現行產業政策與產能過剩關系研究

田惠敏　李姿穎??

摘要：習近平總書記在中央財經小組第十一次會議上提出供給側結構性改革方案，要求把去產能作為重要改革目標。產能過剩已成為制約我國經濟發展的十分突出的阻礙，且我國的產能過剩現象是長期性的、全局性的、體制性的。文章認為我國現行的產業政策是產能過剩的深層原因，從20世紀90年代以來產業政策不但沒有化解產能過剩，反而使之愈演愈烈。為深化去產能目標在經濟運行中的進程，認為應以“走出去”疏通過剩產能化解途徑、鼓勵新興產業發展，同時還應完善以市場為導向的產業轉型機制、多層次的投融資制度、市場準入和退出制度，并積極推進行政體制改革。

關鍵詞：產業政策；產能過剩；產業轉型；供給側改革

DOI：1013939/jcnkizgsc201652010

一、研究背景

本部分從三個方面進行分析。

（一）產能過剩已成為我國經濟運行中突出問題

適度的產能過剩是市場經濟運行中合理且普遍的現象，是由市場的自行調節形成的，同時也有利于有效市場競爭的形成。我國在市場經濟的轉型期間，不止一次遇到過產能過剩的問題。2011年至今，受各種因素影響，我國工業增加值同比增長率逐年下降，2011年至2015年分別為：109%、81%、77%、7%和59%。在總體經濟下滑的環境下，市場需求增長放緩，新一輪的產能過剩矛盾逐漸凸顯出來。產能利用率處于79%～83%，則是合理區間；產能利用率低于75%是嚴重過剩。2012年末我國工業企業產能利用率為801%，2014年前三季度降至787%。對于一些產業組織結構不合理的行業，企業之間的價格競爭與產能過剩之間形成了惡性循環，因此除了通過工業企業的產能利用率考量產能過剩程度以外，行業的銷售利潤率可以從另一個角度產能過剩，例如由于惡性競爭冶金工業2013—2015年的銷售利潤率均僅為2%，煉鋼行業的銷售利潤率在2015年下半年起均為負值，在成本競爭的狀態下企業即使利潤為負、產能過剩也必須依靠正常生產維持企業的資金流動的運營。因此，我國長期積累下來的嚴重的產能過剩問題，已成為制約我國經濟發展十分尖銳的矛盾之一。

（二）“去產能”是供給側結構性改革的重要部分

進入2015年以來，我國經濟進入到一個經濟指標出現聯動性背離的階段，即經濟增長放緩而CPI持續拉低，居民收入增加但企業利潤率下降，工業投資放緩但消費持續拉高的怪圈。從2012年下半年開始，截至2016年6月，煤炭、石油、金屬等幾大行業的生產價格指數已連續近50個月呈負增長狀態，對整個工業PPI下降的貢獻率占到了70%～80%。發展中國家更傾向于將資金投向技術先進、產品市場成熟、處于世界產業鏈內部等特征的行業，在投資上出現的“潮涌現象”一定程度上導致了該產業的產能過剩。西方發達國家的產能過剩多半是由需求不足引起的，而我國在改革開放之后出現的產能過剩行業主要時技術和檔次相對較低、處于產業鏈條中上游的中間產品，那些具有高需求彈性和高技術含量的新產品由于難以滿足市場需求，因此才會出現此類結構性產能過剩。面臨供需關系結構性失衡的現狀，以“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”為重點的供給側改革拉開序幕，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力，改善第二產業中傳統工業和新興產業的內部矛盾。

（三）產業政策是我國產能過剩的深層原因

針對我國產業過剩現象，不同學者觀點不一，其中一派是從市場和企業角度切入，用要素窖藏、進退出壁壘和“潮涌”現象解釋；另一派更傾向于市場經濟轉軌期間體制缺陷、補貼措施與激勵扭曲，地方政府不當干預所致。目前中國還處于經濟轉型期間，市場的決定性作用還遠低于政府的作用，無論是產業政策、財政政策和貨幣政策，都離不開政府“有形的手”。當前中國產業政策的首要任務是解決產業過度投資和產能過剩兩方面，但是產業政策不但沒有起到一定的作用，反而加劇了產能過剩的情況。市場信息和市場因素會導致企業周期性的產能過剩，由于技術低下創新不足導致企業產品供需錯配會造成結構性過剩，而結合中國轉型經濟的現實來看，我國產能過剩的根本成因在于非市場因素。

