臺灣海峽通道政府和社會資本合作投資模式分析

■韓冰 徐偉

(同濟大學建筑工程系，上海 200092）

臺灣海峽通道政府和社會資本合作投資模式分析

■韓冰 徐偉

(同濟大學建筑工程系，上海 200092）

隨著土木工程領域技術的不斷進步，基礎設施建設的規(guī)模和水平不斷提高，大型基礎設施先期投資大的特點給地方政府帶來了較大的財政壓力。政府和社會資本合作的投資模式能夠吸引社會資本參與基礎設施建設，有效分擔項目風險，降低政府的負債壓力，近年來在我國有較快速度的發(fā)展。本文以臺灣海峽隧道工程設想為背景，剖析了臺海隧道的自身特點，對比國內(nèi)外已有工程實踐，認為使用政府和社會資本合作模式建設臺海隧道具有一定的可行性，同時提出了隧道建設可能遇到的問題和存在的風險，為臺海隧道進入正式規(guī)劃階段時投資模式的對比提供依據(jù)。

臺灣海峽隧道 PPP 投資模式

0 引言

隨著我國建設事業(yè)的發(fā)展和土木工程領域技術、管理水平的不斷提高，高鐵線路、跨海橋隧工程等大型公共基礎設施的建設正在如火如荼地展開。大型鐵路、隧橋等基礎設施的建設給區(qū)域交流、發(fā)展提供了寶貴的機會，但同時，巨額初期投資也給政府帶來了較大的財政負擔，傳統(tǒng)的投資模式限制投資的回收速度等問題越來越嚴重的影響著此類項目的進一步發(fā)展。面對這種問題，采用政府與社會資本合作的投資模式，調(diào)動民營資本參與投資建設不失為一種很好的解決方法。

政府與社會資本合作又稱PPP(Public-Private Partnership），是一種社會資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設，項目建成后依據(jù)合同獲得項目經(jīng)營權等作為利益回報的一種政府和社會資本之間長期合作模式。在適當?shù)捻椖恐袑嵭蠵PP合作模式，能夠有效調(diào)動社會資本，減輕政府的財政壓力，同時發(fā)揮企業(yè)的主觀能動性，提高公共基礎設施的運營管理水平[1]。近年來，我國由發(fā)改委、財政部等部門牽頭，鼓勵和引導社會資產(chǎn)參與基礎設施和公用事業(yè)建設運營，并在試點項目中收獲了可觀成效。當然也獲得了解決此類合作模式潛在問題的經(jīng)驗。

PPP投資模式主要應用于醫(yī)療、教育、交通等初期投入較大，中長期運營回報也相應較高的公共基礎設施建設項目中[2]。其中，隧橋、公路類項目由于其投資額度巨大，回報相對穩(wěn)定等特點，更加適合PPP投資模式的開展，是我國首批試點PPP合作模式的公共基礎設施建設項目。結合現(xiàn)有國內(nèi)外PPP項目的經(jīng)驗，本文將以臺灣海峽隧道工程設想方案為例，探討政府在此類項目中，與社會資本共同合作建設的可行性。

1 PPP國內(nèi)外發(fā)展情況

1.1 PPP合作模式起源

由于業(yè)界對PPP合作模式的定義還在探索、討論過程中，因此對PPP項目的邊界并不十分清晰，廣義上講，最早的PPP合作項目可以追溯到18世紀歐洲國家收費公路建造項目[3]。與目前我國對PPP合作模式理解相近的PPP項目興起于20世紀70年代，作為歐美國家應對金融危機帶來的政府財政負擔過重的手段之一。在金融危機期間，PPP的合作模式有效激活了社會資產(chǎn)，緩解了政府的負債壓力，起到了預期的良好效果。部分學者認為，PPP模式加強了民營企業(yè)在公共基礎設施建設中扮演的角色，在實現(xiàn)政府提供公共服務職能的基礎上，可以適當改善風險分配，發(fā)揮民營企業(yè)的主觀能動性，提高基礎設施的服務質(zhì)量。經(jīng)濟危機過后，英國率先規(guī)范了PPP合作模式，繼續(xù)鼓勵社會資產(chǎn)參與公共基礎設施的建設與運營。此后，不同形式的PPP合作模式在歐美的多個國家有了進一步的嘗試和發(fā)展。

