民辦學校分類管理宏觀制度設計的基本走向

方建鋒

（1.華東師范大學教育學部，上海200062；2.上海市教育科學研究院，上海200032）

民辦學校分類管理宏觀制度設計的基本走向

方建鋒1，2

（1.華東師范大學教育學部，上海200062；2.上海市教育科學研究院，上海200032）

民辦學校分類管理有助于解決非營利登記的民辦學校從事營利性活動、合理回報的法律困境、民辦學校的產權歸屬等問題。推進民辦學校分類管理的理想路徑，應該是通過營利性民辦學校與非營利性民辦學校的差別化政策，自然消解目前登記為民辦非企業單位法人的民辦學校。目前應集中精力解決營利性民辦學校的前置審批和稅收優惠、不同屬性教師社保待遇、土地出讓費減免等問題。

民辦學校；分類管理；政策風險

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》首次提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。同年，上海、浙江、廣東深圳、吉林華橋外國語學院被國務院確定為探索營利性和非營利性民辦學校分類管理辦法的試點地區。2016年11月7日，全國人民代表大會常務委員會通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改＜中華人民共和國民辦教育促進法＞的決定》，規定對民辦學校實行非營利性和營利性分類管理。但是，從5年多的探索來看，對民辦學校分類管理的認識仍然存在分歧，地方試點的經驗與現有法律體系存在一定差距，全面推行民辦學校分類管理還有一些瓶頸問題需要解決。

一、民辦學校分類管理的必要性

筆者認為，只有實行民辦學校分類管理，才能解決非營利登記的民辦學校從事營利性活動的問題，才能解決合理回報的法律政策困境問題，才能解決民辦學校的產權歸屬等問題。

（一）解決非營利登記民辦學校從事營利性活動問題

我國1995年制訂的《教育法》第25條規定，“任何組織和個人，不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”1998年國務院頒布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定，民辦非企業單位是“從事非營利性社會服務活動的社會組織”，“民辦非企業單位不得從事營利性經營活動”，“按照國家有關規定取得的合法收入，必須用于章程規定的業務活動”。《條例》甚至規定，“……從事營利性的經營活動的，……予以沒收，可以并處違法經營額1倍以上3倍以下或者違法所得3倍以上5倍以下的罰款。”2005年實施的《民間非營利組織會計制度》也規定，“（一）該組織不以營利為目的和宗旨；（二）資源提供者向該組織投入資源并不得以取得經濟回報為目的；（三）資源提供者不享有該組織的所有權。”所以，從法律上看，登記為“民辦非企業單位（法人）”的民辦學校，不得從事營利性經營活動。

但是，在近20年民辦教育大發展的進程中，大量尋利性資本進入教育領域成為一種事實。民辦學校出資意圖的抽樣調研表明，僅有10.8%是捐贈，23%是借貸，66.2%是投資，多半要求回報。根據全國人大教科文衛委員會2005年的調查，民辦學校的舉辦者中僅有10%是出于非營利性、公益性目的辦學的，剩下90%是要營利與回報的。有的地方政府已明確規定出資者可從辦學結余中獲得高達40%的“回報”，一些民辦學校在短短幾年內就可以收回前期投資。

在這種情況下，一方面有人認為民間投資性資金進入教育領域，在經費、師資等方面彌補了政府投入的不足，是現階段發展壯大中國教育的一條出路，出資人獲得一定的經濟回報是應該的；另一方面，社會上許多人認為民辦學校“假公益、真營利”，從教育中謀取暴利，損害了學生和家長的權益。

民辦學校事實上的營利性帶來了很多相關的問題。在現行法律制度框架下，我國民辦學校究竟是企業單位還是非企業單位，是營利組織還是非營利組織，答案似乎是模糊的、不協調的和沖突的。解決我國民辦教育性質模糊的關鍵在于區分營利性和非營利性，厘清民辦學校的產權歸屬、稅收優惠和合理回報難題，從而實現政府對民辦教育的有效管理、民辦學校向公益性的轉變以及與國際私立教育管理制度的接軌。[1]

（二）解決《民辦教育促進法》中合理回報規定的執行困境問題

2002年出臺的《民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）在尊重現實的情況下，一方面強調“民辦教育事業屬于公益性事業”（第3條），另一方面又提出“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”（第51條），允許其在事實上具有“準營利性組織”（分配辦學結余和利潤）的特征。這種妥協的處理方式與我國法律體系當中有關“營利性法人”與“非營利性法人”的劃分不相銜接，未得到除民辦教育領域外其他社會各界的廣泛認同，也與基于教育的非營利性而設計的一整套教育法律、教育資產管理、稅收、政府扶持等影響學校運營的政策相沖突。

