社保關系轉移接續存在問題分析與對策

欒佳蕓　上海鐵路局上海鐵路軌道交通開發有限公司

上鐵軌道公司是上海鐵路局下屬的一家工程施工企業，下轄5家子公司和3家直屬分公司，主營業務為鐵路工程施工、城市軌道交通開發、房屋建筑工程、電務工程施工等，職工遍布管內各地，社保參保地分布于上海、浙江、安徽、江蘇、山東等地。隨著施工能力的提升和業務規模的擴大，公司通過外部引進和跨地區調配等途徑不斷優化人力資源配置，跨地區轉移接續社保關系人員逐年增多。盡管國家在2009年頒布了《城鎮企業職工基本養老保險轉移接續暫行辦法》（國辦發[2009]66號，以下簡稱66號文件）和《流動就業人員基本醫療保障關系轉移接續暫行辦法》（人社部發[2009]191號，以下簡稱191號文件），通過明確規定全國統一的轉移資金量、各地責任范圍和轉移接續程序，解決了勞動者跨地區流動就業參保繳費年限在各地互認和累加的問題，在政策層面實現了勞動者在跨省流動就業中社會保險關系的順暢轉移接續，但在實際辦理過程中，仍存在由于各種因素導致轉移接續不暢的情況。

1　社保關系轉移接續過程中的主要問題

1.1　”人員臨時繳費賬戶建賬困難

66號文件規定，年滿五十周歲的男性和年滿四十周歲的女性跨省流動就業時，如果沒有取得新就業地的戶籍，那么其基本養老保險個人賬戶不能轉移，而是在新就業地為其建立臨時繳費賬戶，待其達到法定退休年齡時，按照“戶籍優先從長從后”的原則確定其待遇領取地，并將其曾在各地參保的基本養老保險個人賬戶歸集到待遇領取地。對于其臨時繳費賬戶，政策規定要將個人和單位的全部繳費本息全額轉移歸集。由此可見，臨時繳費賬戶只會增加當地社保機構的管理服務成本和工作量，因此當地社保機構往往設置重重障礙，不予辦理建立臨時賬戶的手續，導致建賬難的現象。

1.2　醫療保險待遇銜接期的就醫隱患和退休醫保待遇的阻礙

我單位職工基本醫療保險參保地分布比較分散，有上海、南京、蚌埠、合肥、徐州、新沂、連云港、鎮江、杭州、寧波、蕪湖等多個地區。職工跨地區流動就業時，新就業參保地不同的醫保政策往往會引起醫療待遇銜接的“空窗期”問題，比如上海市規定當月繳費次月15日后享受醫保待遇；杭州市規定當月繳費次月享受醫保待遇，如果醫保繳費中斷，則必須連續繳費滿6個月（以下簡稱“等待期”）后，方可享受醫保待遇；南京市規定當月繳費當月享受醫保待遇，并設置醫保繳費中斷3個月“等待期”。如果職工在待遇銜接“空窗期”或“等待期”發生疾病產生醫療費用是無法享受基本醫療保險待遇的，盡管上海鐵路局實行的企業補充醫療保險辦法已經將這種情況覆蓋，但對于企業來說增加了由于各地政策差異導致的成本負擔。

按照現行政策，醫療保險參保繳費達到一定年限的，退休后不再繳費仍可繼續享受醫療保險待遇，但各地對參保人員退休后享受醫療保險待遇設置了不同的累計繳費年限和最低實際繳費年限的規定。如果職工跨地區流動就業，明確了退休地后將醫療保險關系進行轉接，必須首先進行醫保繳費年限審定，只有符合當地規定才能享受退休醫療待遇。轉接中視同繳費年限的互認，累計繳費年限和實際繳費年限的計算都關系到職工的退休醫保權益，比如南京市規定：職工醫保累計繳費年限（含視同繳費年限）須男滿25年，女滿20年，且實際繳費年限不少于10年退休后才能享受醫療保險待遇，不足上述繳費年限的按應補足的最長年限一次性補足，遇到這種情況，為保證職工按時享受退休醫保待遇，必須補繳以上費用，對企業而言也是額外的開支。