二、我國產能過剩現狀

本部分從以下三個方面進行分析。

（一）我國的產能過剩屬于長期性過剩，不是階段性過剩

我國產能長期過剩，鋼鐵行業表現得尤為突出。國辦發〔2003〕103號《關于制止鋼鐵行業盲目投資的若干意見》（以下簡稱《意見》）認為：到2003年底，我國鋼鐵生產能力將達到25億噸，目前在建能力約08億噸，預計到2005年底將形成33億噸鋼鐵生產能力，已大大超過 2005 年市場預期需求。《意見》指出對于當前出現的盲目發展現象，如不加以引導和調控，將導致一些品種產量嚴重過剩和市場過度競爭。2005年我國鋼產量已經達到38億噸，超過預測，行業產品銷售率達到98%，并未出現預料中的產能過剩，因此國內的投資和產能擴張沒有停止。在國際金融危機之前這一時期，產能的階段性過剩可能存在，但是由于經濟增長速度快、需求旺盛，階段性的過剩產能很快就被需求的快速擴張所消化。

國發辦〔2013〕41號《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》指出：在市場經濟條件下，供給適度大于需求是市場競爭機制發揮作用的前提，有利于調節供需，促進技術進步與管理創新。但產品生產能力嚴重超過有效需求時，將會造成社會資源巨大浪費，降低資源配置效率，阻礙產業結構升級。如不及時采取措施加以化解，勢必會加劇市場惡性競爭，造成行業虧損面擴大、企業職工失業、銀行不良資產增加、能源資源瓶頸加劇、生態環境惡化等問題，直接危及產業健康發展，甚至影響到民生改善和社會穩定大局。

隨著金融危機的爆發，經濟下行壓力不斷加大，眾多行業在快速發展過程中累積的矛盾和問題逐漸暴露，產能過剩的問題導致企業經營困難加劇，虧損面和虧損額不斷擴大，我國從階段性產能過剩轉變為長期性產能過剩。國發辦〔2016〕6號《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》提出了去產能工作目標：在近年來淘汰落后鋼鐵產能的基礎上，從2016年開始，用5年時間再壓減粗鋼產能1億～15億噸，行業兼并重組取得實質性進展，產業結構得到優化，資源利用效率明顯提高，產能利用率趨于合理，產品質量和高端產品供給能力顯著提升，企業經濟效益好轉，市場預期明顯向好。可見這是個任重而道遠的過程。《意見》明確強調嚴禁新增產能；化解過剩產能；嚴格執法監管；推動行業升級。

經過強制性的去產能調整，2016年上半年，鋼鐵行業運行態勢呈回暖跡象，1月至5月，中鋼協會員鋼鐵企業盈虧相抵實現利潤8736億元，同比增長738倍；虧損面2828%，同比下降1313個百分點；銷售利潤率為083%；上半年，粗鋼產量下降11%，鋼材產量僅增長11%，表明鋼鐵業發展整體呈收縮態勢。要想實質性實現去產能必須實現“僵尸”企業退出和企業加快轉型升級，實現精細化、高端化發展，因此化解眾多行業產能過剩是長期任務，必須不斷推進改革升級。

