鄰近營業線施工管理存在的問題與對策探討

吳漢忠 上海鐵路局工務處

鄰近營業線施工管理存在的問題與對策探討

吳漢忠 上海鐵路局工務處

梳理了目前鄰近營業線施工管理在方案編制與審查、計劃提報與審核、現場監督控制方面存在的問題，基于原因分析提出相關對策措施，希冀對工務鄰營施工管理有所裨益。

鄰近營業線施工；問題；措施

1 引言

中國經濟的飛速發展，帶來了鄰近鐵路營業線施工的大量增加。總公司（鐵道部）、路局及時建立健全了鄰營施工管理制度，為營業線安全提供了制度保障。在建設單位、施工管理、設備管理、行車組織的共同努力下，鄰營施工風險得到了較好的控制。結合在鄰營施工監督計劃審批工作中的體會，對鄰營施工管理作一淺探。

2 目前鄰營施工管理工作中存在的問題

2.1 方案編制針對性不強，預審、審核流于形式，走過場

2.1.1 方案的編制

方案編制前未進行充分的現場設備和運輸條件的調查摸底。未能根據鄰營施工控制側重點進行編制。方案內容很多，卻未講清施工對鄰近線路的影響和相應控制措施。大量方案未形成清晰的施工分類控制表，分類錯誤或模糊，不根據工位變化細分，以低概全；風險排查、防護措施不具針對性；設計檢算資料不符要求。

沒有按照（預）審查意見對方案進行完善補充。

2.1.2 方案的預審與審核

方案預審走過場，流于形式。沒講清對既有線影響和控制措施，施工分類不正確的方案屢屢通過預審；預審組織單位未盡到把控責任，方案未按照預審要求進行修訂完善就提交審查。

對施工類別的劃分未有實質性的審核，如要求“按鄰營施工B類控制”，卻不明確是否需納入施工計劃管理；“正確劃分鄰營施工類別”“完善細分鄰營施工類別劃分”“施工類別以路局下達的施工計劃為準”等表述經常出現在審查紀要中。方案編制、審核中存在的問題，必然反應到計劃提報中。

2.2 計劃提報寬泛與錯誤并存，審核走過場

2.2.1 計劃的提報

提報計劃時未對照施工方案和審查紀要，施工類別同審查意見相左，施工內容與項目不吻合，施工機械與內容不對應，地點里程與方案不一致，設備管理單位勾選不全。施工內容與實際進度脫節，計劃的施工內容、施工機械從工程開始至結束一成不變。將明文要求納入施工計劃管理的項目（如便梁支墩等）作為監督計劃提報，把已在施工計劃中提報過的內容照搬照抄到監督計劃中。

2.2.2 計劃的審核

項目建設、監理、設備管理單位審核人員對管理文件學習不夠、不認真了解方案內容與審查意見，不能發現計劃中的分類不當或錯誤。

2.3 鄰營施工現場控制不到位

監督方案粗疏，缺乏針對性。未能根據施工隊伍、施工內容與環境制定針對性的監督方案。方案編制主要由安全部門主導，專業技術部門介入不夠，監督重點以防護等安全控制措施為主，對設備穩定與安全具有本質保障作用的施工技術的提示、卡控要求偏少、偏弱。監督人員以線路專業為主為多，路橋涵技術力量不夠。

設備管理單位未能督促施工單位嚴格按照審定的方案進行施工，如基坑邊坡坡度與設計不符，變形監測點的設置與觀測頻次不夠等問題大量存在。

3 原因分析

3.1 方案編制與審核

（1）思想認識不到位。方案編制與施工組織兩張皮，存在安全控制主要取決于現場，只是為了審核而編制的應付思想。未把編制和審核作為一次風險辨識、評價并制定防控措施的過程，未把方案編制、審核作為控制和實現施工質量、安全的源頭。不達要求的方案屢屢在“進一步完善、補充、細化”等要求下被放行，逐漸形成了只要審查，就能通過的不良效應。反饋于方案編制，編制更加粗疏。