1.3　轉移接續經辦手續繁雜，轉接時間長

66號文規定了養老保險轉移接續的流程，參保人首先需要在轉出地所在的社保經辦機構開具“養老保險繳費憑證”，繼而由跨省就業的勞動者到轉入地辦理相關的轉移手續。新參保地社保經辦機構15個工作日審核完畢，符合條件的開出“接收函”，原參保地社保經辦機構接到“接收函”后15個工作日辦好各項轉接手續，新參保地社保經辦機構收到轉移的基本養老保險關系和資金后15個工作日辦結完畢，這一流程大致約45天。但實際操作情況并非如此，社保關系轉接過程中，現行政策規定的3個“15個工作日”辦結完畢的要求并不能按時實現。各地經辦手續流程不同，操作口徑不一，有些中小城市經辦機構手續繁雜、效率低下，導致轉接的過程漫長，如遇申請轉移賬戶的職工臨近退休，原各繳費地的賬戶拼接不及時，必然影響職工按時足額享受養老待遇，給職工帶來社保權益的損失。

2　社保關系轉移接續問題產生的原因

2.1　政策不完善，地方政府各自為政

66號文對“4050”人員建立臨時繳費賬戶以及賬戶資金歸集的規定是為了保證這部分人員流動就業時能夠繼續參保繳費，以維護社會保險權益，同時這樣安排可以緩解中心城市的人口壓力，避免部分參保人員盲目地向領取較高養老金的地區流動參保而出現基本養老金支付不平衡的問題，增進了養老保險的公平性與可攜性。但是我國各地經濟發展不均衡，社保統籌層次仍然較低，這條政策的出臺并沒有充分考慮地方的利益均衡，新參保地對臨時賬戶建賬工作只有義務的付出和責任的考量，所以并沒有積極性為參保者建立社保臨時繳費賬戶，往往設置障礙進行阻攔，利用其在信息不對稱中的優勢謀求自身利益，而損害參保人的利益，包括不按照中央政府的制度安排執行，而中央政府對地方缺乏有效監督，因而政令不暢導致建賬難問題的產生。

2.2　地方利益相互博弈，缺乏平衡機制

《暫行辦法》在保障流動人員社保權益方面起到了積極的作用，但關于接續不暢的問題仍然存在。《社保法》規定：“參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿15年的，按月領取基本養老金。”盡管基本醫療保險退休待遇通常與養老保險綁定但不能同步享受，各地設置的醫保累積繳費年限和實際繳費年限的規定十分嚴苛。191號文對基本醫療保險轉移接續進行了初步設計，但缺乏協調整合的措施，容易導致因政策間的差異而產生矛盾。例如跨制度轉移時繳費年限如何折算的問題，跨地區轉移時統籌基金如何轉移和繳費年限如何互認的問題尚無具體規定。各地在實踐中往往不轉移統籌賬戶的資金，從而造成基本醫療保險權利與義務分配不均衡，各地政府為了維護地方利益，設置了一些政策性壁壘來限制基本醫療保險的轉移，導致現實操作的困難。

我國基本醫療保險是“國家制定政策，統籌地區決策”的管理模式，中央對基本醫療保險進行了原則性的規定，各地根據本地的實際情況制定具體的政策，這增強了制度的靈活性，同時也造成不同地區的基本醫療保險政策之間存在差異，導致轉移過程所引起的待遇銜接“空窗期”問題。

2.3　社保關系轉接經辦缺乏統一監管，信息系統建設滯后

《暫行辦法》明確規定了對參保人員進行相關手續辦理的機構，社會保險能否順利轉移接續不僅在于國家政策法規是否完善，還在于各相關主體能否承擔其應有的責任。參保者辦理社保關系的轉接需要各地社保經辦機構履行相應的義務，但由于缺乏有效的監督機制，在實施過程中溝通不暢、銜接困難造成轉接時間冗長。辦理過程的不透明使當事人無法知曉辦理進度，只能被動等待，因而帶來不穩定的因素。

