渤海管理法需要確立的生態補償制度

申進忠

(南開大學 法學院，天津 300071)

渤海管理法需要確立的生態補償制度

申進忠

(南開大學 法學院，天津 300071)

在渤海法中確立的生態補償是一種旨在為生態系統保護者提供正向激勵的區域性生態補償，它以矯正生態系統服務的“市場失靈”，解決渤海區域海洋生態系統管理中的利益不平衡問題為目標指向。渤海管理法不僅需要清晰界定渤海生態補償的法律關系主體，還需要確立以政府為核心的生態補償運行體制。

渤海立法；區域海洋管理；生態系統管理；生態補償

與傳統海洋立法不同，擬議中的渤海管理法以生態系統管理為其指導思想。生態系統管理又稱基于生態系統的管理、生態系統管理方法等，《聯合國生物多樣性公約》締約方大會將其界定為“促進以公平方法對土地、水和生物資源進行養護和可持續利用的綜合管理戰略”。*CBD, COP Decision V/6 on the Ecosystem Approach，2000.具體而言，就是將渤海整個海洋區域作為一個相對封閉的海洋生態系統，通過綜合考慮該系統中各種因素的相互作用來實現對海洋和海岸資源的可持續管理。*參見徐祥民、于銘：《區域海洋管理:美國海洋管理的新篇章》，載《中州學刊》2009年第1期。將生態系統管理付諸實施，尚需創設一系列相關制度以作保障，生態補償就是其中之一。本文從生態系統管理的角度出發，就擬議創設的渤海生態補償制度進行探討。

一、生態補償對于渤海生態系統管理的意義

明確生態補償對于渤海生態系統管理的意義，意在厘清生態補償在渤海生態系統管理中的基本作用及其功能定位，確立渤海生態補償制度的認識論基礎。

首先，生態補償體現了渤海生態系統管理的內在要求。生態系統管理以承認生態系統對人的價值為前提。聯合國開展的千年生態評估將生態系統為人類提供的服務歸納為供給服務、調節服務、文化服務和支持服務四種，*參見Andrew A. Rosenberg, Regional Governance and Ecosystem-based Management of Ocean and Coastal Resources: Can We Get There from Here?Duke Environmental Law & Policy Forum, Spring 2006.其中，能夠帶來直接經濟利益的以供給服務為主。學者研究表明，這部分服務價值僅占渤海生態系統總價值的4.59%，*參見吳姍姍、劉容子等：《渤海海域生態系統服務功能價值評估》，載《中國人口·資源與環境》2008年第2期。而其余三種服務則更多以難于在市場條件下自發實現的生態環境與文化價值的方式呈現。用經濟學的話語來表達，即是渤海生態系統服務存在著環境外部性和市場失靈的現象。這種現象造成了實踐中人們過于重視對生態系統供給服務功能的利用而忽視其他生態環境與文化類服務的價值，并最終導致渤海生態環境的持續惡化。為此，生態系統管理從維護整個生態系統健康，促進人類對生態系統各項服務功能的可持續利用出發，主張“從經濟方面理解并管理生態系統”，并將“減少對生物多樣性造成不利影響的市場扭曲，協調促進生物多樣性保護和可持續利用的激勵機制，以及在可行范圍內內化特定生態系統的成本和收益”作為生態系統管理的三項基本內容。*參見CBD, COP Decision V/6 on the Ecosystem Approach，2000.不難發現，這三項基本內容都與生態補償密切相關，而為渤海生態環境保護提供經濟激勵，矯正渤海生態系統服務利用過程中的市場失靈現象正是生態補償的主旨所在。