（二）我國的產能過剩屬于全局性過剩，不是局部性過剩

經過金融危機，我國由局部性產能過剩轉變為全局性產能過剩。即我國的產能過剩在2008年之前主要存在于鋼鐵、水泥、有色、煤化工和平板玻璃等傳統產業。國發辦〔2009〕38號《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知》指出：不僅鋼鐵、水泥等產能過剩的傳統產業仍在盲目擴張，風電設備、多晶硅等新興產業也出現了重復建設傾向，電解鋁、造船、大豆壓榨等行業產能過剩矛盾也十分突出。2012年底的中央經濟工作會議指出，2012年除了鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工和造船等傳統行業產能大量過剩外，氮肥、電石、氯堿、甲醇和塑料等一度熱銷的化工產品也因為產大于需而銷售困難； 銅、鋁、鉛鋅冶煉等有色行業生產形勢低迷，產能過剩問題凸顯，甚至多晶硅、風電設備等新興產業領域的產品也出現產能過剩。到2015年底工信部公布工業行業淘汰落后和過剩產能企業名單，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶行業產能嚴重過剩，而光伏和風電被移出產能過剩行業。2016年2月中國歐盟商會發布《中國的產能過剩如何阻礙黨的改革進程》報告顯示中國產能過剩主要集中于鋼鐵、電解鋁、水泥、化工、煉油、平板玻璃、造船、紙和紙板八大行業。

通過對行業產出資本比的對比發現，在2007年之前絕大多數行業的產出資本比都持續提高，2008年之后普遍下降，“石油和天然氣開采業” “黑色金屬礦采選業” “有色金屬礦采選業” “農副食品加工業” “石油加工、煉焦及核燃料加工業” “黑色金屬冶煉及壓延加工業” “有色金屬冶煉及壓延加工業” “金屬制品業”等產業的產出資本比仍然沒有恢復到國際金融危機之前的水平。國際金融危機前產能顯著過剩的主要是低端產品，而國際金融危機后高端產品也出現過剩，甚至出現同一產業內部高端產品賣不過低端產品的情況。因此我國目前的產能過剩是全局性的，涉及傳統行業和新興、高技術產業，行業數量多、范圍廣，去產能要著眼于全局，體制上、根本上的改革應作為精細化實施產業政策的基礎。

（三）我國的產能過剩屬于體制性過剩，不是周期性過剩

我國產能過剩產生的誘因一定程度上是源于中國自身經濟周期調節和金融危機的沖擊，但進入 21 世紀以來，過度使用政策杠桿，形成了政府大于市場的“政府價格信號”，各級政府盲目追求經濟增長，過度使用各種經濟政策杠桿，大幅降低了生產要素價格，對GDP貢獻大的行業進行大幅補貼，可謂是“上開龍頭，下疏管道”，導致了政府創造的價格信號成為引導企業投資的重要調節信號，而不是依據市場信號，反而加劇了產能過剩，進而形成上述長期性、全局性產能過剩現象。

三、產能過剩的深層成因分析

本部分從以下三個方面進行分析。

（一）行政考核機制誤導了企業的投資行為，致使投資結構不合理、效益不理想

作為一個發展中大國，追求增速一直以來都是經濟發展的首要目標，在中國特色的政治體制和行政管理體制下，各級政府背負一定的發展任務，由此制定出來一套以GDP增速為核心的政績考核體系，在這種體系下政府偏向于激勵可以帶來GDP和財政收入高速增長的行業，由此帶來了投資“潮涌”現象的發生。下面從財政補貼、稅收誘惑、價格管控和土地財政四個方面論述政府行政考核機制的偏頗導致產能過剩愈加嚴重的過程。

第一，財政補貼是政府支持產業發展的重要工具，以光伏為例，光伏產業作為國家新興產業，對調整能源結構、推進能源生產和促進生態文明建設具有重大意義。光伏被很多地方政府列為重點支持對象，大干快干地招商引資，中央也對光伏產業的財政補貼在很長的一段時間內達到了70%，從而引起了全國范圍內光伏業投資熱潮，最終造成了盲目建設，粗放式擴張的后果。2013年光伏產能利用率低于60%，企業經營困難，但政府仍然不斷鼓勵大量新企業進入到光伏產業中，逐漸陷入了過剩和投資的惡性循環的怪圈。政府對于重點行業，應采取多層、形式的財政補貼，而且應該根據產業發展現狀及時調整。