1.2 國外PPP發(fā)展現(xiàn)狀

1992年，英國政府正式推行民間主動融資方案(PFI），使用設計-建設-融資-運營的形式鼓勵公私伙伴關系，方案著重于減少公共部門的借款要求。此后，英國政府完善了PPP合作模式相關政策和各類具體操作模式[4]。2012年美國加州，俄勒岡州，華盛頓州和不列顛哥倫比亞省共同建立了西海岸基礎設施交流所 (WCX），作為各州(省）政府級伙伴關系，為選定的基礎設施項目進行商業(yè)案例評估，并建立社會資本與公共基礎設的聯(lián)系。該平臺使用基于績效的基礎設施融資取代傳統(tǒng)的基礎設施融資方式，根據(jù)項目生命周期的社會、生態(tài)和經(jīng)濟影響而非單純投資成本評價項目績效。同時期，日本、澳大利亞、加拿大等國也建立了各類政府和社會組織，推行基礎設施的PPP合作模式。

1.3 國內(nèi)PPP發(fā)展進程

我國PPP合作方式的探索始于改革開放時期，代表項目有深圳沙角B電廠BOT項目、廣州白天鵝飯店等，主要由境外資產(chǎn)投資國內(nèi)基礎設施建設，建設完成后依據(jù)合同獲得若干年的經(jīng)營權。在若干試點項目成功的基礎上，1994年政府首次在廣西來賓B電廠項目中，與國內(nèi)企業(yè)試用PPP合作模式，正式揭開了國內(nèi)PPP項目的序幕。此后，PPP合作模式開始在國內(nèi)較為廣泛的應用于各類基礎設施建設項目中。

PPP合作模式適合我國目前的國情和發(fā)展方向。在資產(chǎn)配置方面，隨著中國城市化進程的不斷推進，城市內(nèi)、城市間基礎設施需求量也穩(wěn)步攀升，面對節(jié)節(jié)攀升的土地價格，基礎設施建設的投資量迅速增大，我國部分地方政府面臨著過量貸款等嚴峻的經(jīng)濟形勢，基礎設施建設資金總量不容樂觀。面對目前的經(jīng)濟新常態(tài)，我國經(jīng)濟發(fā)展不再一味追求經(jīng)濟總量，而是希望調(diào)整經(jīng)濟結構，維持經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，為PPP模式的推廣打下了堅實的基礎[5]。在運營機制方面，以往政府投資項目時有因后期經(jīng)營不善等原因，無法收回前期投資的情況，黨的十八大提出了讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，恰好突出了能夠有效發(fā)掘民營企業(yè)的主觀能動性，提高管理水平的PPP合作模式的使用價值和現(xiàn)實意義。

在一系列的起伏和探索后，PPP模式在2013年迎來了爆發(fā)式的增長。2013年以來，國家相關部門密集出臺各類措施，包括國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》、發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》和財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》等，鼓勵PPP合作模式在全國領域的推廣運用，規(guī)范PPP市場[6]。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國已推出PPP項目共計千余個，總投資超過2萬億元，投資項目涵蓋水利、市政、交通、公共服務、資源環(huán)境等多個領域，發(fā)展速度和總量均呈現(xiàn)大幅上漲的態(tài)勢。