（2）設備管理單位審核力量不夠，方案審核往往以安全防護措施為重點，對技術部分的審查力量不夠。人員不固定，審核尺度與重點的多變也導致施工單位編制上的無所適從。

（3）無論施工技術的復雜程度與對既有線的影響大小，皆須經過預審、路局審核的流程規定，容易導致思想上的麻痹，造成預審走過場，終審不到位。

3.2 監督計劃的提報與審核

（1）工作責任心不夠，沒有對照方案和審查意見來提報計劃，沒有將計劃提報也作為一次風險排查、分析、評價、控制過程，出現諸如施工類別與方案不符、與審查要求不符等低級錯誤。

（2）相關人員對文件學習不夠，對文件理解有偏差。認為已納入施工計劃管理的項目（內容）仍需在鄰營施工監督計劃中提報。對鄰營B類計劃，理解為只需納入監督計劃管理。

（3）省事心理，施工、計劃兩張皮。項目涉及的內容從開始就全部報上，后續照搬照抄至結束；更有甚者將多個（或所有）的施工方案與審查意見作為多條（或所有）計劃的附件上報。

（4）受施工影響的設備管理專業與建設工程專業不一致或同時影響幾個專業時，雖有“影響誰，誰負責”的規定，但由于對方案審查、計劃審批的職責存在模糊之處，易形成“誰都負責又誰都不負責”的局面。

3.3 鄰營施工的現場控制

（1）鄰營項目點多線長，導致對有些項目的控制不夠；施工點數量的波動，導致監督隊伍力量配備不能完全與之匹配。

（2）監督人員的專業能力同施工項目與內容不匹配。對可能侵限的非工務施工，工務的監督只能是被動的防御，對施工技術源頭控制力不從心。鄰營施工以影響路橋穩定為多，線路養修出身的監督人員對該類施工項目的監督必然有一個適應過程。

（3）施工單位在成本、工期的壓力之下，不可避免會出現安全按低線控制的傾向，加大了監督難度。現場經常需要進行方案變更，但變更滯后于施工進度要求，導致監督失據。

4 對策措施

4.1 方案的編制與審核

4.1.1 方案審核分類管理

根據風險控制措施與風險等級匹配的原則，建議按照技術復雜程度與對既有線的影響程度，實施分類審核管理，既提高審核效率，又突出重點。參加預審的單位根據風險影響和方案編制質量提出是否需路局審查的建議意見，由路局建設管理部門決定是否采納。將編制質量作為是否需要路局審查的條件之一，形成倒逼機制，促進編制質量的提高。

4.1.2 方案編制標準化

在建設大施組編制基礎上，鄰營方案應側重于對營業線設備的安全、穩定、使用的影響，說清與既有線的空間位置關系，梳理清對既有線的風險影響之所在。方案編制前的現場設備與運輸條件的調查應全面細致，設備管理、行車組織單位應主動介入方案的編制。

方案必須形成清晰的施工類別控制表，對因工位變化需改變類別的，應明確對應的施工工位。

4.1.3 方案審核規范化

方案審查會議通知發布的同時，應提交待審方案。對不能達到審核要求的方案要堅決退回。方案審查必須對施工類別形成明確的意見。

為確保在施工技術的源頭實現鄰營施工安全，在“影響誰，誰負責”的基礎上，應進一步明確參加方案審查的各專業系統的審查重點與職責，實現安全監督控制與施工技術控制的并重。

4.2 計劃的提報與審核

（1）抓住計劃提報的源頭--方案編制與審核，應形成明確、準確的鄰營施工控制類別，明確與類別對應的工位、施工機械等要素。

（2）加強人員的教育培訓。許多問題的出現，主要是由于相關人員與單位對管理規定的理解偏差所致。同時應統一對相關文件的解釋，避免令出多門。

（3）加強計劃提報的考核。應落實安全管理中的強制原則。一是加強對計劃提報錯誤的考核，二是加大錯誤計劃的退回力度，以促其吸取教訓；建議優化計劃生效流程，以系統審核通過作為生效依據，減少對工期的影響。

（4）計劃的審批審核，實行分類管理。對C類計劃，建議路局主要以對計劃正確性的日常檢查為主。

（5）進一步優化計劃提報系統。目前路局鄰營施工計劃系統中許多內容的模版來自于施工計劃，如便梁支墩施工項目、高壓旋噴樁機等施工機械出現在系統內，易誤導計劃提報人員。