在實際操作中，財稅部門多把民辦學校當成“營利性機構”加以對待，主要基于民辦學校非營利制定的民辦學校經費支持、稅收優惠政策以及金融信貸支持很難得到落實。由此導致的結果是，營利性的民辦學校拿“合理回報”很難，非營利性的民辦學校拿政府資助也很難，陷入發展的兩難困境。實踐中，原來呼聲最高的“合理回報”反而極少有學校愿意明確主張，成為《民促法》立法的尷尬一幕。

我國的民辦學校法律和相關政策都是基于捐贈辦學的假設以及非營利性設計的，但我國捐贈辦學的情況很少。大部分民辦學校的舉辦者都是投資辦學，期待有所回報。捐贈辦學和投資辦學的民辦學校接受同樣的法規管理，其帶來的不良影響是顯而易見的。其一，基于非營利性設計的民辦教育法律無法保障投資辦學及由此形成的營利性民辦教育機構的權益，進而影響民辦教育投資的積極性。其二，由于《民促法》允許“合理回報”的存在，再加上政府缺乏有效的監管措施，致使許多投資辦學的“非營利性”民辦學校打著“不營利”或“少營利”的招牌行“獲取暴利”之實，不僅對于守法運營的非營利民辦學校很不公平，也大大損害了教育的公益形象，造成了不良的社會影響。[2][3]

把所有的民辦學校都界定為非營利性的，抑或把所有的民辦學校都視為營利性的，顯然都有失偏頗。這不僅限制了營利性民辦教育的發展空間，也限制了非營利性民辦教育事業的健康發展。所以，實施分類管理，從法律上重新界定民辦高校營利性與非營利性不同的性質，明確市場與政府監管上的分野，有利于實現民辦學校的分類調整與規范。

（三）解決民辦學校的產權歸屬等問題

財政部國家稅務總局《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》（財稅〔2014〕13號）規定，享受免稅資格的非營利組織應同時滿足9項條件。其中特別重要的條件包括：“取得的收入除用于與該組織有關的、合理的支出外，全部用于登記核定或者章程規定的公益性或者非營利性事業”；“財產及其孳息不用于分配，但不包括合理的工資薪金支出”；“注銷后的剩余財產用于公益性或者非營利性目的，或者由登記管理機關轉贈給與該組織性質、宗旨相同的組織”。《通知》明確要求“投入人對投入該組織的財產不保留或者享有任何財產權利”，“工作人員工資福利開支控制在規定的比例內，不變相分配該組織的財產”。

如上所述，我國絕大部分民辦學校屬于投資辦學，與上述9條非營利組織免稅資格認定中的結余使用和財產歸屬嚴重沖突，投資回報的誘惑使民辦學校辦學者始終處于與政府進行利益博弈的狀態。同時，定位不清還存在兩大風險：一是出資人存在著重大的資產風險；二是相關政府部門優惠政策的適用風險。這些風險也有待通過營利性和非營利性民辦學校分類管理予以解決。[4]

從規則重構方面來看，分類管理相對于現有的制度體系，其作用有三：其一，將投資資本引向營利性民辦教育領域，防止投資資本過度進入非營利民辦教育領域；其二，將現有的民辦學校重新分類，從而將隱性營利性民辦學校顯性化，也使其管理由非對稱性向對稱性轉化，同時避免政府的財政投入陷入巨大的道德風險；其三，分類管理可以使政府的制度邏輯由原來的促進為主向規范、引導與促進并重轉變，有利于民辦學校的健康多元發展。[5][6]

從我國的國情來看，17萬所投資性辦學的學校的存在表明，一概不允許營利性民辦教育機構發展并不符合當前教育發展趨勢。所以，有必要對現有歸在民辦非企業單位的民辦學校進行分流引導，逐步區分為營利與非營利兩類，為民辦教育的健康發展鋪平道路。

二、實行民辦教育分類管理的可行性

境外美國、日本等國家均對私立教育實行營利與非營利分類管理，國內在醫療衛生領域也進行了卓有成效的營利與非營利分類管理的探索。浙江溫州地區以民辦學校分類管理為核心的綜合改革試點工作，也為全國范圍內實行分類管理提供了可資借鑒的經驗。

（一）美國、日本等國家已經實行私立教育分類管理

美國絕大多數的私立學校為非營利學校。此類學校的許可證由各州政府頒發，并可向聯邦政府申請免稅，對學校的捐贈可用于抵減應交的所得稅，學校也被稱為免稅學校。營利性私立學校多為培訓機構和少量的幼兒園。近年來，在高等教育領域中營利性教育機構的發展非常快（如創建于1973年的阿波羅集團目前有鳳凰城大學等4個高等教育分支機構，共擁有82個校園、137個學習中心，遍布全美38個州和波多黎各、溫哥華及哥倫比亞，在校生達25.6萬人，2004財政年度該集團的總收入已達到18億美元。2017年2月，阿波羅教育集團從納斯達克退市）。此類學校必須繳納所得稅和財產稅等，被稱為納稅學校。營利性私立學校營利資金的使用也要受政府有關部門的嚴格控制，州政府立法審計員每年或每兩年都要對學校財務狀況進行精確和細致的最終審計。此外，還對營利性學校建立了嚴格的招生管理和教育認證制度。[7]

