓋章、收費(fèi)”、“事中事后監(jiān)管制度”等7個(gè)方面，其中的“部門(mén)職責(zé)對(duì)應(yīng)的權(quán)力事項(xiàng)”與權(quán)力清單中的職權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行“無(wú)縫”對(duì)接，從而保證了行政機(jī)關(guān)權(quán)力與責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一。“怎么管”就是要通過(guò)創(chuàng)新和完善政府管理方式，“更好”地發(fā)揮政府在社會(huì)治理中的作用。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記在主持中共中央政治局第十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“更好發(fā)揮政府作用，不是要更多發(fā)揮政府作用，而是要在保證市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的前提下，管好那些市場(chǎng)管不了或管不好的事情。”從相關(guān)地方公布的責(zé)任清單來(lái)看，通過(guò)“職責(zé)邊界”設(shè)定了行政權(quán)力的邊界，明確了政府、市場(chǎng)和社會(huì)等治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，體現(xiàn)了協(xié)商共治的理念；通過(guò)“公共服務(wù)”給出了政府履行公共服務(wù)職能的范圍，尤其是通過(guò)倡導(dǎo)政府服務(wù)行政理念，讓政府給市場(chǎng)助力，為社會(huì)主體加油，維系多元治理主體之間的互動(dòng)合作；通過(guò)“事中事后監(jiān)管制度”明確了政府監(jiān)管方式和監(jiān)管重點(diǎn)，緩和了監(jiān)管主體與相對(duì)人的關(guān)系，提升了政府監(jiān)管的法律效果和社會(huì)效果。“管不好怎么辦”就是要建立起有效的問(wèn)責(zé)追究制度，*正如有學(xué)者指出的那樣，“行政問(wèn)責(zé)已成為中國(guó)推進(jìn)法治建設(shè)的一條重要進(jìn)路，襯托出政府主導(dǎo)的鮮明特色，迸發(fā)出西方學(xué)者難以想象的制度功效。”參見(jiàn)余凌云：《對(duì)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度之省思》，載《法商研究》2013年第3期。確保政府責(zé)任的落實(shí)。實(shí)際上，從權(quán)力清單、責(zé)任清單制定到落實(shí)的整個(gè)過(guò)程都需要強(qiáng)化政府的責(zé)任意識(shí)：一是嚴(yán)格權(quán)力清單、責(zé)任清單制訂過(guò)程中的責(zé)任。無(wú)論是責(zé)任清單中的“部門(mén)職責(zé)”還是其“對(duì)應(yīng)的權(quán)力事項(xiàng)”，都意味著對(duì)行政權(quán)力的清理和削減，要對(duì)那些不必要或者不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政管理權(quán)力堅(jiān)決清理。對(duì)于權(quán)力清單制作過(guò)程中存在“放輕不放重，放虛不放實(shí)，放小不放大”等玩游戲、打折扣的政府及其部門(mén)，“不僅要限期整改，還要進(jìn)行處罰，使各級(jí)政府及其部門(mén)不想、不敢、不能在政府權(quán)力存量中作對(duì)策性手腳”；*石亞軍：《當(dāng)前推進(jìn)政府職能根本轉(zhuǎn)變亟需解決的若干深層次問(wèn)題》，載《中國(guó)行政管理》2015年第6期。二是逐步建立健全政府履行權(quán)力清單和責(zé)任清單行為和效果的考核機(jī)制，對(duì)地方各級(jí)政府及其組成部門(mén)的行政能力和行政績(jī)效進(jìn)行全面考核評(píng)估，并將考核結(jié)果運(yùn)用于行政機(jī)關(guān)職權(quán)調(diào)整、行政機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)合并、干部任免和公務(wù)員晉升等各個(gè)方面；三是全面落實(shí)依清單行政，對(duì)于超越清單行政或者不履行清單職責(zé)的行為予以嚴(yán)肅追究。對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定非常明確，“權(quán)力清單公布后，地方各級(jí)政府工作部門(mén)、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、垂直管理部門(mén)設(shè)在地方的具有行政職權(quán)的機(jī)構(gòu)等，都要嚴(yán)格按照權(quán)力清單行使職權(quán)，切實(shí)維護(hù)權(quán)力清單的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和權(quán)威性。要大力推進(jìn)行政職權(quán)網(wǎng)上運(yùn)行，加大公開(kāi)透明力度，建立有效的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。對(duì)不按權(quán)力清單履行職權(quán)的單位和人員，依紀(jì)依法追究責(zé)任。”

