普速鐵路工務安全規則實施相關問題的探討

吳漢忠　上海鐵路局工務處

2014年鐵路總公司頒布施行了《普速鐵路工務安全規則》（鐵總運（2014）272號）》（下稱《安規》）。新版《安規》的相關規定適應了近年來鐵路技術裝備與管理的發展與變化，為規范現場作業控制與加強工務安全管理提供了準則，對工務安全管理水平的提升起到了極大的推進作用。通過近三年來的學習與執行，本文擬對一些問題作一探討。

1　現場對《安規》相關規定的理解存在一定的偏差

1.1　設備管理單位同時作為鄰近營業線施工的作業主體與監督主體

對實施大修件名項下的作業，在受天窗資源制約時，設備管理單位將不影響行車安全的作業納入鄰近營業線施工監督計劃管理，導致施工主體單位與監督主體單位一體的局面。

監督作用的可靠發揮需要據于異體監督方可實現。在實際實施中，設備管理單位對自己實施的監督計劃作業項目，亦未嚴格按照監督要求進行管理，施工監督名存實亡。為應對不同的上級檢查部門，設備管理單位又往往在施工監督與維修點外計劃中同時提報同一作業，形成多頭管理卻又多不到位的局面。

從《安規》立法原意出發，鄰營施工規范約束的對象應是路外施工單位。鄰營施工管理的提出與強化是與鄰近運營鐵路的基建和市政工程建設對鐵路設備安全、運營安全帶來的嚴重威脅相伴相生的。由《安規》鄰近營業線施工的定義（在營業線兩側一定范圍內，新建鐵路工程、既有線改造工程及地方工程等影響或可能影響鐵路營業線設備穩定、使用和行車安全的施工作業，第2.1.5條）和“影響工務設備安全的外單位作業，設備管理單位應派安全監督員進行全過程監督……”（第2.1.12條），據此推斷鄰營施工的主體應是新建鐵路工程、既有線改造工程及地方工程的施工單位，而承擔該類施工的主體主要是非鐵路設備管理單位。因此，應避免施工與監督一體。

1.2　施工作業與維修作業的分類

在橋隧涵相關作業中，存在類似作業項目因費用列支口徑的不同而導致作業分類不一致的局面，維修成本支出的以納入維修項施行，大修成本的以施工項施行。對于天窗點內項目，兩者間并不呈現矛盾，但對于點外作業項目，由于監督計劃與維修點外控制有別，帶來了實際安全控制力度不一致的問題。

產生原因是設備管理只從字面理解“施工必須納入月度施工計劃”施工計劃主要包括“……線路大中修，路基、橋隧涵大修……”（2.1.2條）所致?！栋惨帯房蓺w入廣義的法規范疇，法規條文中的定義是以規定性的語詞定義為主，因此《安規》中的施工作業、維修作業項目的內涵與外延必須根據《安規》（2.1.1～2.1.4條）來界定。雖然《安規》第2.1.2、2.1.4條款羅列的施工、維修作業項目與相關設備修理規則中的大修、維修項目存在一定的對應關系，但其所定義的內涵與外延與相關設備修理規則又不完全一致。如大型養路機械維修明確納入施工計劃管理；可不納入天窗的維修項目中有成段換軌（主體作業是施工）的輔助作業（材料分散與收集）。這是因為《安規》中的施工與維修作業（含等級）的劃分根本依據是作業的復雜程度和對設備的影響程度，而非作業屬于《修規》所言之大修或維修項目，更非款源的不同。

綜上，設備修理雖分為大修與維修，但設備管理單位相關修理作業如滿足“開始前不需限速，結束后須達到正常放行列車條件”和“可不納入天窗”維修項的規定條件，應以點外計劃施行控制。

1.3　小型養路機械搗固與人工搗固的界定

目前一般將單人操作的搗固棒、振動鎬搗固視作小型養路機械搗固，作業結束后列車放行采用《安規》中小型養路機械搗固條件（表2.1.17）。本人認為其中存在一定的施工安全風險。產生的原因一是對小型養路機械認識不全面不統一，二是片面追求運輸效率。

