關于基層小規模事業單位業務層面內控建設的探討

■林孜佳

(福建省交通工程造價管理站，福州 350001）

關于基層小規模事業單位業務層面內控建設的探討

■林孜佳

(福建省交通工程造價管理站，福州 350001）

2014年1月1日起，《行政事業單位內部控制規范(試行）》開始施行，各行政事業單位開始了內控建設與改革。文章就基層小規模事業單位在業務層面內控建設中存在的問題及解決方案、建設要點進行研究論述，以期為基層小規模事業單位經濟管理提供建議和幫助。

內部控制 小規模事業單位 經濟管理

2014年1月1日起，《行政事業單位內部控制規范(試行）》開始施行；2015年12月，財政部發文推出《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》；2016年6月，財政部再次發出《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》。在上級相關部門緊鑼密鼓聲中，我國各層級行政事業單位隨之逐步進行了細致而深化的內部控制建設與改革，不斷推動這項工作有效開展。

1 基層小規模事業單位業務層面內控建設的意義

內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。業務層面內部控制是事業單位內部控制的主要內容，在單位層面的基礎上，完成各種經濟行為事前規劃、事中控制、事后監督等管理環節。

目前，我國行政事業單位的內部管理水平普遍不高，基層小規模事業單位由于其稟賦羸弱，制度建設及執行力度明顯處于劣勢，更是如此。但“麻雀雖小，五臟俱全”，基層小規模事業單位也和各類大型單位一樣面對預算、收支、資產、合同等內控建設業務層面的一系列問題。如何解決這些業務層面的問題，提升內部管理水平，加強內控建設就是一個有力的途徑：建立內控的核心是全面提升單位的綜合管理水平，實施內控管理是對單位各項管理制度管理程序的整合，而內控管理的好壞就體現了單位綜合管理水平的高低。

2 基層小規模事業單位業務層面內控建設存在的主要問題

2.1 部門職責不明確，分工粗獷

(1）預算編制職責不明確：很多基層小規模事業單位業務部門基本不參與預算編制，造成預算數據測算虛化，缺乏專業支撐，數據不精細，實施內容不明確，只能粗線條執行，同時影響到預算批復后的數據分解。

(2）忽視不相容職務分離：由于編制限制，基層小規模事業單位常常存在一人多職的現象，尤其對于內勤崗位，往往只設置一個或兩個內勤部門，工作人員共同完成各項內勤職責和任務，使得不相容崗位分離、定期輪崗等有效的控制措施落實不到位，或形式上是分崗位流轉，實則一名工作人員完成多個崗位的業務流程。

(3）實物資產管理的預算、購置、驗收、處置等流程崗位職責不明晰、區分粗獷、相互混淆，造成內部制衡形同虛設，人為地縮短或者跨越必要的業務流程。

2.2 審批流程不完善，制度不健全

(1）內部支出常常缺乏事前審批：對于基層小規模事業單位，重大支出較少，大部分為普通業務支出，執行部門通常“先斬后奏”，在沒有事前審批、沒有確定是否有預算指標的情況下事后報銷，擾亂了預算執行的流程。

(2）貨幣資金支付缺少支付復核環節：很多基層小規模事業單位在支付申請和支付審批環節后，就直接辦理付款，缺少復核手續流程、單證是否齊全、缺少判斷預算指標如何使用等。

(3）支出管控制度不夠健全：基層小規模事業單位由于業務相對單純、發生頻率較低，與大單位相比，管理制度相對簡易，或者歸并于行政管理制度，較易缺少專項經濟行為管理制度，不同執行部門按各自的理解而非可依據的制度執行各項經濟業務，少了約束，多了風險，帶來管理難度。

2.3 預算批復階段指標沒有分解，執行階段指標混淆使用

很多基層小規模事業單位對批復預算指標很少進行分解，通常只在單位整體層面進行支出總額控制，因此預算支出口徑較粗，很難嚴格按批復的指標金額和用途執行，造成串用預算指標、開支與指標脫節、指標管理及預算控制失效。尤其在突發事件或上級臨時動議的情況下，相關支出指令往往凌駕于預算管理之上，造成原有的指標和支出計劃被打亂。

2.4 實物資產某些環節管理松懈，隨意性大

(1）低值易耗品購置隨意：很多基層小規模事業單位采購低值易耗品通常在無請購審批的情況下，直接叫定點供貨單位送貨上門，購置隨意。

(2）實物資產缺少驗收環節：有部分基層小規模事業單位在采購實物資產后，直接辦理財務報銷手續，尤其在低值易耗品方面，基本沒有驗收，容易發生質量問題或產生短缺少漏的風險。

