創新推動福建高速公路持續發展

■唐建輝

(福建省高速公路學會，福州350001)

創新推動福建高速公路持續發展

■唐建輝

(福建省高速公路學會，福州350001)

高速公路作為現代化的交通基礎設施，在我國改革開放后才開始建設，落后資本主義發達國家近60年。我省高速公路建設發展可用九個字概括“醒得早、起得晚、速度快”。“醒得早”，改革開放之初，即上個世紀80年代初，具有真知灼見和豐富經驗的時任省委書記項南就提出在福建修建高速公路的戰略構想。“起得晚”，1992年以后，福建才開始考慮要修建高速公路，并把其擺上議事日程，而那時沈大等高速公路已建成通車，全國如火如荼、爭先恐后地加快高速公路建設。“速度快”，到“十二五”末全省累計完成高速公路投資3500多億元，“三縱六橫”主骨架網基本形成，全省高速公路通車里程突破5000公里，用二十余年時間實現縣縣通高速公路，為全國第4個實現“縣縣通”的省份，高速公路密度4.12公里/百平方公里，居全國第二位。

這些成績來之不易。成績的取得固然離不開方方面面的支持配合，但我省高速公路在建設運營各方面不斷總結完善、與時俱進，以創新推動發展的經驗與做法，確實值得肯定與發揚光大。

1 體制創新，是高速公路持續發展的基礎

（1）學習和借鑒國外先進的項目管理經驗，采用《菲迪克（FIDIC）條款》建設泉廈高速公路。改革開放之初由于我省財力有限和缺乏重大基礎設施建設管理經驗，第一條高速公路——泉廈高速公路利用世行貸款、采用FIDIC條款進行建設管理。FIDIC條款說透了就是交鑰匙工程。業主借款，通過國際招標選擇施工、監理隊伍，設總監辦，總監代表為工程項目的代表（代言人）。FIDIC條款是先進的工程項目管理條款，但與我國項目工程建設管理體制不匹配。總監代表名義上是項目管理的代言人，對工程質量行使管理權，但實際上對項目投資、工程進度難以進行控制（工程進度很大程度上取決于征地拆遷進度以及建設資金投入、氣候條件等因素），因此所發揮的作用有限，無法代替項目法人、工程業主。泉廈高速公路的征地拆遷采取委托的方式，即由業主（省高指）委托地方——沿線市縣區來執行，征遷資金只有業主（省高指）有決定權；項目建設過程中，設計變更等事項也必須由項目業主（省高指）決定。施工單位是低價中標，卻由于征遷、民事干擾等原因導致項目無法順利實施、施工費用上升，總監代表也無權裁決。好的體制機制達不到好或最好的效果。

（2）借鑒“先行工程”的管理經驗，采用“四統三分”的體制建設福泉、廈漳高速公路。“先行工程”是我省上世紀90年代初貫徹落實鄧小平同志南巡講話精神，舉全省之力，打破我省交通瓶頸制約，加快公路建設的一項重大決策。八千里路云和月，用4年時間，對我省4000公里國省道和經濟繁忙路段進行拓寬改造，其主要特點就是“誰家孩子誰抱走”，調動各地積極性，全民動員，共同完成“先行工程”，取得了顯著成效。為加快我省高速公路建設，1997年省高指借鑒“先行工程”的建設管理經驗，提出了“四統三分”（即“統一規劃、統一設計、統一質量、統一運營”和“分段籌資、分段建設、分段收益”）的高速公路建設管理體制。這一體制，既明確了省市高指的責任和權益，又調動了地方政府建設高速公路的積極性。1997年底，在認真調研的基礎上，省政府以閩政〔1997〕297號印發了《福莆泉廈漳高速公路經營管理體制方案》，再次明確了構建高速公路經營管理體制的主要原則、體制框架、路段公司組建的具體原則，包括各市高速公路公司的名稱、省市出資具體比例、高速公路行政管理、行業管理的具體內容和職責。根據297號文件精神，福、莆、泉、廈、漳高速公路建設的積極性顯著提高，建設步伐加快。1999年底，福州至漳州300余公里高速公路全面建成通車。這一體制，有力地推動了福泉、廈漳、漳龍、三福、福寧、羅寧等高速公路建設和前期工作開展，但由于中央股權的歸屬（代管）不明確，由此產生的主體責任無人承擔，銀行貸款評估難通過，具體工作推進難度大。

