創新鐵路用地管理機制的研究和思考

孫　雷　上海鐵路局土地房產管理處

1　鐵路用地管理研究背景

從國家土地管理的發展研究看，經歷了由計劃經濟向市場經濟的轉型，土地制度也伴隨著經濟轉型，越來越趨于完善和健全。以1986年《中華人民共和國土地法》的頒布，同年國家成立國土資源管理局為標志，我國土地管理開始步入法制化軌道。2004年，全國實行省以下土地垂直管理體制，調整了國家與地方利益之間的矛盾沖突。

截至2016年末，上海局鐵路用地面積總量達到48963.3公頃（73.4萬畝），其中國鐵用地29418公頃（44.1萬畝），合資鐵路用地19545.3公頃（29.3萬畝）。鐵路用地管理在國家土地管理的指導下，也經歷了管理模式的變遷。2013年3月14日，原鐵道部撤銷后，鐵路用地管理也從資源管理為主向資源與資產管理并重進行轉變，隨著鐵路改革發展的深入，研究與創新鐵路用地管理機制，充分發揮鐵路用地管理工作職能是十分必要的。

2　鐵路用地管理制度變遷

我局鐵路用地管理制度大致經歷了四個階段的歷史變遷。

2.1　土地資源管理階段

從建國初期到上世紀90年代，這一階段鐵路用地管理目標是保障鐵路運輸安全，鐵路部門未成立專門的鐵路用地管理部門，管理機構掛靠工務或建設部門，但是管理較為粗放，產權不清晰，土地的資產屬性未能顯現。

2.2　土地資源與資產化管理并重階段

上世紀90年代至2002年，土地資產屬性和土地使用權利逐步開始顯現，同時鐵路多元業務開展，土地經營性使用、土地處置收益等在鐵路用地管理系統內部開始配置。土地的權屬概念逐漸被界定，管理目標也由單純的資源型管理向注重土地價值的資產型管理過渡，鐵路用地管理制度也逐步完善，管理職能日益體現，土地臨時借用和資產處置等工作得到發展，鐵路多經企業利用土地資源進行各種模式的經營。

2.3　土地資產化管理階段

2002年至2013年，國家實行土地有償使用和管理用途管制，強化節約和集約用地政策。鐵路部門為進一步加強鐵路用地管理，2003年4月，原鐵道部成立土地管理部，建立土地管理主管部門，各鐵路局將鐵路用地管理納入土地房產管理處，理順了土地管理體制，制定了管理辦法，規范了用地權限審批，為集約高效利用鐵路用地提供了指導方針。

2.4　土地綜合開發階段

2013年至今，國家為支持鐵路建設可持續性發展，通過盤活鐵路用地資源，對鐵路站場和毗鄰區域綜合開發，以彌補鐵路建設資金不足。土地綜合開發階段將土地低效利用或簡單租借使用向規模效益轉變，最大限度地發揮土地資產價值。2013年以來，國務院先后下發《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》、《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》等文件，支持鐵路投融資體制改革，加快推進鐵路建設。鐵路總公司陸續出臺相關推進綜合開發用地處置及監管等方面的文件，進一步強化了鐵路用地開發利用、處置、監管等方面的管理。我局根據鐵路總公司部署，出臺了路局層面的土地綜合開發辦法，成立了土地綜合開發辦公室。截至目前，我局利用既有土地綜合開發批復實施項目21個，涉及土地面積約1196畝。新建鐵路前期工作涉及綜合開發項目30項，已與87個地方政府120個站點簽訂了94份土地綜合開發框架協議，規劃預留綜合開發用地74602畝，土地綜合開發已取得初步成效。

3　鐵路用地管理機制創新建議

在當前鐵路改革發展新的歷史時期下，如何進一步發揮好鐵路用地安全、資產、保護等作用，本文從鐵路用地管理職能、管理層級、有效監管、信息化應用、獎懲激勵等方面提出建議。

3.1　明確鐵路用地管理職能

（1）始終抓好鐵路用地安全管理的主線。安全是鐵路運輸的生命線，鐵路用地管理制度一直以安全管理為主要管理目標，因此，鐵路用地管理要牢固樹立以安全管理為核心的職能定位，充分發揮鐵路用地服務保障作用。在鐵路沿線外部環境管理工作、鐵路線路安全保護區劃定、鐵路沿線用地活動監管等方面，土地管理部門應進一步加強監管力量。

（2）充分發揮鐵路投融資體制改革涉及土地管理的主體作用。鐵路總公司《關于發展混合所有制經濟的意見》對鐵路改革發展途徑提出了多種試點意見，土地作為重要的資產，應充分發揮其資本化的作用。當前，路局正在按照總公司部署開展鐵路授權經營土地變更登記，同時也在不斷加強對局管內未領證土地領證工作力度，土地管理部門應緊緊按照鐵路改革發展的決策部署要求，主動發揮土地權屬管理的主體責任，協調地方國土部門，為鐵路改革發展服務。

（3）做好建設使用鐵路用地項目的專業審查。鐵路基本建設項目、更新改造項目或地方涉鐵事項需使用鐵路用地的，土地管理部門做好對項目用地審查，按照集約高效利用土地原則，嚴格審查項目用地位置、范圍及規模，切實發揮合理利用鐵路用地監管作用。