(3）實物資產內部調劑缺少相應手續：基層小規模事業單位由于單位小、部門少，資產調換時大家相互知道，常常沒有辦理調劑相關手續，當時間長久或當事人調離，很容易造成資產盤點時既分不清使用者，也分不清保管責任。

2.5 合同管理相對薄弱，內控不到位

(1）忽視中小額物品采購合同：很多基層小規模事業單位對中小額物品采購或委托服務缺乏簽訂合同的意識，累積起來，數額不小，隨意采購存在一定風險。

(2）分解合同：有意規避合同管理要求，將需招投標或上報審批的合同項目拆解成若干小額合同，以便自行操作減少監管。

(3）合同文本基本要素不齊全：部分基層小規模事業單位缺乏合同專業工作人員，對于文本必須包含的基本要素概念不清，影響合同文本法律效力。

(4）缺少法律幫助：基層小規模事業單位大多不可能設立法規部門，而合同從簽訂到履行的各個環節都受法律制約，如果某個環節出了問題，往往缺乏專業的法規部門或法律顧問的指導和幫助。

(5）合同信息傳遞不到位：有些基層小規模事業單位合同簽訂人員對合同全過程管理缺少概念，合同履約后不能及時和財務部門進行有效的信息傳遞，致使財務部門不能及時掌握合同收付款相關信息，造成資金管理漏洞。

3 基層小規模事業單位業務層面內控建設的對策建議

3.1 從分工設計、不相容職務分離方面強化業務層面內控建設

基層小規模事業單位內控建設，明確部門職責與分工是很重要的一個環節。針對基層小規模事業單位分工最粗獷或最不明確的預算編制環節和資產管理環節，筆者認為，要明確預算編制、資產管理職責分工：

(1）對預算編制進行分工設計，業務部門及內勤非財務部門是預算編制和執行部門，負責編制基礎數據，落實預算任務；財務部門是預算管理部門，負責審核、平衡預算草案，對預算指標進行分解，負責預算執行的督管及決算；單位領導(班子）或領導辦公會則是預算管理的決策機構；在分工的基礎上，強化分管領導在預算編制、指標分解及執行這些階段的參與，要求分管領導提出審核、審閱意見，以提高預算業務部門的參與度，提升預算管理的科學性。

(2）在實物資產管理環節，要明確實物資產的請購、預算編制和資產使用在資產使用部門，實物資產購置執行、驗收執行、處置執行在資產管理部門，財務部門是實物資產的預算匯總編審、款項支付部門，單位領導(班子）則為實物資產管理的決策者、審批者。

內控建設，確保不相容職務分離是關鍵，尤其對一人多職的基層小規模事業單位，起碼要確保印鑒章保管和使用、票據保管和領用、支出申請和內部審批、付款審批和付款執行、業務經辦和會計核算等收支管理中的不相容職務分離，確保實物資產購置與預算編制、實物資產請購與審批、實物資產審批與執行、實物資產采購驗收與款項支付、實物資產處置申請執行與審批等實物資產管理中的不相容職務分離。這些不相容職務崗位需要單位建立明確的崗位責任制，或是記入廉政責任手冊，各個工作崗位嚴格按職責分工，便于責任追究。

3.2 從完善審批、建章立制方面強化業務層面內控建設

(1）要建立支出事項事前審批程序。筆者認為，事前審批程序應當包括：在預算分解項目名單內提出支出申請，經分管領導審簽，由財務部門核對預算事項、指標和資金來源，最后單位領導審定支出事項；超出預算批復分解的支出事項，按照預算調整流程由經辦部門進行申報。用這樣的控制方式，應能徹底改變經辦部門隨心所欲代墊支出、事后報銷的無管理狀況。

(2）要健全規章制度，無論單位規模大小，都要結合各自特點，制定明確的可操作的規章制度，內容必須涵蓋差旅、接待、會議、培訓、國庫集中支付、公務卡管理、印鑒章管理、票據管理、資產管理等范疇，確保經辦部門有足夠明晰的規則來執行各項經濟業務。