（3）“統貸統還，省市共建，建設以市為主，運營全省統一”的高速公路建設管理體制確定，我省高速公路建設如虎添翼，快速發展。2000年初，福銀高速公路前期工作緊鑼密鼓地開展，但在國家開發銀行的項目評估中，因效益評估達不到要求，省級財政又不能擔保而擱置。我省創新提出由省高指用已通車的福泉等高速公路的權益進行擔保，全省統貸統還。這一模式不僅使銀行貸款和我省其他高速公路項目評估獲得金融部門的順利通過，國家開發銀行還把這一模式向全國推廣，有力促進全國高速公路建設掀起新一輪高潮。

2002年，在省高指、省交通廳、省編委辦、省財政廳等多部門聯合調研的基礎上，省政府出臺《關于加強高速公路建設和運營管理的若干暫行規定》（閩政辦〔2002〕76號），進一步對加強高速公路成本管理、提高企業效益、深化人事勞動制度改革、進人用人機制、定員管理，以及合理配備人員、合理劃分運營管理區域、規范運營路段公司機構設置等做出明確規定，規范管理。

隨著公路建設投融資體制的改革深化，國家明確規定，公路上市資產國家股份授權華建公司管理，未上市國家股份授權省級交通行政主管部門持有管理，2003年省政府明確將中央投入和省級投入統一由省高指（省高速公路公司）管理。所有高速公路按省65%、市35%的股份組建和籌措資本金。2004年，省委組織部、省婦聯批準，全省高速公路黨群工作垂直管理。“省市共建，建設以市為主，運營全省統一”的高速公路管理體制正式確定。

這一體制，既明確了省高指（省高速公路公司）的責任義務，又充分調動了地方政府（市高指、市公司）的積極性；既明確了省高指（省公司）監督、指導、協調、服務的職能，又為地方歷練人才，培養建設和管理隊伍提供了場所和條件，同時拉起了一張“防盜網”，筑起了一面“防火墻”，省市相互監督，相互督促，共同推動高速公路建設與發展。

2 籌融資創新，是高速公路持續發展的保障

建設資金是困擾高速公路發展的“瓶頸”。八山一水一分田的福建，修建的高速公路大多在山區，橋隧比有的高達70%，造價高、投資大，如何解決資金難題，福建高速人進行了大膽的探索與實踐。

（1）使用世行貸款，向國際要資金。我省高速公路在建設中先后有泉廈、福泉、漳詔、永武等項目共使用世行貸款4.77億元。世行貸款資金來源可靠，利率優惠，還款期長，且在引進使用的同時還帶來了國際先進的施工管理經驗，鍛煉了財會人員隊伍，積累了與國際慣例接軌的寶貴經驗。

（2）爭取政府部門扶持，向政策要資金。一是在項目立項過程中，及時與國家發改委、交通運輸部、國家交戰辦等中央部門匯報溝通，爭取更多的項目享受“中央蘇區”、“革命老區”政策傾斜。至2015年底，獲取中央與財稅交通專項資金累計312.48億元。二是積極向省發改委、財政、國土、稅務部門匯報溝通，爭取財政貼息、稅費減免、土地收儲與政策支持資金百億元。

（3）拓寬融資渠道，向市場要資金。一是通過資產重組上市向市場要資金。1999年6月，經省政府批準（閩政體股〔1999〕14號），設立福建發展高速公路股份有限公司，以泉廈凈資產為主體向中國證監會申請發行普通股2億股獲得批準，共募集資金12.96億元，實現了資金的快速增值；二是通過盤活存量資產籌措資金。2001年、2003年，將福泉高速公路收費經營權及股權存量資產轉讓給股份公司獲得18.57億資金。2009年開始，省公司引進融資租賃方式進一步盤活高速公路存量資產，先后從國銀金融租賃公司、興業銀行金融租賃公司、昆侖金融租賃公司籌融資金134.3億元。三是通過發行債券、融資券、中期票據融資。緊盯市場變化創新融資方式，國家每推出一個金融產品，省公司立馬跟上。2005年、2008年省公司兩次發行企業債券融資共50億元。2007年省公司發行短期融資券融資40億元。2010～2015年省公司六次發行中期票據融資達225億元。這些金融產品在我省國有企業中不僅開創了先河，而且利率均低于同期銀行貸款利率，節約了大量成本。