2 臺海隧道構想

港珠澳大橋的建設對港珠澳三地的連結和發(fā)展起到了明顯的促進作用，工程的成功建成也給許多大型跨海橋隧項目提供了寶貴的設計、建設經(jīng)驗和信心。在國內(nèi)京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域一體化經(jīng)濟發(fā)展模式取得階段性成功的背景下，海峽兩岸的區(qū)域一體化經(jīng)濟發(fā)展也體現(xiàn)出了良好的市場前景，加之兩岸關系日益密切，兩岸的交通通行需求日益增大。目前，臺灣與大陸僅通過海、空運連接，其運力遠低于實際需求量。有關通過海底隧道、橋梁或隧橋結合等方式聯(lián)通海峽兩岸的設想由來已久，也是歷屆海峽兩岸工程交流活動的熱門話題之一。建立臺海隧道可以更加緊密地聯(lián)通海峽兩岸，促進海峽兩岸的經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)兩岸經(jīng)貿(mào)往來穩(wěn)步增長的美好愿景。多年來，海峽兩岸學者從抗風抗震、通航要求、環(huán)境保護、經(jīng)濟效益、政治影響等方面論證了設計建設臺海隧道(大橋）的可行性，初步形成了北、中、南三線建設方案。

臺灣海峽位于臺灣島與福建海岸線，呈東北——西南走向，長約370千米，東北窄西南寬，北口寬約200千米；南口寬約410千米；最窄處在臺灣白沙岬與福建海壇島之間，約130千米。起于福建的平潭島，止于臺灣桃園海濱的北線方案最短，全長125千米，起于廈門，重點到達嘉義的南線長度最長，約207千米。由于此類方案均處于研討階段，具體的設計方案和勘探報告未可得知，但根據(jù)類似工程經(jīng)驗預估造價超過3000億，如果興建臺海隧道，其超高的造價給政府帶來的債務負擔嚴重。因此，本文從使用PPP合作模式的角度，總結臺海隧道各擬建方案的特點，對比已有的類似項目經(jīng)驗，分析使用社會資本建設臺海隧道的可行性和風險，為臺海隧道建設提供經(jīng)濟學基礎。

3 國內(nèi)外相關項目經(jīng)驗

3.1 英吉利海峽隧道經(jīng)驗

英吉利海峽隧道位于英國多佛港與法國加來港之間，由三條長51km的平行隧洞組成，總長度153km，是世界第三長的海底隧道及海底段世界最長的鐵路隧道，同時也是世界上規(guī)模最大的利用社會資本建造的工程項目。隧道建設從1986年2月12日法、英兩國簽訂關于隧道連接的坎特布利條約，到1994年5月7日正式通車，歷時8年多，耗資約100億英鎊。

英吉利海峽隧道項目構想最早可以追溯到19世紀，多年來，隧道建設面臨的主要阻力并非技術原因，而是來自于英法兩國對政治、軍事因素的考慮。隨著二戰(zhàn)后國際關系趨于穩(wěn)定，兩國對軍事和外交上的擔憂有所減弱，加上20世紀70年代歐洲一體化進程不斷推進，英法兩國間快速、便利、大運量的交通需求不斷提升，最終促使兩國政府同意共同修建海底隧道。此后，隧道建造的資金來源問題成為了隧道方案具體實施的關鍵問題。最終，隧道項目使用了PPP合作模式，由兩國建筑公司、金融機構、運輸企業(yè)、工程公司和其它專業(yè)機構聯(lián)合的商業(yè)集團負責建設和65年的運行維護工作，運營到期后，隧道歸兩國政府聯(lián)合所有。英吉利海峽隧道的建設規(guī)模、投資形式和面臨的風險與臺海隧道比較相似，可以作為臺海隧道投資合作模式類比、學習的經(jīng)驗。

3.2 港珠澳大橋經(jīng)驗

港珠澳大橋位于中國南海的伶仃洋海域，東起香港特別行政區(qū)，西至澳門特別行政區(qū)和廣東省珠海市，是一條連接香港、珠海、澳門三地的大型隧橋結合公路通道，全長55公里，是目前世界上最長的跨海大橋。大橋于2009年12月開工建設，2017年7月大橋主體工程貫通[7]。