（4）對鐵路用地綜合開發進行專業監管。土地管理部門應加強對土地綜合開發監管，2017年，總公司下發《關于加強高鐵橋下土地保護性利用安全管理的意見》，對高鐵高架橋下土地利用明確規定了開發利用原則、管理職責及禁止性行為的負面清單。土地管理部門應在開發項目前期論證及項目可研審查過程中，對項目的安全風險進行嚴格審查，同時對項目是否按照審查方案進行實施，日常生產中是否存在安全風險隱患等要做好日常監督，確保鐵路土地綜合開發工作安全有序。

3.2　進一步優化管理隊伍

我局鐵路用地管理實行的路局土房處、地區土房所、鐵路用地管理單位的三級管理模式，站段承擔鐵路用地管理管理工作的主體責任。全局鐵路用地專兼職土地管理人員有68人，平均年齡46.2歲，人均管地720公頃，人均管理土地數量基數大、范圍廣。由于站段鐵路用地管理人員往往身兼多職，工作精力難以集中，對及時發現和處理違法侵占鐵路用地行為有所欠缺。隨著新建線路不斷開通，工作量逐年增加。下階段，在仍保持當前的管理架構的前提下，需進一步強化地區土房所的人員配置，充分發揮協調站段開展土地管理業務、與地方溝通協調的作用，建立健全地區性土地管理檔案，強化鐵路用地基礎管理。鐵路用地管理單位應進一步加強鐵路用地監管網絡，落實鐵路用地監管主體責任，同時土地管理崗位應歸口合理設置在行政辦公室，明確專職人員具體負責土地管理業務。

3.3　進一步強化鐵路用地監管

鐵路用地監管保護是土地管理部門的重要工作職責，對各類侵占鐵路用地行為，土地管理部門應加強日常巡查，做到早發現、早制止、早處理。

（1）充分發揮路局處室、部門和單位整體合力。外部環境管理辦法規定了涉及治安綜合治理方面的由政法（綜治）辦負責牽頭協調；涉及政府安全監督管理機構的由安監室負責牽頭協調；涉及保護性利用的由經開處負責牽頭協調等。避免了土地管理部門對鐵路沿線的用地活動監管單打獨斗，充分發揮路局安監、綜治部門在安全管理、與地方護路聯防方面的優勢資源，與相關部門多溝通協調、信息暢通，共同協調處置。

（2）區分運輸生產用地與其他用地的管理重心。鐵路用地管理單位建立站段、車間、班組的三級監察管理網絡，重點結合運輸生產開展日常巡查工作，并圍繞鐵路運輸生產制定行之有效的巡查管理辦法，對鐵路運輸安全距離內的各類用地活動進行動態監控。對于鐵路運輸安全不相關的用地應按照路局綜合開發工作要求，能開發的委托地區集團公司進行綜合開發，由經開部門承擔用地日常管理責任，土地管理部門定期監管，對暫時難以利用的土地采取綠化或封閉等措施，進行保護。

（3）定期開展用地監察專項檢查。鐵路用地監察是用地安全管理的主要表現和手段。結合路局安全管理工作，定期開展鐵路用地監察專項活動，重點圍繞站段三級管理網絡建設、鐵路用地內違法建筑清理整治、監察臺賬建立等方面進行檢查、督導，強化鐵路用地管理單位監察工作的主體責任意識。

（4）建立健全獎懲激勵機制。鐵路用地高效管理制度必須建立合理的考核評價體系，實現鐵路用地利用管理制度化、規范化。土地管理部門將鐵路用地管理與站段安全管理考核體系掛鉤，對監管不力、違規處置鐵路用地進行責任追究和考核；對有效保護鐵路用地，充分發揮鐵路用地管理價值的給予獎勵。同時應建立督查防范管理機制，定期對站段日常開展鐵路用地管理工作進行監督檢查，及時發現和糾正管理問題。

3.4　提升鐵路用地科技管理水平

前期，我局就地形圖繪制和監察管理等專項工作進行了系統開發研究，目前也在會同信息管理部門著手開發上海鐵路局鐵路用地管理系統，主要采取以下措施和手段：

（1）開發適合鐵路用地管理實際的信息管理系統。土地管理信息系統是高科技成果在土地管理上的成功運用，鐵路土地管理部門開發管理信息系統應結合自身實際，在借鑒地方國土部門土地管理模式的基礎上，按照省市行政區劃分，開發滿足地籍、利用、監察、開發等工作需要的鐵路用地管理信息系統。

（2）加強用地圖繪制整理工作。用地圖作為鐵路用地管理的基礎，也是建立信息系統的必要條件。目前我局管內用地圖電子化達到60%，部分圖紙存在缺少地形、坐標系不統一、行政不兼容等問題。結合土地管理的日常工作，加強地圖收集整理工作，逐步實現路局管內用地圖電子化全覆蓋。

（3）重點加強系統監管功能。充分發揮鐵路用地信息管理系統在加強鐵路用地監察方面的作用。通過系統電子化管理，將鐵路用地三級管理網絡管理納入系統平臺，動態掌握全局鐵路用地巡查管理、違法建筑物排查整治、清理銷號的全過程，路局作為全局土地監察的信息指揮中心，可以及時掌握現場違法侵占用地情況實際，對重點工作進行督察督辦。