根據《安規》將“利用小型養路機械整治線路病害”納入Ⅱ級維修（2.1.4條），結合《安規》可不納入天窗的維修項目條款和同條《條文說明》“線路限速(或允許速度)不大于60km/h的區段，可使用單人能隨時撤出線路的輕便小型機具進行螺栓涂油、搗固……等作業”“結束作業時，下道后的小型養機械……下道架不得向線路方向傾斜（2.4.20條）”《關于發布“小型液壓搗固機械”等六種（類）養路機械完好標準和報廢條件的通知》（鐵道部工務局工機〔1996〕20號）有關內容（走行架下部距軌面25±5mm；搗鎬在最高位置時靠自重能全行程自由下降；夾軌機構完整，作用可靠）推斷，目前現場使用的單人操作的搗固棒、振動鎬應不屬于《安規》規定的小型養路機械范疇。單人操作的搗固棒、振動鎬應為工機具，是既往人工搗固所用搗鎬的替代工具?！惰F路交通事故調查處理規則》相關解釋亦可佐證之（機具：系指施工、維修作業中使用的動力扳手、撬杠等《附件1》）。從《技規》第 389條條文說明“養路機械包括大型養路機械和小型養路機械”亦可以推斷小型養路機械應與大型養路機械對應。

因此，在單人操作的搗固棒、振動鎬的作業效果未經充分論證達到具有夾軌機構的小型養路機械前，二者仍應作一定的區別。

2　《安規》的有關規定應進一步明確細化

2.1　明確非成段更換鋼軌的維修作業等級

《安規》規定“成段換軌”為施工（2.1.2條），將“更換道岔尖軌、轍叉、基本軌”明確為Ⅰ級維修項目，“膠結、焊接鋼軌”定為Ⅱ級維修項目（2.1.4條）。第2.1.23條規定“通過辦理臨時封鎖手續，設置停車手信號防護”進行重傷鋼軌的更換作業?！稐l文說明》對成段更換鋼軌的解釋為“連續更換100m以上鋼軌”。綜上可以發現，更換100m及以下鋼軌的作業無明確的維修等級劃分，不利于現場執行的統一。鑒于長軌地段的單根換軌在天窗條件許可的情況下應一次性永久處置到位，即使受條件所限臨時處理，亦已改變了設備結構狀態，故建議長軌地段的非成段換軌應明確為Ⅰ級維修項目，短軌地段明確為Ⅱ級維修項目。

2.2　明確現場防護員的具名和站位

《安規》對現場防護員的表述，在維修作業時同我們日常的理解與執行是一致的，但在區間封鎖時，對現場防護員站位的文字表述（在區間線路上封鎖施工時……現場防護人員應站在距施工地點800m附近……2.2.6條）給現場防護員的細分或會帶來一定的混亂，同時該表述與《技規》（施工防護人員應站在記錄施工地點800m附近瞭望條件較好的地方，顯示停車手信號）表述亦不完全吻合 。

建議根據現場防護員作業側重點與站位的不同，賦予具體的形象名稱給予區分。如站在作業人員附近的（含慢行接車）為現場防護員，距施工地點800m的為關門防護員（含慢行牌設置），因了望望條件或通信不良增設的為中間防護人員，在防護對象遠方按照線路最大速度等級列車緊急制動距離位置防護的為遠方防護員。通過現場防護員具名的明確，更加有利于防護員作業標準的制定、執行與控制。

2.3　輕型車輛及小車的使用規定

輕型車輛及小車的使用規定存在一定的模糊、矛盾之處。既已規定輕型車輛僅限封鎖施工時使用，又存在“利用列車間隔在區間使用輕型車輛及小車時，應在車站登記……”（2.4.29條）等模糊表述。第2.4.29條下的多款規定隱含有點外使用之意。根據小車是否裝運物料，對“單軌小車、吊軌小車、推運工機料具的小平車”的使用條件作了區別規定，給現場控制帶來一定的風險隱患。建議明確點外可以使用的只為“軌道檢查儀、鋼軌探傷儀”以便于現場人員對規章制度的直觀理解與執行。

3　有關建議

3.1　《條文說明》說明進一步詳實

成文法的制定不可能涵蓋既有全部，更不可能窮盡將來。因此如果能通過《條文說明》將條文的立法原旨、管控對象與目的進一步的闡釋透徹，可使各級管理人員與現場執行人員在“知其然”的同時更“知其所以然”，加深對條文的理解，增強執行自覺性。當遇到規則未能覆蓋或出現新情況時，一線人員可以根據立法原旨，正確地細化、制定相關規定或采取適宜的措施。通過對條文的說明，也有利于立法者對規則內在邏輯的梳理與檢驗，減少一些兩難之悖。

