鐵路運輸安全外部環境治理的難點及法律對策

李勁松 單鳳翔 上海鐵路局合肥工務段

鐵路運輸安全外部環境治理的難點及法律對策

李勁松 單鳳翔 上海鐵路局合肥工務段

鐵路企業每年開展一系列安全宣傳、“打非治違”、道口“平改立”、安全大檢查等工作，實現安全運輸基本平穩。但鐵路線橋設施置于公共場合,不可避免地受到社會諸多環境的影響,鐵路運輸安全外部環境的治理依舊處于數量多、問題雜、制止難、整治難、成本大、成效低等特點。通過從鐵路管理現狀的加強、地方政府主動作為、地方人大鐵路代表作用發揮以及激勵機制建立、法律法規完善等方面進行探討，研究治理法律對策。

鐵路安全；外部環境；治理；法律對策

1 鐵路運輸安全外部環境治理中問題的產生

鐵路運輸安全外部環境治理始于2004年4月18日，中國鐵路實施第五次大面積提速后，因時速160公里及其以上運行速度的列車開行，對鐵路設備以及鐵路外部環境安全等級提出了更高更嚴的要求。近十年來，隨著鐵路的加速建設、高速重載、高密運行，鐵路外部環境治理愈顯凸出，由鐵路外部環境因素造成的設備故障、鐵路交通事故，危及旅客列車運行安全等隱患問題大幅提升，鐵路外部環境治理在鐵路運輸安全管理中比重越來越大。2011年、2012年，某鐵路局外部環境因素造成的事故、故障、危行問題等占全局的40%多，且性質嚴重的事故多為環境因素造成。結合全國鐵路近年來發生的五起具有典型代表的案例，分析鐵路外部環境治理的難點。這五起典型案例為：2012年“8·3”太原局P77079次貨運列車相撞、2012年“8·18”成都局41056次貨運列車相撞、2012年“9·21”北京局41091次貨運列車相撞三起較大事故案；2013年“10·14”濟南鐵路局膠濟客專危樹倒伏、2014年“6·4”南寧局南廣線D8277次動車組撞水泥蓋板兩起事故案。筆者思考的是：當前鐵路外部環境治理的難點究竟在哪？如何從法律層面更好地治理鐵路外部環境？如何最大程度保障人民群眾安全通行和廣大旅客乘車暢通？這些問題亟待破解。

2 現行法律治理鐵路外部環境的難點

2.1 鐵路運輸安全外部環境治理的真實現狀

2.1.1 鐵路外部環境安全隱患多

鐵路暴露于社會公共區域，必然受到鐵路外部環境的直接或間接作用與影響。這種作用與影響，成為鐵路運輸安全隱患，嚴重威脅鐵路安全運輸。其表現現狀為：隨意穿越鐵路線，在鐵路沿線邊坡種植、保護區內種樹，修路改變鐵路排水設施，社會車輛超高撞斷鐵路橋涵限高架，侵占鐵路用地，在高鐵橋下圍成加工廠、堆放易燃易爆物品，破壞鐵路柵欄網在鐵路上放置雜物等等。案例中，“8·3”太原局P77079次貨運列車、“8·18”成都局41056次貨運列車相撞較大事故案，即是行人隨意穿行鐵路所致。2012年8月 3日 5時 28分，太原局大秦線P77079次貨運列車運行至迷霧河特大橋K601+150處，撞上多名因公路便道被水沖斷而強行從鐵路橋上過河的當地群眾停車，造成9人死亡、4人受傷。2012年8月18日8時22分，成都局滬昆線41056次貨運列車運行至湖潮～石板哨間K2029+750處，撞死3名在線路上行走的男孩停車。2014年，國家鐵路局在“打非治違”專項行動中，檢查企業單位和場所1 433個，共發現問題990件，實施行政處罰72件。

2.1.2 鐵路一家治理難度大

鐵路經過的沿線及站場，其周邊環境管理包含內部管理和外部環境管理兩方面內容，其大部分外部環境的經常性管理主要由鐵路工務段（車站范圍內由車務部門負責）承擔，屬純粹的外部環境管理。鐵路工務段管轄土地多、鐵路里程長、范圍廣、加上沒有行政執法權造成一些問題的反復：垃圾污染源大多來自沿線地方居民和外流人員，源頭控制較難；違章搭建主要多為利用夜間、周末和節假日期間偷著搭建，建成速度快，監管難度大。