其次，生態補償有利于平衡海洋功能區劃導致的利益差異，保證渤海海洋綜合管理的有效實施。生態系統管理的對象并非生態系統本身而是影響生態系統的人類活動。渤海生態系統管理要求對影響渤海生態系統結構、功能和進程的各項涉海活動實施綜合管理。實踐中，這種綜合管理建立在海洋功能區劃的基礎之上。根據我國《海洋環境保護法》第95條規定，海洋功能區劃是指依據海洋自然屬性和社會屬性，以及自然資源和環境特定條件，對海洋利用主導功能和使用范疇所進行的界定。例如，《全國海洋功能區劃(2011-2020)》將我國渤海海域劃分為農漁業、港口航運、工業與城鎮用海、礦產與能源、旅游休閑娛樂、海洋保護、特殊利用、保留等八類海洋功能區。為加強渤海區域生態保護，國家在此基礎上還進一步提出了渤海海洋生態紅線制度。2012年國家海洋局印發的《關于建立渤海海洋生態紅線制度的若干意見》將渤海海洋保護區、重要濱海濕地、重要河口、特殊保護海島和沙源保護海域、重要砂質岸線、自然景觀與文化歷史遺跡、重要旅游區和重要漁業海域等區域劃定為海洋生態紅線區，并依據生態特點和管理需求，規定了分區、分類的紅線管控措施。海洋功能區劃和海洋生態紅線的劃設意味著在制度層面固化了不同海洋區域在開發利用及其經濟利益獲取上的差異，而引入生態補償制度有助于對不同功能區之間的利益差異平衡，并進而與海洋功能區劃以及海洋生態紅線制度共同構成實施渤海生態系統綜合管理的基本制度框架。

第三，生態補償有利于協調各行政轄區政府之間的關系，促進它們在渤海生態保護方面形成分工合作、責任共擔的機制。渤海生態系統管理是一種跨多個行政轄區的區域海洋管理模式，沿岸省級行政區域包括遼寧省、河北省、山東省和天津市，如果將渤海管理的區域范圍擴及到渤海入海河流的整個流域，還會涉及到更多的行政轄區。就渤海生態保護而言，將其作為一個獨立的生態系統統一實施管理相較于各行政轄區的分散管理更具優勢。這是因為在我國目前的行政管理體制下，相同級別的行政轄區政府之間在利益關系上具有排他性和競爭性。各行政轄區政府盡管都認識到保護渤海生態的重要性，都承認保護渤海生態環境符合共同利益，但實踐中則通常從自身利益和“政績”出發，強化“顯性”GDP增長和經濟利益導向，甚至不惜以犧牲被作為公共物品的“生態環境”為代價。而渤海區域海洋生態系統管理打破了這種行政轄區的限制，它運用的是一種系統性方法，追求在整個渤海區域內達到海洋開發利用與生態保護的平衡，這不僅有利于渤海生態系統服務功能的維護，同時也為實施靈活的海洋開發利用政策提供了更大的空間。但隨之而來的問題是需要合理配置各行政轄區的海洋生態保護責任。對此，除了依靠傳統的行政手段之外，利用生態補償在各行政轄區政府之間建立起經濟利益“鏈接”不失為一條可行的路徑。

綜上，擬創設的渤海生態補償制度以滿足生態系統管理的需要為指向，有其特殊規定性：第一，渤海生態補償是跨越行政轄區而在整個渤海區域層面統一實施的生態補償，它不同于渤海區域內各行政轄區基于本轄區生態保護的需要而實施的生態補償，并將后者視為其有益的補充。第二，作為區域性生態補償的一種，渤海生態補償既不同于針對河流上下游區域所采取的區域間生態補償，也不同于單一海洋開發利用項目層面的海洋生態補償，它主要解決的是渤海區域內不同功能區和不同行政轄區之間因海洋利用差異所出現的利益不平衡問題，從整體上維護渤海生態系統健康。

二、渤海生態補償的制度內涵

對于生態補償可做以下兩種語義解讀：一是對生態的補償，二是基于“生態”原因的補償。生態學上的生態補償強調的是自然生態系統本身所具有的自我恢復和補償能力，*被廣為引用的是1991年中國環境科學出版社出版的《環境科學大辭典》中的定義，即生態補償是“生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力，或者可以看作生態負荷的還原能力”。并進而引申為對生態損害本身的“控制和減輕”；*辛帥：《生態補償的源流追蹤》，載《中國環境法學評論(第10卷)》，科學出版社2014年版，第149頁。而經濟學上的生態補償則強調對在生態減輕與救治工作中作出犧牲的主體所給予的經濟補償，*參見辛帥：《生態補償的源流追蹤》，載《中國環境法學評論(第10卷)》，科學出版社2014年版，第152頁。是一種基于“生態”原因而對“人”給予的補償。上述兩種解讀在法學層面都有所體現。*如呂忠梅主張狹義的生態補償指的是對生態的補償，而廣義的生態補償還應包括對人的補償。參見呂忠梅：《超越與保守：可持續發展視野下的環境法創新》，法律出版社2003年版，第335頁；而杜群、李愛年等認為生態補償是一種對人的補償，參見杜群：《生態補償的法律關系及其發展現狀和問題》，載《現代法學》 2005年第3期以及李愛年、劉旭芳：《對我國生態補償的立法構想》，載《生態環境》2006年第1期。筆者認為，法學上的生態補償應以調整人與人之間因為生態保護而產生的利益關系為主要目的，將其界定為“對人的補償”更為恰當。