（4）合資合作，向社會要資金。一是通過服務區經營權轉讓籌措資金。為緩解投資壓力，福銀高速公路服務區、停車區在建設期即引入戰略投資者――中石化福建石油分公司，由其負責服務區的投資建設，路段公司為主負責經營管理。二是引進央企、民企投資高速公路建設，先后有中國水利建設總公司、新疆生產建設兵團、省建工總公司等央企以及民企正榮集團，投資、合資、參股建設武邵、順邵、邵光、招銀疏港支線、莆秀支線、南平聯絡線等6個項目，建設總里程310公里，投資233億元。

（5）深化改革、完善制度，向管理要資金。隨著建設步伐加快，在建路段公司和通車運營路段越來越多，有的一個市就有五六個在建路段公司。如何提高資金利用率，降低財務成本，就成了一個重要課題。在省財政廳的大力支持下，2006年，省公司組建了資金結算中心，實行資金內部調劑，有效解決了資金“存貸兩高”問題。同時通過結算中心加大對重點建設項目的支持力度，使更多的資金向山區傾斜，滿足山區加快高速公路建設的要求，統籌保障全省各項目在銀根緊縮時期資金鏈不斷裂。利用結算中心，科學控制債務規模，加強資金集中管理，歸集成員單位閑置資金統籌調度，充分發揮系統間歇性資金的效益，合理控制資金存量，提高資金使用效率，統一協調和爭取全省對外融資優惠利率，保障建設資金需求，加強資金監管，有效控制集團財務風險。建立完善債務管理制度體系，制定了《福建省高速公路資金管理辦法》、《關于進一步加強路段公司銀行貸款管理辦法的通知》、《關于進一步加強高速公路籌融資和資金管理的通知》等制度，有效避免了債務規模的盲目擴大，促進資金管理規范化。

特別應該指出的是，各市政府，高指（公司）在創新籌融資中動了很多腦筋，想了很多辦法，由于文章篇幅的原因，本文不做詳細總結分析。

3 科技創新，是高速公路持續發展的動力

我省地質地形相當復雜，高速公路橋隧比重超過60%。我們在建設管理中注重并堅持建設與科研相結合，廣泛運用新技術、新工藝、新材料，加大技術難題攻關，建立了一支自主創新研發的人才梯隊。據統計，“十二五”期間年平均投入研發經費投入達8900萬元，占主營收入0.7%以上；歷年來我省高速公路有1項獲國家科技進步二等獎，32項獲福建省科學技術二、三等獎，6項中國公路學會科學技術獎，35項成果獲得國家專利；先后有福銀高速美菰林隧道、福寧高速后港大橋、赤嶺隧道工程獲國家優質工程獎。

一是立足于隧道建造技術創新開展攻關。為提升隧道建造水平，開展小凈距隧道、八車道連拱、隧道原位拓寬等關鍵技術攻關，取得突破性進展，填補了國內相關領域的空白，科研成果被收入新修編的行業規范。其中，八車道連拱和小凈距隧道施工關鍵技術研究項目成果達到國際領先水平，獲得了3項發明專利和3項實用新型技術，并榮獲2011年省科學技術進步二等獎。

二是立足于提高抗災能力開展攻關。開展路塹高邊坡安全監測、防護和滑坡災害超前預報、滑坡病害處治技術等研究，成果直接用于工程建設。其中，邊坡建造成套技術研究成果總體上達到了國際先進水平，錨固工程結構新技術開發和錨筋長度及錨下應力快速檢測技術方面達到國際領先水平；“巖石力學智能反饋分析方法及其工程應用”獲2009年國家科技進步二等獎。我省高速公路在歷次暴雨、臺風等自然災害中經受住考驗，在抗災救災中及時搶通險情、確保道路暢通，與這些科技成果的應用是密不可分的。