個人認為，首要之義是相關概念的明確無歧義。概念內涵應清晰，概念外延應避免重疊或交叉，以減少理解歧義。同時概念應盡量與其他規范保持一致。

3.2　營業線作業與鄰近營業線施工的分類口徑

據于對“凡在營業線及鄰近營業線進行與工務設備有關的作業，均應遵守本規則”（第1.0.5條）的理解，營業線作業與鄰近營業線施工應是一對不具相容性的概念。但第2.1.2條對營業線施工作業的羅列和第2.1.5條對鄰近營業線施工的定義導致兩者的外延出現了重疊與交叉。同時第2.1.5條又將“開挖路基、路基注漿……等影響路基穩定的施工”列為為鄰營。

綜上，個人認為有必要對營業線施工與鄰營施工的定義進行梳理。作業計劃管理的核心要素是作業對鐵路營業線設備穩定、使用、行車和作業人員人身安全的影響程度。在計劃管理上應弱化空間位置的劃分標準。建議根據對營業線設備穩定、使用和行車安全的影響程度，劃分為施工計劃（養修簡稱點內）管理作業與監督計劃（養修簡稱點外）管理作業；根據施工是否直接作用于營業線設備本體（含上部空間），劃分為營業線線上（對營業線設備的施工或侵入建筑限界的施工）作業與營業線鄰近（含非在役設備）作業；根據根據施工主體劃分為設備養修單位作業與非設備養修單位作業。

3.3　安全管理理念的與時俱進，物防、技防、聯防措施的強化

根據《安規》第1.0.5條的描述，有關人身安全的論域應是營業線與鄰近施工所涉部分，但部分條文（……如聯系中斷，現場防護員應立即通知作業負責人停止作業，必要時將線路恢復到準許放行列車的狀態，2.2.5條）隱含有行車安全大于生命安全的（潛）意識，因此應進一步提升對作業人員生命安全的重視程度，樹立行車安全與人身安全并重的意識，真正踐行“以人為本”的理念。

根據現代事故致因論，只有通過綜合治理方能防微杜漸、防患于未然，才能有效斬斷事故致因鏈進而實現安全。因此必須認真貫徹執行“安全第一、預防為主、綜合治理”的安全生產方針。工務安全是工務的底線，工務安全應靠工務人自己保證，因此眼睛一定要向內抓作業控制、提管理水準、創安全文化。但同時，鐵路是臺聯動機，決策層與管理層應拓展“綜合治理”中“綜合”之范疇。

綜合之一是在人的因素之外，應充分利用科技發展所帶來的新技術、新設備、新理念為工務安全的實現提高保障度。根據軌跡交叉事故致因論，列車運行的安全與高效是通過地面信號與車載設備保證其對特定線路時空資源的獨占，不與其他列車的運行軌跡交叉實現的；同理，作業安全的實現條件也是應由其獨占特定的線路時空資源、列車軌跡不與之交叉實現。對封鎖施工線路，明確線路的使用權由車務讓渡于作業單位，采用與列車占用一致（類似）的模式（直接設置短路導線）來實現列車與作業人的可靠隔離，摒棄目前現場人工設置停車牌防護傳統做法。實際上《安規》中對施工天窗與維修天窗現場防護設置規定的區別已經體現了現場防護方式的變化與發展，同時也已存有較多的規定運用了自動閉塞施行高效可靠的防護（在進站道岔外方線路上施工，對區間方向，以關閉的進站信號機防護，第2.2.7條；線路發生危及行車安全故障或自然災害時的防護辦法如下……設有固定信號機時，應先使其顯示停車信號，第2.2.12條）。

綜合之二是應從鐵路系統的高度，通過車務、機務、電務等部門間技術支撐、安全互控為工務作業同時亦為全系統的人身安全多栓一根安全繩。如一線作業，鄰線設置作業標的安全效益與風險值得探討。一是司機在無提示注意模式下，在目前的列車運行速度和乘務制度下，對靜態標志的注意存在較大的不確定性，夜間條件時確定性進一步增大；二是目前作業管理的要求與通訊手段完全可以通過車機聯控提示實現作業標的作用。個人認為第2.3.9條對電化區段的結合部作業的實施主體是語焉不詳的，應明確按照設備管理界限要求相關設備管理給予配合，以確保人身安全、設備安全。