港珠澳項目整個大橋造價超過720億元人民幣，由于我國國內(nèi)缺乏如此大型項目的PPP合作建設、管理經(jīng)驗，港珠澳大橋由中央以及粵港澳三地政府共同出資興建，建成后由三地政府共同組建的港珠澳大橋管理局負責運營維護工作[8]。目前，港珠澳大橋目前已經(jīng)通車，其建設所需總資金、資金分階段交付形式、后期運營成本和盈利為對于今后同類項目的PPP合作方式、具體建設費用和運營時間的計算提供了寶貴的參考數(shù)據(jù)，為類似大型PPP項目合同制定、風險預警等工作打下了堅實的基礎。

港珠澳大橋與擬建的臺海隧道(或橋梁）在政府合作層面有相似之處，在一國兩制的國家體制下，大陸政府與港澳兩地共同建造聯(lián)通三地的跨海大橋能夠從國家的政治角度、不同體制下對合作建設認識的角度等給擬建的臺海隧道以參考，對PPP合作的成功有重要的參考作用。

4 臺海隧道PPP投資模式分析

4.1 PPP模式優(yōu)勢總結

就目前國家經(jīng)濟發(fā)展思路和上述經(jīng)驗和實際情況分析可以看出，對于擬建臺海隧道的各條線路，使用PPP合作模式籌集資金都應該是重點考慮的投資方案之一，其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下三個方面：

首先，臺海隧道的特殊性導致了對社會資本的需求。與單純的需求驅(qū)使的基礎設施建設不同的是，臺海隧道的建設一定是基于政治、軍事等綜合考慮做出的決定，既是一樣有利于兩岸溝通發(fā)展的基礎設施，同時也是一項促進著兩岸關系穩(wěn)步推進的具有政治意義的工程。因此，決定工程開建的因素多種多樣，也就帶來了開建時間的不確定性。臺海隧道各方案的工程量均大幅超過英吉利海峽隧道和港珠澳大橋，不同選線的估計造價均超過3000億人民幣，對于政府來說，短時間內(nèi)籌集或借貸如此巨額的資金會給當?shù)刎斦砗艽蟮呢摀肞PP的合作模式，動員大量的社會資本投入到隧道的建設中，減輕政府的財務負擔，完全符合PPP合作模式誕生的初衷。

其次，海峽兩岸間的交通需求量巨大，由此帶來豐厚的運營利潤能夠吸引大量企業(yè)或企業(yè)聯(lián)盟積極參與隧道的開發(fā)建設。一方面，目前大陸與臺灣之間航班和船運的交通方式很難滿足兩岸間交流的需要，另一方面，臺海隧道建設對兩岸各合作的促進作用會加大兩岸對交通通行的需求[9]。在我國，公路、鐵路等交通基礎設施建設項目是PPP合作模式最成功的項目類型，主要原因為交通基礎設施在運營過程中的資本回收方法相對明確，項目建成后的資本回收速度和總量相對容易估算。同理，臺海隧道建成后將毫無疑問的成為臺海兩岸的交通樞紐，其大量的交通通行需求是隧道運營盈利的重要保證。作為PPP合作投資方的社會資本能夠從基礎設施運營中穩(wěn)定盈利，實現(xiàn)其投資參與建設的目的，是臺海隧道有能力吸引社會資本參與建設的重要原因。

最后，PPP合作模式符合國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的要求為使用PPP合作模式提供了良好土壤。2013年至今，國家不斷出臺各類政策，鼓勵PPP合作模式在全國范圍內(nèi)的廣泛推行，國內(nèi)PPP合作模式已經(jīng)從開始的初步嘗試發(fā)展到了爆發(fā)式增長階段，事實證明，PPP合作模式在分擔政府財政壓力、分擔風險等方面有很好的效果。在港珠澳大橋等類似大型跨區(qū)域基礎設施項目投入運營后，其建造和運營過程的實際收支狀況也可以作為臺海隧道的重要參考數(shù)據(jù)，幫助PPP合作的具體的合同制定等過程。