2.1.3 與地方各級政府聯手效果差

鐵路沿線存在大量高大樹木，在暴風、雨雪等惡劣天氣下，經常傾倒侵入鐵路限界或倒伏于鐵路上，構成重大安全隱患，程度最小也影響到旅客列車正點運行。如，上述“10·14”濟南鐵路局膠濟客專危樹倒伏事故案例。2013年10月14日13時11分，濟南鐵路局膠濟客專濰坊站客運車場至昌邑站客運車場下新線K153+500處，一顆危樹倒伏在回流線上，影響15趟列車正常運行，構成鐵路交通一般D10事故。法院判決樹主承擔事故主要責任。事實上，由于倒樹事故的判決最終無關地方各級政府，而是由直接責任人承擔責任，無法引起地方政府足夠重視。雖然《鐵路法》第四十六條第二款內容明確“種植妨礙行車瞭望的樹木的，由縣級以上地方人民政府責令有關單位或者個人限期遷移或者修剪、砍伐。”此條款內容僅僅是為了“妨礙行車瞭望”而非“危樹倒于鐵路侵限”等嚴重情形。而《鐵路安全管理條例》第二十九條：“禁止在鐵路線路安全保護區內燒荒、放養牲畜、種植影響鐵路線路安全和行車瞭望的樹木等植物。”雖然增加了“鐵路線路安全”字樣，但沒有規定誰是禁止的主體問題，使條款變得模糊，給各級地方政府以推諉理由。上述兩個法律沒有在“法律責任”一章中，規定地方政府行政不作為的責任條款，導致鐵路與地方各級政府聯手效果差。

2.2 鐵路運輸安全外部環境治理的主要難點

2.2.1 鐵路法律法規普及宣傳不到位

從立法上看，現行《鐵路法》沒有規定鐵路行業內部向社會進行宣傳的強制條款，沒有具體規定鐵路內部向社會宣傳、普及法律的方式方法、具體做法和效果保障。一直以來，鐵路企業法律知識宣傳總體停留在散發宣傳用品、宣傳氛圍的營造上，宣傳用品發完走人，宣傳效果不足。

2.2.2 群眾支持力不夠或濫用法律資源

隨著地方經濟的快速發展，通過鐵路道口的機動車日益增多，公鐵通行矛盾日益突出，道口故障肇事頻發。為徹底消除平交道口安全隱患，讓人民群眾享受最根本的生命保障和公共利益，鐵路全力推進道口“平改立”工程。然而，就是這樣的為民利好工程，卻得不到群眾的完全支持和理解。因道口“平改立”牽涉到多方經濟利益，在實際推進中遭遇鐵路周邊群眾、私人企業等方面的巨大阻力，少數群眾濫用法律手段，擾亂鐵路建設和運輸秩序。

2.2.3 鐵路企業喪失原有行政執法權

2013年3月14日，鐵道部被撤銷，實行鐵路政企分開，同時鐵路總公司宣告成立。原鐵道部各鐵路局既有的安全環境監督管理的行政執法權隨即終止，承擔企業職能。2014年1月1日《鐵路安全管理條例》正式實施，原《鐵路運輸安全保護條例》隨之廢止，取而代之的是鐵路局從落實企業主體責任的角度，開展安全環境整治工作。但隨著高速鐵路的快速建設發展，鐵路運輸安全外部環境問題的數量越來越多，鐵路局解決問題的能力反而越來越小，難度越來越大。

2.2.4 地方各級政府與鐵路溝通配合不足

現行《鐵路法》、《鐵路安全管理條例》雖然明確地方各級人民政府和縣級以上地方人民政府保護鐵路運輸安全的權責，但落實到具體工作中，溝通配合力度相當不夠。再如“8·3”太原局P77079次貨運列車相撞較大事故案中，盡管事故當事人承擔全部責任，但便道的地方管理單位負有不可推卸的管理責任。地方政府在聯系、互通及回應鐵路問題的態度上總是被動，配合不足。

3 治理鐵路外部環境的法律對策

3.1 修訂完善現有法律法規，加快推進重大立法項目

3.1.1 做好法律頂層設計

啟動《鐵路法》修訂研究工作。現行《鐵路法》實施至今已經有25年，但《鐵路法》還是計劃經濟下的產物。近十年來，我國高速鐵路、客運專線快速發展，鐵路融資模式不斷創新，鐵路管理體制發生了重大變化，《鐵路法》的一些規定早已不能適應當前鐵路發展的需求，亟待修訂完善。

3.1.2 在相關法律中明確宣傳義務

從以上事故案例中，不難發現鐵路沿線群眾的法律意識和安全意識淡薄，除人為破壞案件外，其他共性問題都歸結于鐵路安全法律知識宣傳普及不到位所導致。應在《鐵路法》總則第六條中，增加一款強制宣傳義務：“鐵路職工有宣傳鐵路法律法規知識的義務。”建議在鐵路局基層站段增設法律事務管理科，加強相關法律宣傳及法律事務管理工作。同時相對應地在《安全生產法》等法律中明確規定地方村（居）委會對村（居）民的普法宣傳強制義務，確保宣傳不留死角。