而在具體回答“誰對誰進行補償”這一基本問題上，還需要注意區分兩種不同的制度建構路徑。理論上講，環境外部性的存在是生態補償產生的必要條件。按照經濟學理論，環境外部性包括正外部性和負外部性兩種情形。前者是指人類活動對生態環境產生的積極影響，后者則相反，即人類活動對生態環境產生的消極影響。相應地，對于生態補償的制度建構也可沿著這兩種路徑進行：一是用以應對環境正外部性問題，主張“受益者補償”，即由受益者向生態系統服務價值的提供者或保護者做出補償；二是用以應對環境負外部性問題，主張“損害者補償”，即生態環境損害者對受害者進行補償。二者出發點不同，并且各有其適用條件。

如前所述，渤海生態補償的主要作用在于矯正渤海生態系統管理中出現的環境“正外部性”問題，為生態系統的保護者提供一種正向激勵。因此，可以按照“受益者補償保護者”的基本模式來分析渤海生態補償的制度內涵。首先，作為渤海生態補償接受方的“保護者”是指：(1)渤海海洋保護區和生態保護紅線區的維護者，其主要工作即是維護和恢復渤海生態系統的健康和服務功能。由于這些維護者的工作成果主要以渤海生態系統服務的間接使用價值形式體現出來，很難通過市場交易獲得收益，因此應當對其進行補償。(2)因渤海海洋保護區和生態紅線區的劃設致使其經濟利益遭受“特別犧牲”者。劃設海洋保護區和紅線區所帶來的法律后果即是在相關區域內的海洋開發利用活動受到嚴格限制或禁止。相較于其他海洋功能區而言，原本在該區域從事開發利用活動的單位和個人因此付出“特別的犧牲”，包括遭受停產、轉產、重新就業等各種損失，因此也應當給予他們補償。當然，在其他海洋功能區內的海洋開發利用者也依法履行了相關的環境保護義務，并因此付出了一定的經濟成本，然而這種成本是從事海洋開發利用活動所必需的，不構成“特殊犧牲”，因而他們不能成為適格的渤海生態補償接受方。

至于渤海生態關系中提供補償的“受益方”，如果按照一般意義上的“受益者”補償原則來確定，可能會出現主體泛化，乃至無所適從的困境。因為渤海作為我國的內海，其所提供的各種生態系統服務惠及全體國民，并且渤海作為大的黃渤海生態系統的組成部分，其所提供的生態系統服務還跨越國界惠及相鄰國家及其國民，因而不可能將上述所有的受益者都界定為渤海生態的補償者。對此，將渤海生態的補償者范圍限定為從事海洋開發利用的直接受益者更為可行。這是因為一方面他們通過開發利用活動直接獲得了經濟利益，另一方面開發利用活動正是長期以來造成渤海生態系統惡化的主要原因。當然，這并不意味著所有的海洋開發利用者都是適格的生態補償者，還需要根據其所從事的開發利用活動是否合法作進一步區分。因為，我國目前已經就違法從事海洋開發利用行為建立了比較完整的法律規制體系，具體包括行政處罰、刑事處罰以及民事賠償等制度。而生態補償作為我國環境法領域“新生制度現象”*李永寧：《論生態補償的法學涵義及其法律制度完善——以經濟學的分析為視角》，載《法律科學》2011年第2期。，其目的不是要取代已有的對違法行為的規制體系，而是為了彌補該體系的不足。為此，學者主張應區分“生態補償”和“生態賠償”兩個概念，生態補償主要是針對合法行為者而言的，讓合法行為關注其所產生的環境影響，并最終實現生態資源保護的目的，正是生態補償的關切所在。*參見汪勁：《論生態補償的概念——以《生態補償條例》草案的立法解釋為背景》，載《中國地質大學學報(社會科學版)》2014年第1期。由此，可以將渤海海洋生態補償者界定為合法從事海洋開發利用活動的單位和個人。一般而言，渤海開發利用活動包括圍填海、海洋工程、海岸工程建設與運營、海上航運、海上傾倒廢物、海洋養殖和海洋漁業等。另外，渤海作為我國的內海，深受來自陸域的影響。據統計，渤海污染的70%來自陸源排放。這種陸源排放實際上是利用渤海的生態環境承載力來解決陸上污染問題，從這個意義上講，陸源污染排放者也是渤海生態系統的利用者和受益者，因此有必要將來自陸源的排污者也納入渤海生態補償者的范圍。