4.2 PPP風險預測

如前文所述，臺海隧道的建設涉及諸多政治、軍事因素考慮，加之其工程量和投資總額都很大，會給PPP合作帶來部分風險和不確定性。結合英吉利海峽隧道PPP實踐經(jīng)驗和臺海隧道的實際情況，其合作風險主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，目前大陸地區(qū)與臺灣關系的穩(wěn)定程度和交流深度弱于港澳，與臺灣間政治上的關系受多方面因素影響，作為連接臺灣與大陸的交通要道，海峽兩岸關系的穩(wěn)定是臺海隧道維持暢通、保持持續(xù)盈利的前提條件。在英法最初提出修建英吉利海峽隧道時，英國方面反對的原因恰好是出于軍事的考慮，在二戰(zhàn)后世界局勢趨于穩(wěn)定，歐共體將兩國間關系提升到新的高度之后，兩國間跨海隧道才得以修建。由于PPP合作模式中投資方收回成本并從中盈利的方式為數(shù)十年甚至幾十年的運營收入，海峽兩岸關系長期的穩(wěn)定性會是PPP合作投資方的額外風險。

第二，項目參與各方的協(xié)調(diào)存在潛在隱患。如前文所述，臺海隧道的預估總造價超過3000億人民幣，數(shù)倍于英吉利海峽隧道和港珠澳大橋。中國政府的雄厚經(jīng)濟實力保證了港珠澳大橋的順利建成，但在PPP合作模式下，單一企業(yè)或銀行作為業(yè)主，直接支付巨額建設經(jīng)費的可能性很小，通常會采用多家建設公司、投資公司、銀行等多股東共同出資建設的方式。在建設英吉利海峽隧道時，財務上遇到的問題比工程技術問題復雜得多，英吉利海峽隧道的投資方涉及歐、美、日本等220余家貸款銀行和投資企業(yè)，實踐經(jīng)驗表明，項目參與單位的目的和出發(fā)點各異，當各種原因?qū)е滤淼赖呢攧諣顩r與合同不相符時，各參與方之間的談判和協(xié)調(diào)尤為困難，在最困難的時期，英法政府不得不以政府名義貸款支援，以保證隧道的正常建設。在我國，如此大規(guī)模的企業(yè)聯(lián)盟共同開發(fā)基礎設施尚屬首次，其合同制定的完善程度、遇到變更情況的解決方案等問題還需進一步的探討、研究。

5 結論

本文總結了PPP合作模式的內(nèi)涵，結合國內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展方向，研究了PPP合作模式在國內(nèi)外的發(fā)展歷程，認為PPP合作模式在我國基礎設施建設中有很大的發(fā)展空間。筆者根據(jù)現(xiàn)有的臺海隧道設想方案，總結了臺海隧道的特點，在參考了英吉利海峽隧道PPP合作模式和港珠澳大橋政府出資修建的模式得到的經(jīng)驗教訓后，認為臺海隧道修建時，其工程量和所需建設資金量大，兩岸交通需求量大，國家政策積極推動PPP合作模式發(fā)展等有利條件共同決定了該項目適合使用PPP合作模式，使用社會資本投資的形式籌集建造資金。但同時，海峽兩岸的關系穩(wěn)定程度不明確可能會成為隧道長期經(jīng)營盈利的潛在隱患，給有能力投資的企業(yè)帶來顧慮；另外，如何有效處理好大量項目投資公司間的協(xié)調(diào)問題也給PPP合作的合同帶來了一定的挑戰(zhàn)。

綜上，如果中國要想建造臺灣海峽隧道，采用PPP合作模式是一種很適合的投資方法，應當給予重點考慮，但實施之前，也應仔細研究過往工程經(jīng)驗，準確制定合同，建立良好的溝通交流平臺，保持良好的合作關系。

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