3.2 用法律的形式明確地方各級人大鐵路代表作用

地方各級人大代表代表人民的利益和行使國家賦予的權力。需以法律的形式，明確各級地方人大鐵路代表履職水平和能力，發揮鐵路代表作用。

建立鐵路局（站段）人大代表與地方各級政府聯系（會商）制度，專題研制鐵路外部環境整治工作。建議把鐵路代表聯系地方各級政府制度，作為特例寫入地方人大鐵路代表職責范圍，并強制代表履職。對履職不力者進行問責。

建立鐵路代表聯系選民機制，調動群眾參與熱情。建議各級人大須特別規定鐵路代表行使特殊義務和權力，在閉會期間能夠督促鐵路人大代表深入鐵路周邊選民之中，宣講國家政策和鐵路法律法規，汲取群眾的建議和意見，調動群眾參與鐵路安全保護工作積極性。

3.3 提高地方政府治理鐵路外部環境的主動性

3.3.1 建議出臺地方有關鐵路政策法規

建議把各級地方政府對鐵路的安全保護寫入地方規章制度，國家需要強制縣級及以上地方各級政府出臺地方鐵路安全管理規定，確保建立與鐵路協作聯手、聯防聯治機制。各縣級地方政府必須出臺地方相關政策法規，與鐵路共同維護好鐵路外部環境。

3.3.2 建議事故責任等同考核地方政府

建議在《鐵路法》或《安全生產法》“法律責任”一章中增設“同等責任”內容，以法律的形式實行鐵路交通事故責任由事故責任人與鐵路所在地相關政府及部門同等程度地予以承擔。根據運輸發展理論，交通運輸業的發展能夠有效促進人員流動、貨物運輸，為地方發展注入活力，從而帶動當地經濟發展。因此地方經濟或者說是地方政府往往是高速鐵路建設的最大受益者之一。有受益就應有問責考核。建議國務院把鐵路交通事故等同納入地方政府政績考量，并在相關法律法規中明確不作為的法律后果。如在上述各案例中，都應追究地方各級政府同等責任。

3.3.3 建立鐵路地方聯合辦公應急管理協調機制

當前，我國還未建立起統一的突發事件管理協調機制，沒有形成政令統一、反應迅捷、權責明確的應急機制。在當前沒有緊急狀態基本法律調整的情況下，大致是什么領域出現了緊急狀況，等時間解決之后就制定一個相應的法律法規，對暫時沒有出現的危機的領域，則較少考慮。這類突發事件引發的社會危機都缺乏法律調整。2014年度“5.6”廣州火車站、“4.30”烏魯木齊火車南站暴力恐怖事件發生后，恐怖暴力分子針對鐵路，尤其是高鐵的破壞苗頭已經凸顯，而鐵路外部環境整治（包括火車站）正是防范恐怖分子的重點區域，對鐵路安全環境的治理標準日益增高，一旦恐怖分子利用鐵路外部環境制造破壞，人民群眾生命財產安全將受到重大威脅。正是基于這樣的考慮，必要時實行路地合一的聯合辦公應急管理協調機制，對及時處置應對突發鐵路治安事件更加有利有效。

4 結束語

鐵路作為國民經濟的大動脈，承擔著繁重的客貨運任務。隨著鐵路的大建設、大發展，以及城市建設向鐵路的擴張，影響鐵路外部的安全環境問題紛至沓來，極大地影響著鐵路的運輸安全。在這種情況下，尤其要通過法律法規的修訂完善，加大鐵路外部環境的綜合治理。如何制定、運用法律武器，減少鐵路外部環境對鐵路行車的干擾，確保鐵路沿線人民群眾的生命健康以及廣大旅客乘車安全，將是鐵路和地方各級政府值得更深入研究的課題。

[1]張志剛.運用法制思維和方式整治鐵路安全環境外部風險隱患的思考.鐵道經濟研究.2015年第4期.

[2]參見《2015中國交通年鑒》.北京《2015中國交通年鑒》社.2015年11月出版.第155頁.

[3]聶嬰智.公共利益解讀及國際借鑒.法學雜志. 2009年第3期.

[4]張超.譚克虎.法國政府對高速鐵路支持政策研究及啟示.鐵道經濟研究.2014年第4期.

[5]李潔.我國公共危機處置法治化論略.法學雜志.2009年第3期.

責任編輯：許耀元

來稿日期：2017-01-19