三是立足于提高路面耐久性開展攻關。結合我省高溫、多雨的氣候特點，重點開展“南方濕熱地區高速公路瀝青路面新型結構研究”、“瀝青路面損害防治技術研究”，提高了瀝青路面高溫穩定性與早期水損壞防治的技術水平，豐富了我國瀝青路面類型與路面損害治理經驗，并在全國其他多省份推廣應用。酸性集料瀝青混凝土路用關鍵技術、廠拌冷再生技術課題成果均達到國際先進水平。近幾年又積極開展瀝青路面材料與結構技術提升課題，可顯著降低瀝青面層工程造價，減少初期高速公路養護、維修成本，對我省今后新建的高速公路以及舊路的改造、擴建都有積極的指導作用。

四是立足于提高安全性能開展研究。重點圍繞提高高速公路安全防護能力，開發出新型高速公路橋梁護欄—閩華防撞護欄，取得發明專利，成果寫入交通部公頒《公路安全設施規范》，在全國推廣應用。為解決山區霧區行車安全問題，開展了“山區LED行車誘導系統技術研究”，并在部分高速公路應用取得良好效果；使橋梁護欄具有較強的防撞能力和良好的導向功能。針對我省山區高速公路長大下坡多、事故率高的問題，開展高速公路長大下坡成因分析及防治對策研究，提出長大下坡路段安全保障成套技術，有效降低長大下坡的事故率。

五是立足于節能降耗開展應用研究。結合我省隧道數量多、風能豐富的特點，開展“高速公路隧道照明關鍵技術研究”、推廣應用LED新型光源、太陽能+風能供電技術等，研究成果被引入國家行業標準《公路隧道照明設計細則》；南惠支線隧道LED光源應用入選國家發改委、交通運輸部、住房與城鄉建設部示范工程項目；在部分隧道推廣應用太陽能照明技術，實現能耗下降20%。在運營管理路面大中修過程中推進廠拌冷熱再生及就地熱再生技術的應用，加大廢舊路面銑刨料的循環利用，提高生態保護和污染防控能力，努力建設資源節約型環境友好型高速公路。

六是立足于提升服務水平引入智能化管理。積極運用最新科技成果，在智能交通監控技術研究等方面取得較為豐碩的科研成果；在全國率先建設自動發卡系統和電子不停車收費（ETC）系統、并實現全省所有收費站全覆蓋，有效提高了車輛通行速度；在全國率先對貨車實施計重收費，實施入口超限預檢系統建設，同時實施超限黑名單聯動報警管理，有效遏制了車輛違法超限現象；建設高速公路統一數據中心及綜合應用平臺，充分運用地理信息系統和全球定位系統（GIS&GPS）、移動手機定位及位置服務（LBS）、移動通訊、呼叫中心、視頻監控等各種先進技術，開發“基于GIS平臺的高速公路應急指揮系統”，運營服務水平進一步提升；大力推廣應用路網運行監測與出行服務管理平臺、APP閩通寶及微信公眾服務號，完善個性化信息推送，提升高速公路出行服務水平。

4 機制創新，是高速公路持續發展的手段

我省高速公路發展過程中，既要勇挑高速公路建設運營管理重任，提供高效便捷的通行環境，服務經濟社會發展、服務國計民生，也要按照市場化運作和現代企業管理要求，加快管理理念的根本性轉變，講成本、講效益，促進可持續發展。多年來，我省高速公路結合福建實際，持續開展管理機制的創新探索，取得了一定的成效。

一是不斷總結招投標辦法，規范招投標行為。省高指（省公司）在項目招投標中，嚴格按照《中華人民共和國招投標辦法》、《招投標實施條例》等法律法規及規范性文件的規定執行，并結合我省高速公路建設情況，以及招投標中熱點難點問題，積極探索、不斷嘗試，采取多種措施，如根據交通運輸部相關文件要求，組織編寫我省高速公路路基路面施工、施工監理以及試驗檢測、招標文件范本，統一各項目的招標資格標準、招評標辦法、合同條件等，從源頭上保證招投標公平、公正，有效防止項目實施階段的合同爭議，合理設置投標人資格條件，完善評標標準和辦法，減少人為因素影響；采取有效措施，防止圍標串標；采取除外包干合同模式，即在合同中，列明風險較大的工程變更，作為非包干工程，除此之外的工程變更均按包干處理，不增加費用。一方面，有效防止投標人中標后，惡意變更、虛假變更，防止腐敗。同時又促使承包人通過技術優勢優化設計，提高效益，也使工程管理人員從繁雜的變更中脫身出來，抓工程質量。2006年開始，省重點辦、交通運輸廳、省高指出臺建設市場信用考核辦法，并逐年完善，加強信用考核，兌現信用獎罰。通過這些措施，促進我省高速公路招投標工作不斷規范，建設市場健康有序發展，也促進了全省高速公路的廉政建設。