第二，稅收誘惑。增值稅是我國第一大稅種，增值稅在生產地和生產項下征收，在某一地區的生產型企業越多，稅后收入就越高，因此工業投資就成為地方政府稅收增長的關鍵因素。地方政府為保證稅收來源最大化，不斷增加招商引資的力度，而對后期企業發展經營狀況并不關注。重點繳納增值稅的行業包括鋼鐵、汽車、建材、化工、機械、造紙、煤炭等，地方政府會幫助此類行業擴大投資，各地為了競爭稅源導致地區重復建設、產業結構趨同。據統計，長三角15個城市中有14個地區都將汽車設定為支出產業；2008年之后全國31個省都將光伏產業列入到重點發展產業目錄，導致全國光伏產能遠遠超出同期國內外市場需求總和[9]。

第三，價格管控。目前我國還沒有完全建立市場決定價格機制，一些資源要素價格沒真實反映市場供求關系。在土地價格方面，地方政府為了吸引企業投資，政府通常以遠低于實際價格的廉價向企業提供工業用地，政府通常通過招標、拍賣和向社會公開的方式出讓商業用地和居住用地，但是對于工業用地則長期保持行政劃撥以及協議出讓的用地體制，沒有納入到市場化運作體系中。在水電價干預方面，由于用電成本是鋼鐵、電解鋁、水泥等制造業中占比最高的成本，我國電價本身就在世界電價水平處于中等偏下水平，我國對于工業部門長期實行優惠政策，政府經常通過獎勵、補貼和直接降價等方式干預電價，以此來降低企業的生產成本，刺激企業生產投資，加快能源產能釋放。工業用水和用電同樣具有很多行政干預和優惠政策。

第四，在現有土地財政帶來巨大吸引力下，政府的經營目標變成了實現土地的增值，由公共人變成了經營土地資本、追求土地收益最大的經濟人。地方負債問題已引起了中央的高度重視，地方政府之所以有強烈的負債投資的沖動，根源在于房地產催發的土地財政收益的驅動。在現有土地財政帶來巨大吸引力下，變成了以實現土地增值為目標的經營，在很多地區土地出讓金收入要占預算外收入的60%以上。根據官方數據粗略估計，政府和銀行 2012 年從房地產獲得收入47917億元，占全年房地產業銷售額64萬億元的75% 。

（二）我國生產要素定價機制不完善，供給效率低下

改革開放近四十年來，我國的要素市場一直滯后于產品市場，土地、資本市場市場化進程明顯慢于產品市場，政府掌握著資源配置的主導權。政府在現代企業制度逐漸完善的環境下更趨向于通過扭曲市場價格信號來引導投資方向。工業生產資料價格雙軌制名亡實存，在勞動力市場和土地資源上表現得尤為明顯，商品價格走向市場化而基本的生產要素被強勢的行政力量控制，這被稱為“新雙軌制度”。同時，產權模糊不清的現狀也致使資源配置效率低下，并最終導致要素資源配置的扭曲。我國的要素市場定價機制不完善主要體現在資本、土地、資源型及環境要素等大量稀缺資源掌握在了政府手中，大幅壓低要素價格從而降低企業投資成本和生產經營的成本。與此同時，要素市場扭曲也成為過剩產能退出市場的障礙。其一，由于低要素價格對企業經營虧損形成了直接的補貼，本來在市場無法生存的企業仍然存活并繼續進行生產經營；其二，各地政府為收回在招商引資階段投入的大量土地要素、資本要素等“隱形成本”，千方百計阻止企業破產倒閉，由此產生了一大批嚴重產能過剩的“僵尸”企業。