由于渤海生態補償關系中的接受方和補償方為數眾多，且二者之間存在著空間錯位的現象，實踐中很難做到由開發利用者直接向生態保護者做出補償，還需要引入一個“中間人”來解決其可行性問題。相對于單位和個人，政府無疑更適合擔任這個“中間人”的角色。其一，按照我國法律規定，渤海各類自然資源和海域歸國家所有。政府負有維護渤海生態系統健康和保持生態系統服務功能的職責。政府作為“中間人”，向開發利用者收取生態補償費，并向生態保護者支付一定的補償屬于政府的履職行為，具有法律上的正當性。其二，渤海的開發利用活動需經由政府許可，并在政府的監管之下進行。政府擔任生態補償的“中間人”可在做出許可的同時收取生態補償金，具有管理上的便利性。其三，渤海生態補償本質上是一種公共制度安排，不是私人自愿選擇的結果，具有強制性，需要依靠政府的公權力來組織實施。

至此，可將渤海生態補償制度的內涵概括為：以政府為“中間人”，由合法的渤海海洋生態系統開發利用者向渤海海洋保護區和生態紅線區的保護者所進行的補償。其中，如何構建以政府為核心的生態補償運行體制就成為制度設計的關鍵。本文接下來就此做進一步的分析。

三、渤海生態補償的運行體制

從我國目前的渤海海洋管理體制看，無論是作為管理主體的海洋、漁業、環保、交通、財政等國家部門，還是地方政府，它們都是從各自的職權權限出發來行使對渤海的管理，也即它們都不能作為渤海整體利益的代表來行使包括生態補償在內的各項區域海洋生態管理的職權。為此，徐祥民先生等提出了創設渤海綜合管理委員會以行使渤海綜合管理職能的方案。*參見徐祥民、尹鴻翔：《渤海特別法的關鍵設置: 渤海綜合管理委員會》，載《法學論壇》2011年第3期。按照該方案，擬創設的渤海綜合管理委員會主要是協調整合不同行業部門和不同地方政府之間的關系，解決渤海區域海洋管理所面臨的多部門、跨行政區管理問題。該委員會由渤海區域內或者渤海入海河流流域內的相關省、直轄市代表以及國家相關職能部門的代表組成，是渤海管理的協調與決策機構。

筆者認為可以將擬創設的渤海綜合管理委員會作為渤海生態補償的決策機構，這有利于委員會從維護渤海整體利益的角度出發，綜合考慮渤海生態保護和開發利用之間的利益平衡，促進渤海生態補償目標之達成。其在渤海生態補償方面的主要職責是：確定生態補償的基本政策，包括確定生態補償的主體范圍，根據不同的開發利用活動擬定不同的補償費征收標準；制定渤海生態補償的具體實施計劃；按照統一的征收標準，將生態補償費的征收任務分配給渤海區域各地方政府；擬定生態補償標準，定期審議渤海生態補償制度的運行情況等。考慮到生態補償的復雜性，有必要在渤海綜合管理委員會下設立渤海生態補償咨詢委員會作為輔助機構。渤海生態補償咨詢委員會的職責至少有二：一是為渤海綜合管理委員會決策提供技術支持，諸如渤海生態補償標準的設立、生態補償實施效果的監控、渤海生態系統服務功能和健康狀況的基礎研究等。二是就渤海生態補償事宜與各利益相關方及公眾進行磋商與溝通，以便使渤海綜合管理委員會在決策時能夠充分吸收公眾和利益相關方的意見，并主動接受公眾監督。渤海生態補償咨詢委員會在渤海綜合管理委員會的指導下開展工作，接受其委托開展生態補償的相關研究，為生態補償相關政策的制定提供經濟、技術和法律咨詢以及承擔渤海綜合管理委員會交付的其他任務。