五、政府與公民法律地位平等(平權(quán)政府)與權(quán)力清單

“政府與公民法律地位平等”即平權(quán)政府是“政府法治論”者近年來(lái)的一個(gè)創(chuàng)新性表述。它既是對(duì)建設(shè)法治政府終極目標(biāo)的闡述，同時(shí)也是一種新型行政法觀念的展現(xiàn)，是對(duì)政府與公民關(guān)系的重新定位：在法律地位上，政府與公民不再是建立在命令與服從基礎(chǔ)上的支配關(guān)系，而是廣泛通過(guò)溝通、協(xié)商、談判等方式開(kāi)展合作的伙伴關(guān)系；在行政過(guò)程當(dāng)中，政府與公民之間由猜疑、防范或?qū)梗鸩阶呦蛳嗷バ刨?lài)、彼此尊重和互動(dòng)合作。*參見(jiàn)楊海坤：《“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局下如何全面推進(jìn)法治政府建設(shè)》，載《法學(xué)評(píng)論》2015年第5期；楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國(guó)特色政府法治論研究》，法律出版社2008年版，第139頁(yè)。

長(zhǎng)期以來(lái)，在“全能?chē)?guó)家”觀念的影響下，我國(guó)行政權(quán)力“對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活的影響力大、覆蓋面廣、滲透性強(qiáng)”，加之受控權(quán)論的影響，我國(guó)行政法理論研究和實(shí)踐重心往往聚焦于行政權(quán)的來(lái)源、行政權(quán)的運(yùn)行是否合法公正等行政權(quán)本身及其下游問(wèn)題，而對(duì)諸如政府與個(gè)人、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的界分以及為什么要設(shè)定與配置行政權(quán)等行政權(quán)的上游問(wèn)題關(guān)注不多。2003年通過(guò)的《行政許可法》第13條首次確立了公民、市場(chǎng)、社會(huì)優(yōu)先于政府的理念，而《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020)》則明確將“職能科學(xué)”確立為法治政府的首要標(biāo)志。面對(duì)我國(guó)歷史形成的“全能政府”的慣性，要讓龐大的政府“瘦身”，“把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手”，不僅需要我們有“壯士斷腕”的決心，*李克強(qiáng)總理在2013年3月17日第十二屆人大第一次會(huì)議答中外記者語(yǔ)。而且還要有具體可行的策略方案。因此本屆中央政府成立不久就提出了簡(jiǎn)政放權(quán)的目標(biāo)和思路，明確要通過(guò)做好行政權(quán)力的“減法”，換取市場(chǎng)和社會(huì)活力的“加法”，進(jìn)一步理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾的關(guān)系，使各種社會(huì)主體互相配合、互相合作，形成良性的共生共榮關(guān)系。具體地說(shuō)就是，通過(guò)行政審批制度改革大幅度削減行政審批事項(xiàng)，找準(zhǔn)政府在社會(huì)治理中的角色定位，通過(guò)推行權(quán)力清單制度，明確行政權(quán)力的類(lèi)型及其邊界，固化行政審批權(quán)和其他行政權(quán)力清理的結(jié)果，落實(shí)和保障政府與公民法律地位平等原則，避免行政改革后任何可能的反彈。