社會保險覆蓋人群多信息量龐大，需要有先進的信息技術予以支持，信息化平臺建設成為必備條件，而我國滯后的信息系統建設影響了社保轉移接續的便捷性和經辦效率。近些年，隨著以"金保工程"為主的全民社會保障信息化工程的建設，人社領域形成了部、省、市三級數據中心，累計形成了海量數據資源，但信息化平臺建設工程龐大，建設時間長、難度大，目前還未實現全國范圍的數據聯網，因此社保轉接工作還存在著轉移數據標準不統一，格式多樣，沒有統一的信息平臺等問題。

3　完善社會保險關系轉移接續工作的對策

3.1　完善社保經辦監督機制，提高經辦部門的工作效率

由國家人力資源和社會保障部建立一個專門的監管機構，對社會保險關系轉移的經辦過程作統一的要求部署，對轉移接續存在的不規范現象，給予指導和監管，真正做到社保關系轉移接續的統一。完善監督機制可以從以下幾個方面入手：第一，提高監督部門的獨立性。第二，發揮社會監督的作用。第三，加大對侵權行為的處罰力度。

各地社保經辦機構要不斷提高經辦管理質量和服務水平，明確轉移接續流程，簡化辦事環節和手續，實時公布辦理進度，創新服務方式。企業要轉變觀念，主動向社保經辦機構詢問辦理進程，督促按時完成，做好政策的宣傳解釋。

3.2　加快社保信息系統工程建設

企業以及社會保險經辦機構應該強化信息化體系的建設，通過采取各種信息化的管理手段，將企業職工的社會保險繳納費用金額、記錄、支付、核算以及查詢匯入信息化的系統管理之中，借助于規范化的信息系統，實現跨區域的社保信息查詢，并通過信息系統完成社保關系的轉移與續接。加快推進金保工程，在實現部、省、市級數據的連接的基礎上加快實現全國聯網，將所有地區全部納入進來，實現無縫對接，充分發揮先進信息技術的作用，提高勞動和社會保障業務辦理、公共服務及基金監管的效率和質量。

3.3　加強企業內部社保管理工作

企業應該強化社保工作內部管理制度，規范社會保險轉移接續工作辦理流程，全面掌握各地政策，不斷提升業務水平。在人力資源跨區域調配前及時進行參保狀態分析，盡可能規避現行政策所引發的權益損失風險。密切關注社保轉移人員養老待遇申領地和醫保待遇享受地的情況，緩步進行賬戶拼接，減少拼接損失。在醫保關系轉移過程中應堅持“繳費不重復、待遇不空擋”的原則，對于出現的醫療待遇“空窗期”的問題，可以采取“繳費提前或推遲”的辦法進行，盡可能使醫療待遇緊密銜接，加強轉出地和轉入地的溝通，避免出現繳費中斷的現象。企業要將社保政策宣講列入職工教育的重要內容，引導職工正確處理社保關系轉接問題。

在人力資源調配過程中，對年齡超限必須建立臨時繳費賬戶人員慎重調動，重點關注這部分群體的社保關系狀態，建立臺帳詳細記錄戶籍狀態、賬戶性質，繳費情況等。歸根結底，企業應注重人才隊伍建設，建立中長期人才培養規劃，大力培育本地專業技術人才，從根源上減少人力資源跨地區調配。

隨著“十三五”各項改革的推進，完善社會保險制度，提高統籌層次勢在必行，加快實現全國統籌，更大限度地實現保險基金的互助共濟功能，避免地方保護主義，才能徹底解決跨區域跨制度轉移接續時社保制度一體化問題、公平性問題以及地方利益平衡問題等，消除“戶籍”和“年齡”的政策壁壘，體現社會公平理念，推動我國社會保險體系向更為整合、統一的方向發展。