我國低端產能過剩現象與供給效率低下有著很大的聯系。供給效率的低下主要受制度不完善和技術不發達兩方面影響。在制度供給方面，我國正處于由計劃經濟向市場經濟轉軌的特殊時期，尚未建立起完善的市場經濟體制，投資拉動型經濟增長模式和財稅制度激勵地方政府盲目追逐經濟總量增長，同時生產要素市場扭曲、投融資體制缺陷和國有企業改革懸置給地方政府行政干預創造了客觀條件，使地方政府有能力弱化企業的成本約束，難以形成有效的供給結構。在產能過剩的化解階段，技術發展的受阻一方面會對產業升級、結構調整造成較大障礙，延長行業更新換代周期；另一方面會對中國本土產品的出口和國際競爭造成不良影響，因此也使得產能過剩行業想要靠走出去化解過剩產品難上加難，進而減慢過剩產能釋放速度，為治理和化解產能過剩制造障礙，引起產能過剩問題的固化。

（三）產業政策的可實施性和針對性較差

不同政策工具對產能過剩的影響不盡相同，稅負降低會帶來產能利用率的下降，貿易保護程度的增強在短期內會提高產能利用率，政府補貼對創新效率具有負作用。但我國產業政策對產能利用率的效應顯著為負。我國到目前為止共經歷了五次針對產能過剩的政策調整。第一次產能過剩調控是在1993—1997年，財政部出臺了一系列政策措施著力解決經濟運行中出現的亂集資、違章拆借和房地產管理等方面的問題，提出了清理壓縮基本建設項目、控制固定資產投資過快增長的要求，具體做好已開工重點項目的物資保障、嚴格審批新開工項目、加強資金市場規范化管理等，到1996開始實施固定資產項目資本金制度。第二次產能過剩調整是在1998—2004年，國家經貿委、國務院對鋼鐵行業出現的嚴重的產能過剩和重復建設問題作出調整，嚴格控制產量，使企業新上項目要經過更嚴苛的審批程序，同時進一步嚴格控制土地和資金的共計，提高生產和環保標準。第三次調整是在2005—2007年，這一時期政府采取措施對收入分配、社會保障等基本公共制度進行完善，進一步擴大了內需；同時中央采取措施加大支持國有企業和金融體制改革，加快政企分離的進程，對鐵路和電信等活力差的壟斷行業進行改革，完善金融風險監控防范體制。第四次調整是在2008—2014年，受金融危機影響我國經濟走低，有效內需不足、國際經濟形勢嚴峻的環境下，中央采取強有力的措施刺激經濟發展，不再嚴格采取嚴格的抑制產能過剩，轉而實施有利于企業擴大需求方面的政策。第五次調整是在2015年底至今，中央政府提出大力推進供給側改革，用增量改革促存量調整，優化產權結構，優化投融資結構實現資源優化配置，優化產業結構提升產品質量，優化分配結構實現公平分配，優化流通結構節約交易成本，優化消費結構實現消費品的不斷升級。

行政調控產業過剩存在一些問題。第一，政府調控容易矯正過度，具有很高的操作風險，增加了“硬著陸”的概率。政府希望通過嚴格控制土地釋放抑制過剩，但是對于投資能力強的民營企業可以充分利用廢棄廠房和設備擴大再生產。第二，中央和地方政府在貫徹產業政策時“同船不同心”，地方政府會以本地區的實際利益為出發點，中央宏觀的調控的政策得不到有效的落實，中央與地方政府之間的博弈難度不斷加大。國家相關部門提高企業進入口檻是對新増項目產能規模的抑制具有一定的作用，但地方政府甚至會幫助企業通過各種途徑尋求達到準入標準的行為，使得提高門檻這一手段的效果大打折扣，同時通過這種方式保護了現存者、打壓了潛在的競爭者，完全不利于企業的優勝劣汰和兼并重組，不利于產業的優化升級。第三，當一個行業因產能過剩面臨調整時，政府刻板性地決定企業去留問題本身就會刺激企業競相擴大經營規模，使產能過剩問題更加惡化。

四、政策建議

本部分從以下五個方面進行分析。

（一）建立省域之間產能疏通渠道，積極促進產能“走出去”