但是，無論是渤海綜合管理委員會還是渤海生態補償咨詢委員會都不具有生態補償的具體實施職能，因此，對于渤海生態補償的實施機構還需要另作安排。這方面大體有兩種備選方案：一是依托渤海區域各行政轄區政府來實施，即各行政轄區政府按照渤海綜合管理委員會制定的統一的生態補償標準分別在各自轄區內具體組織實施。二是建立專門的渤海生態補償實施機構。其中，第一種方案操作簡單，但各行政轄區政府之間因為存在著利益上相互競爭的關系，實踐中可能會出現為本地方利益爭“補償”的現象。同時，無論是渤海綜合管理委員會還是渤海生態補償咨詢委員會都無力對各行政轄區政府生態補償的具體實施情況進行監督。相比之下，第二種方案更為可行。本文主張創設渤海生態補償基金來負責渤海生態補償的統一實施。擬創設的渤海生態補償基金作為獨立的法人組織運行，并向渤海綜合管理委員會報告工作。相較于各行政轄區政府，渤海生態補償基金在實施過程中處于“超脫”狀態。基金由于需要向渤海綜合管理委員會報告其運轉情況而時刻處于包括來自各行政轄區代表在內的各方委員的監督之下。這樣，作為實施機構的渤海生態補償基金與作為決策機構的渤海綜合管理委員會以及作為咨詢機構的渤海生態補償咨詢委員會一起構成完整的渤海生態補償運行體制。為了保證基金的有效運轉，擬議中的渤海管理法還有必要將以下制度一并做出規定：

(1)基金的資金制度。渤海生態補償基金專款專用，其資金規模取決于對渤海生態保護者補償的實際需要，具體可參照相關補償標準及渤海海洋保護區和生態紅線區劃所涉及到的相關人員來確定。基金按照以支定收的原則，由各行政轄區政府向生態補償主體征收，作為基金的主要來源。渤海綜合管理委員會定期對基金的運行情況進行評估，并根據實際情況對基金的資金規模等做出調整。

(2)生態補償項目申報制度。渤海生態補償采取項目方式運轉。基金每年根據渤海海洋保護區和生態紅線區的劃設情況和保護要求，制定適用于不同情形的各類補償項目，并公開發布。渤海生態保護者可以根據自己的情況申報項目。基金為此還需要建立一套行之有效的項目咨詢、申報、審查和批準機制。

(3)生態補償合同制度。生態補償不同于政府發放的“補貼”。后者是政府對符合“補貼”標準的人發放的財政資助，并不要求受補貼者的“回報”，而生態補償則是以被補償者履行一定的生態保護義務為前提的。因此，渤海生態補償基金需要與生態保護者簽訂生態補償項目合同，對生態保護者的保護義務、違約責任等做出明確約定，并將其義務履行情況作為獲得生態補償的依據。

(4)生態補償項目監管和核查制度。基金制定具體的規則對生態補償項目的實施情況及其效果進行監督、核查、評估，并根據生態保護者履行義務的情況實際核發補償的具體數額。

[責任編輯：王德福]

Subject:Ecological Compensation System Established by Bohai Sea Management Law

Author & unit:SHEN Jinzhong

(Law School,Nankai University, Tianjin 300071, China)

Ecological compensation in the context of Bohai Sea management is the system that provides the positive incentives for the protectors of theBohai Sea ecosystem in the regional level. The function of this system focus on correcting "market failure"of the ecosystem services and dealing with the distributions of benefits on Bohai Sea ecosystem management. The proposed legislation for Bohai Sea management shall define the subjects in the relationship of Bohai ecological compensation clearly, and also establish the functioning system centered on the government.

Bohai Sea legislation; regional ocean management; ecosystem management; ecological compensation

2016-12-20

本文系司法部重大課題《基于區域海洋管理的渤海特別立法研究》(12SFB1007)以及“985工程”南開大學法學學科建設項目《比較法視野下的渤海環境立法研究》的階段成果。

申進忠(1969-)，男，河北大城人，法學博士，南開大學法學院副教授，主要研究方向：環境法學。

D922.683

A

1009-8003(2017)02-0035-05