可見(jiàn)，推行權(quán)力清單制度是要打破政府壟斷公共權(quán)力的局面，通過(guò)公共權(quán)力在政府、市場(chǎng)和社會(huì)間的重新分配，建立起政府與市場(chǎng)、社會(huì)平等合作的良性伙伴關(guān)系。推行權(quán)力清單制度過(guò)程中的“清權(quán)”、“減權(quán)”只是要核銷(xiāo)政府手中不必要的行政權(quán)力，替政府“減負(fù)”，給市場(chǎng)松綁，為社會(huì)添力，而不是對(duì)政府權(quán)力的“剝奪”。然而，在我國(guó)深化行政審批制度改革過(guò)程中，存在一種政府虛無(wú)主義的錯(cuò)誤傾向，表現(xiàn)為對(duì)行政許可非理性的拒斥，即在立法上，對(duì)于應(yīng)當(dāng)設(shè)定行政許可的領(lǐng)域或事項(xiàng)，不敢理直氣壯地設(shè)定行政許可，而是以“注冊(cè)”、“登記”等替代；*例如，《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》(2000年1月4日國(guó)務(wù)院令第276號(hào)公布，2014年2月12日國(guó)務(wù)院第39次常務(wù)會(huì)議修訂通過(guò))第11條規(guī)定，“申請(qǐng)第二類(lèi)醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊(cè)，注冊(cè)申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)提交注冊(cè)申請(qǐng)資料。申請(qǐng)第三類(lèi)醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊(cè)，注冊(cè)申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)提交注冊(cè)申請(qǐng)資料。” 2016年7月1日實(shí)施的《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例》第10條規(guī)定，“食品小作坊實(shí)行登記管理。食品小作坊從事食品生產(chǎn)加工活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并向所在地縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén) 申請(qǐng)食品小作坊登記證。申請(qǐng)登記證應(yīng)當(dāng)具備下列條件：……。”在行政實(shí)踐中，不適當(dāng)?shù)貕嚎s行政許可事項(xiàng)和權(quán)力，甚至提出“零審批”的改革目標(biāo)。*例如，安徽省2014年10月公布的省級(jí)政府權(quán)力清單目錄中，各部門(mén)的審批事項(xiàng)大幅削減或下放，發(fā)改委、教育廳、科技廳等部門(mén)的審批事項(xiàng)分別僅有3項(xiàng)、5項(xiàng)和1項(xiàng)，而浙江、江蘇等省份甚至提出“零審批”的改革目標(biāo)。《“全面改革的浙江探索”(四)：浙江多地試點(diǎn)零審批》，http://china.caixin.com/2014-12-15/100763221.html。2016年12月8日訪問(wèn)。筆者認(rèn)為，大幅度清理取消不必要的行政審批，對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化公共服務(wù)，激發(fā)社會(huì)活力，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新將發(fā)揮重要作用；但無(wú)視行政審批制度的積極功能，甚至是放棄行政審批的作法也是極其有害。事實(shí)上，包括行政許可在內(nèi)的行政審批制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活最直接、最有效的一種方式，西方資本主義國(guó)家如此，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也不例外。鑒于建國(guó)以后我國(guó)長(zhǎng)期推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，不僅造就了無(wú)所不在的行政審批制度，甚至還形成了單純依賴(lài)行政審批管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的普遍心理。因此，我國(guó)行政審批制度法治化建設(shè)的任務(wù)就是要通過(guò)立法規(guī)范行政審批權(quán)的設(shè)定，大幅度削減行政審批事項(xiàng)，破除通過(guò)行政審批管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的路徑依賴(lài)。但是，這樣的改革思路和目標(biāo)不是不要審批，更不可能做到“零審批”。從我國(guó)法治政府建設(shè)的實(shí)踐來(lái)看，通過(guò)立法設(shè)定行政審批的沖動(dòng)得到了很大程度的抑制，行政審批設(shè)定的必要性原則得到了較好體現(xiàn)和遵守。但是必要性原則還有另一層面的意思，即在必要的情況下，通過(guò)行政審批來(lái)實(shí)施管制、實(shí)現(xiàn)管制的目的仍然是正當(dāng)?shù)摹Ｒ虼耍瑔渭円詳?shù)量來(lái)考核簡(jiǎn)政放權(quán)的成效是片面的，甚至是錯(cuò)誤的。而權(quán)力清單制度的推行在一定程度上可以緩和這種片面極端的做法：通過(guò)權(quán)力清單公示政府及其部門(mén)的行政審批權(quán)，非由法定主體并經(jīng)法定程序，權(quán)力清單中職權(quán)事項(xiàng)不能調(diào)整，從而在一定程度上保證行政審批權(quán)的存續(xù)；而權(quán)力清單職權(quán)事項(xiàng)與責(zé)任清單的連接，意味著法定職責(zé)必須為，從而為政府及其部門(mén)履行法定職責(zé)提供了堅(jiān)強(qiáng)的保障。可見(jiàn)，推行權(quán)力清單制度在注重發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)作為治理主體的責(zé)任同時(shí)，同樣關(guān)注政府的角色和擔(dān)當(dāng)：政府同市場(chǎng)和社會(huì)一樣，都是社會(huì)治理的主體，不僅要共同分擔(dān)治理者的角色和任務(wù)，而且政府還是“同輩中的長(zhǎng)者”，一旦市場(chǎng)失靈、社會(huì)失效，政府還要義不容辭地?fù)?dān)負(fù)起“元治理者”的角色，承擔(dān)托底的治理責(zé)任。*參見(jiàn)崔卓蘭、丁偉峰：《治理理論與行政自制》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第3期。

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:Power List，A Practice of Theory of Government under Rule of Law

Author & unit:WANG Taigao

(Law School,Nanjing University,Nanjing Jiangsu 210093,China)

The basis of administrative law theory is a "proposition with strong originality", while the power list system is a administrative law system with Chinese characteristics. Using administrative law theory to analyze the power list system not only can further consolidate the system theoretical basis and enrich the content of the study of administrative law theory, but also can further test the vitality of the relevant theoretical basis of administrative law theory. From a practical point of view, the power list system not only fully embodies the democratic government, limited government, efficient government, responsible government, civilian government and so on, but also offer an excellent sample to the positivism for the “theory of government under rule of law”.

Power List； Theory of Government under Rule of Law； The Basis of Administrative Law Theory

2016-12-23

本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《權(quán)力清單制度的理論與實(shí)證研究》(15AFX003)階段性成果。

王太高(1966-)，男，江蘇高郵人，法學(xué)博士，南京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。

D912.1

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1009-8003(2017)02-0013-09