4.3 鄰營施工的現場控制

（1）監督方案的編制要有針對性。方案編制要建立在對施工影響因素的全面梳理之上，監督檢查控制表要有針對性，確保關鍵環節、項目不漏。對于施工跨度大的項目應根據進度分階段編制、下發，通過分階段編制，以及時調整完善監督方案。

監督方案的編制要體現安全與技術雙控制要求，要突出對技術方案執行的監督，實現鄰營施工的本質化安全控制。

（2）強化對監督人員的培訓。在強化安全行為控制、觀測測量、信息溝通、應急處置等培訓基礎上，加強對施工技術、施工管理等方面的培訓，實現安全控制關口的前移。

（3）理順鄰營施工監督與設備管理單位的提前介入關系。目前監督責任落實原則更多的是“影響誰，誰負責”但在諸如既有線電化改造等施工時，極易形成設備管理提前介入與施工監督間分工的模糊。本人認為應從施工安全的源頭控制出發，明確新建設備管理專業牽頭負責鄰營施工的本質化安全--施工技術的控制。

（4）建設管理與設備管理單位（部門）間應建立常態的施工信息（施工隊伍、施工技術）溝通共享機制，實現控制方向的針對性，控制措施的高效性；既確保營業線設備的安全，亦不影響正常的施工進度。

（5）路局管理層面應形成常態化的計劃管理、現場控制的聯合檢查與督促機制。

5 有關建議

5.1 營業線施工與鄰營施工的界定

根據《鐵路營業線施工安全管理辦法》（鐵運[2012]280號文）第2條第一節“……鄰近營業線施工納入營業線施工安全管理范疇”的規定推斷，營業線施工與鄰營施工應是一對補集。但同條第二節中鐵路營業線施工與鄰營施工的定義說明兩者存在交集。從第七條營業線施工項目外延亦可推斷出營業線施工包括部分鄰營施工。同文52條第1款第三項規定“開挖路基、路基注漿……等影響路基穩定的施工”為鄰營A類，把對路基本體的施工歸入鄰營施工。綜上，個人認為營業線施工與鄰營施工在定義與外延上出現了模糊。

建議根據施工是否直接作用于營業線設備本體，劃分為營業線線上與營業線鄰近施工；根據對營業線設備穩定、使用和行車安全的影響程度，劃分為施工計劃管理與監督計劃管理兩大類。對監督計劃，根據影響程度，按照是否需要設置駐站防護分兩類。為避免日常管理中出現歧義，分類應避免目前的B類計劃有需納入施工計劃管理、也有不納入施工計劃管理的情況。

同時根據鄰營管理的演變歷史與定義，建議明確鄰營施工的主體為非營業線設備管理單位，避免設備管理單位自己監督自己的現象。

5.2 營業線設備安全限界的界定與運用

建議對非電化區段用信號機理論位置外側1米線作為營業線設備安全限界控制線。營業線設備安全限界是鄰營施工管理的重要概念。就字面理解，280號文第52條的定義似只對電氣化與信號機兩類設備進行了界定，導致非電化區段、無信號機處的營業線設備安全限界定義模糊。

建議明確安全限界的運用范圍。根據該條文后續對營業線設備安全限界的運用，個人推測安全限界主要是針對吊裝、存在墜落物的作業而言，但條文未明確，因此易導致運用上的分歧。如對復線工程并線段的路基施工，按設備安全限界還是按建筑限界控制？

5.3 鄰營施工管理的空間范圍

明確對鄰營施工的控制應是盯住紅線守住底線，明確鄰營施工控制線是需隨影響程度的加大而擴展的。對鄰營施工管理涵蓋的空間，上級文件原則規定為“營業線兩側一定范圍”，局文具體為“距既有線路中心30 m范圍內鐵路營業線施工為鄰營施工”。 30 m線，對樁基等較易影響營業線設備穩定和使用的施工，實現了較高的安全控制度；范圍的明確，提供了量化控制尺度，便于現場操作。但現場存在只看30 m這一條線，忽視“影響鐵路營業線設備穩定、使用和行車安全”底線的錯誤傾向，對30 m以外的有可能影響鐵路營業線設備穩定、使用和行車安全的施工重視不夠。

責任編輯：萬寶安

來稿日期：2017-02-23