二是全面推行建設、運營標準化管理。通過總結十多年高速公路建設經驗，在以往編制施工手冊、開展專項整治等基礎上，以“三個集中、兩項準入”為載體和核心全面推行高速公路建設標準化管理，出版福建省高速公路施工、機電標準化管理系列叢書作為技術支撐，并將標準化管理內容納入施工圖設計和招標文件，強制執行，到目前全省所有在建和新開工項目已全面實行標準化管理。標準化管理保持全國領先，實現全覆蓋，形成常態化。建設標準化管理被交通運輸部作為示范樣板在全國推廣。運營管理在全國率先出臺行業地方標準（《高速公路運營服務規范》），全面推廣“禮儀三步曲”、“微笑服務”、“綠色生態所站”、“星級服務區”等服務品牌，樹立了良好的行業形象。標準化管理工作獲得“2013全國交通企業管理現代化創新成果”二等獎等多項榮譽。

三是突出轉型升級多元發展。統籌推進機構改革和職能調整，組建技術咨詢公司、一卡通公司、高速中化石油合資公司開展專業化和市場化運作，入股廈門國際銀行、參與設立海峽財產保險公司，合資建設武夷新區快速通道、代建平潭環島公路等項目，參股友好環境科技發展光伏產業，拓展汽車充電、物流倉儲、苗圃綠化、旅游休閑等產業鏈。推進“一項目一平衡”運營補虧土地收儲政策落地，在7個設區市啟動運營補虧土地收儲9081畝，有效降低項目投資帶來的運營效益下滑風險。加快存量土地資產盤活，清查存量土地近3萬畝，土地性質變更轉增國家資本金和土地開發進入實質性階段。

四是積極探索管理模式創新。深化運營管理模式改革，全系統整合設立管理中心、實行一所帶多站、大所帶小所等，管理更加精簡、扁平化；啟動養護、服務區、機電信息等體制機制改革，以專業化、市場化為導向，著手構建“層級清晰、事權明確、權責一致、運轉高效”的管理新架構；探索服務區“1+N”片區管理模式，便利店推行“驛佳購”大宗物資統一采配；深入開展經營業績考核，制定管理費用、征收業務成本、土建養護成本、機電成本、交通綜合執法成本以及資金管理六個對標指標考核方案，建立“定點趕超”機制，降本增效。

5 結束語

創新是一個民族進步的靈魂，也是一個企業進步的靈魂。福建高速公路事業發展到今天，取得舉世矚目的成績，我們不能忘記這些成績寄托了改革開放以來歷屆黨委、政府的夢，幾代交通人、高速人的夢，福建全省人民的夢。當前我省高速公路正處于深化改革、加快轉型和多元化發展的關鍵時期。尤其是“十三五”，更是我省高速公路經營效益“爬坡過坎”的困難時期將加快從“建設為主”向“建、管、養并重”轉變，從單一經營向多元化發展轉型。這些對公司的組織架構、管理職能、體制機制、人才隊伍等各方面都提出了更高的要求；所屬專業公司如何適應結構性供給側改革，發揮優勢參與市場競爭，拓展外部業務，也是當前面臨的重大難題。面對新的機遇與挑戰，高速人必將緊緊抓住中央支持福建加快發展、國務院批準設立福建自貿區和福州新區等重大歷史機遇，堅持深化改革、創新驅動和轉型升級并舉，加快形成“路網最優化、服務品牌化、資源集約化、效益最大化”的發展新格局，打造“一主多業、主從并舉”的高速公路產業集團，為新福建建設作出更大的貢獻。