我國企業小而眾，產業結構不合理，要素利用效率低下是發生產能過剩的重要誘因，至今發達國家出現過多次大規模的收購兼并浪潮，但是我國進入到工業化發展的中后期仍然沒有發生過兼并收購浪高潮，嚴重地制約了產能過剩糾偏。因此應建立多層次資本市場，鼓勵企業兼并重組而不是破產，從而整合產業資源、提高市場集中度。

中央提出“一帶一路”重大戰略，微觀上牽頭設立金磚銀行、亞投行和絲路基金等，重要目的都是支持國內傳統優勢行業以及過剩行業能夠企業“走出去”，以化解國內產能過剩。然而對于東歐大部分國家和美國而言，也已經屬于產能過剩階段。因此，建議建立省域之間產能疏通渠道，如將河北的幾大鋼鐵廠轉移到更具有地理優勢和資源優勢的新疆建廠，兩地政府共同合作，優化資源配置，節約生產成本，提高環保要求，將產能通過絲綢之路運送到西亞地區，利用分稅互利，帶動兩省經濟發展和居民就業。

（二）完善投融資制度的市場準入退出制度，遏制盲目投資和重復建設

完善投融資體制，一方面要淡化單純的資金撥款意識，把重點放在改革僵化單一的投融資體制機制上，鼓勵多層次融資渠道的建立，大力支持新三板市場發展，不斷簡化企業的融資程序，幫助企業拓寬融資渠道。

通過建立市場準入和退出機制遏制盲目投資和重復建設，具體為建立完善的固定資產投資項目節能評估和審查制度產業能效準入標準限制，防止不合規企業進入行業，提高市場的公平競爭和技術創新。在落后企業退出市場方面，政府應建立一套完善的企業突出援助機制，給予退出企業一定的優惠政策和經濟補償，進而應該建立健全社會保障體系，保證由于企業退出產生的失業人員有最基本的生活保障。

（三）建立以市場為導向的產業轉型機制

政府部門應逐漸退出直接行政干預市場，將市場機制作為資源配置的主體地位不動搖，充分發揮市場的調節作用，使企業自發進行調整升級，引入市場競爭來提升壟斷性規制產業的競爭力。在以市場為核心的基礎之上進行供給層改革，淘汰落后產能，加強產業集中度，提高勞動生產率、市場競爭力和國際競爭力。建立產能利用率定期發布制度，最終應建立可覆蓋全部規模以上工業企業按月定期發布主要工業行業產能、產量和產能利用率數據，以此作為一種市場信號，引導企業的投資行為。

（四）積極推進行政體制改革

中共中央組織部2013年12月出臺的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》指出：不應再把地區GDP及增長率作為政績評價的主要指標，把有質量、有效益、可持續的經濟發展和民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態文明建設、黨的建設等作為考核評價的重要內容。強化約束性指標考核，加大資源消耗、環境保護、消化產能過剩、安全生產等指標的權重。更加重視科技創新、教育文化、勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況的考核。給國家利益造成重大損失的，損害群眾利益造成惡劣影響的，造成資源嚴重浪費的，造成生態嚴重破壞的，盲目舉債造成不良后果的將會追責到底。把政府負債將成為政績考核的重要指標，要實行負面清單管理，制定出禁止或限制投資的產業清單、政府的權力清單以及水平型產業政策或競爭性政策清單。

（五）重視鼓勵科學技術創新

提升企業創新效率。其一，應完善創新補貼方式，可以通過稅收手段實現，對新興企業研發和生產階段產生的增值稅進行合理補貼，對所得稅進行相應的扣除，規范補貼資金的分配和管理監督，從而提高補貼效率。其二，應該對于國家經濟發展有戰略性意義的新興產業應予以創新獎勵，建立動態的壟斷制度來鼓勵創新經濟的發展。其三，要著重營造對于創新和新興產業的良好投資氛圍，通過大力發展非銀行金融機構總部經濟，引導企業對科技研發的資金投入，給企化的創新發展創造有利的外部條件，激發企業的研發活力與創新動力，通過自覺自發的科技創新使企業提高市場競爭力，成功轉型升級獲得技術提升。

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