(3）要嚴格支出控制，應首先按批復的預算指標對支出事項分類；其次，在指標分解時明確屬于哪種執行或采購方式，如政府采購或單位自行執行，并執行內部審批；再次，財務部門匹配對應資金來源，尤其在資金支付環節，增加支付復核流程，檢查支出事項審批流程是否到位、手續是否完整、單證是否齊全、計算是否準確、票據是否規范等；最后，要定期編制預算執行情況統計報表、報告，對重點關注費用制作詳實的執行明細表等。

3.3 從預算指標分解方面強化業務層面內控建設

針對基層小規模事業單位預算指標基本不分解的現狀，筆者認為，年度預算批復后，財務部門要在批復總額控制范圍內，根據各部門提交的工作安排分解預算指標，限定部門使用的額度、支出范圍和執行方式，嚴格做到超額超范圍的不予報銷受理。各部門也應根據分解的預算指標，在限定范圍內完成與經濟相關的工作任務，以此達到落實部門管理責任的目的。

對于超出計劃分配指標的事項，筆者認為，在單位機動財力、以前年度結余結轉和單位年度預算批復的額度和支出范圍內，須由需求部門按預算申報流程向財務部門提出申請，經預算決策機構審定后，才能進行不同部門、不同經濟科目的使用調劑。對于超出年度預算批復額度和支出范圍的項目需上報上級分管部門審批。

3.4 從資產管理方面強化業務層面內控建設

針對基層小規模事業單位普遍存在的資產管理較為松懈的環節，筆者認為要強化以下幾點內控建設：

(1）要明確包括低值易耗品在內的實務資產購置審批流程，在請購部門提出申請后，資產管理部門需查核單位存量實物資產，財務部門需審核購置申請是否在年度預算指標范圍內，最后由單位領導審定。

(2）建立實物資產驗收制度，在實物資產交付使用前，需由資產管理部門、資產使用部門和相關部門共同實施驗收并書面記錄，以落實驗收責任，資產管理部門并在驗收合格后辦理入庫登記，而后才能到財務部門辦理報賬手續。

(3）加強實物資產內部調劑管理，書面記錄需求部門的調劑申請、資產管理部門的審核行為、資產決策者的審批行為及最終的調劑行為。

3.5 從合同管理方面強化業務層面內控建設

針對基層小規模事業單位合同管理相對薄弱的情況，筆者認為要強化以下幾點：

(1）應設立合同管理的牽頭部門或負責人，建立合同管理臺賬，掌握合同履行進展狀況，定期對合同進行統計、分類和歸檔，與單位經濟活動相關的合同及時交存財務部門，在臨近收付款期提示財務部門及時辦理收付款業務。應建立業務部門的合同負責制，在合同履行過程中落實履行責任人。財務部門應會同合同管理部門對合同實施監控，重點監控合同付款環節，檢查有否匹配的預算指標，有無跨期預留指標等。

(2）要建立業務部門、財務部門、合同管理部門的溝通協調機制，實現合同管理與預算管理、收支管理的結合，在制度中明確不得將需招投標等的重大合同拆分為小額合同，建立相應的責任追究規定。

(3）聘請法律顧問。目前省交通運輸廳聘請了一家律師事務所在一定時期內為全系統單位提供法律專項服務，并專門發文明確省廳及各下屬單位的對應法律服務人員，這是一個可以借鑒推廣的做法。

(4）規范合同文本，做到滿足合同基本條款不漏項、標的額計算準確、違約責任明確、文字表達嚴謹等。

(5）建立單位財務部門、業務部門、法律部門(顧問）會審制度：法律部門(顧問）審查違約條款、文字表述等，財務部門審查支付條款，業務部門審查質量或技術條款。

4 結束語

以上是筆者就基層小規模事業單位在業務層面內控建設的淺見。內部控制可以有效促進經濟管理水平的提高，對單位的穩定發展有著十分重要的作用。盡管基層小規模事業單位在內控中存在諸多問題，盡管業務層面的內控建設是一項長期而繁復的工作，但筆者相信，隨著內控不斷受到重視，內控工作不斷深入進展，基層小規模事業單位的經濟管理水平定會更上一個臺階，最終達到防范風險、預防腐敗、改進工作作風、提高辦事效率的目的。

[1]財政部.財會[2012]21號,行政事業單位內部控制規范(試行）.2012,11.

[2]財政部.財會[2015]24號,關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見.2015,12.

[3]劉永澤,唐大鵬.行政事業單位內部控制實務操作指南(第三版）.遼寧：東北財經大學出版社,2016.

[4]財政部.財會[2016]11號,關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知.2016,6.