從美國的經驗來看，對非營利性學校和營利性學校進行清晰的界定并對兩種類型的學校適用不同的政策，從根本上避免了營利性學校和非營利性學校糾纏不清或相互搭便車的狀況，使得它們能夠按照各自的組織目標和運營規則并行不悖地發展，不同類型的學校、不同需求的學生、社會和市場各得其所，整個私立教育呈現出井然有序、欣欣向榮的景象。

荷蘭70%的教育機構都是私立的，或多或少均接受政府的資助。對于選擇為營利的學校，一旦把辦學結余用于個人收入分配時，就要向政府上交分配額的40%作為稅款。鑒于荷蘭的私立學校有不少是接受政府資助的，政府明確規定，凡是政府資助給私立學校的經費，一律不得用于營利活動，每學年學校必須對政府資助的經費作一個獨立于其他經費的財務報告，以利于政府對其經費使用的監督與管理。

并不是所有國家的立法都要區分營利學校和非營利學校。例如，日本在1949年頒布了《私立學校法》，規定“學校法人”只能是公益法人，民間以營利為目的的教育機構，一律不作學校看待。非學校法人設立的教育機構，通常稱學園、塾等，由《商法》而非《私立學校法》進行調整。私立學校不能以營利為目的，但可以從事與學校有關的餐飲、零售、住宿、研究、制造業等營利活動。同時，根據《私立學校法》第26條，私立學校從事營利活動獲取的收入必須建立一個專門賬戶進行單獨管理，且只能用于學校的開支。

從長遠看，借鑒國外經驗，按學校資產屬性和辦學目的，在立法上將民辦學校分為非營利性和營利性兩大類，并在行政規制上采用不同辦法分別進行管理，是推進民辦（私立）學校良善治理的一條有效路徑。

（二）溫州、上海等地民辦教育分類改革經驗值得借鑒

按照《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出的探索分類管理的思路，中共溫州市委、溫州市人民政府于2011年10月20日正式頒布了《關于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發展的若干意見》（溫委〔2011〕8號），2013年再次對配套文件進行了修改和完善。溫州民辦教育改革以民辦學校營利性和非營利性分類管理為突破口，為全面解決民辦教育發展的瓶頸問題做了頂層制度設計和實踐。

法人分類是溫州民辦教育綜合改革的最大亮點。溫州的政策提出：非營利性的全日制民辦學校按照民辦事業單位法人進行登記管理，營利性的全日制民辦學校按照企業法人進行登記管理；民辦事業單位法人由民政部門登記管理，企業法人由工商部門登記管理。從實踐的效果來看，首批相對優質的百所試點學校中，84所選擇民辦事業單位法人，16所選擇企業法人。溫州市參加民辦學校分類管理試點的400多所學校中，有近85%的學校選擇登記為非營利性學校，吸引新增社會資金70億元。

除溫州之外，上海市也對民辦學校分類管理進行了探索，先后設立了非營利民辦高校示范校和民辦中小學非營利制度試點校，對非營利性民辦學校在教師、學生、教學科研和學校建設等方面實施財政補貼，加大對開展非營利制度試點的民辦中小學在生均經費、政府購買服務、教師年金補助等方面的資助力度。2014年，全市安排了9.5億元專項資金支持非營利性民辦學校。另外，吉林華橋外國語學院經公證，舉辦者放棄投入資金所有權，明確為非營利性學校，獲得省政府3000萬元專項支持，學校呈現出良好的發展勢頭。

因此，民辦教育實行營利性和非營利性分類管理具有較強的必要性和可行性。分類管理的制度設想在國家層面上的缺失，使得地方在推進民辦教育改革過程中往往遇到法人登記、財政、稅務、社會保障等方面現有法律政策的限制，改革的難度較大。建立營利性和非營利性民辦學校分類管理的國家制度從各方面來說，都勢在必行。

三、推進民辦學校分類管理的理想路徑

盡管民辦學校分類管理勢在必行，但仍面臨諸多理論和實踐上的深層次問題。比如，我國民辦教育普遍具有投資辦學的特征，對回報和剩余資產有索取的要求，相當一部分民辦學校不能歸入“非營利性民辦學校”，只能歸入“營利性民辦學校”。完全按照非營利組織的標準，引導現有17萬所民辦學校舉辦者放棄所有權轉而變為非營利性民辦學校，是一個艱難的政策執行問題。此外，不論是營利性民辦學校還是非營利性民辦學校，在教師社保、財政扶持、稅收優惠、辦學自主權方面，都還缺少相應可行的配套政策，沒有明確的分類標準，導致舉辦者無所適從，不利于民辦學校進行平穩分流。

筆者認為，推進民辦學校分類管理的理想路徑，應該是通過營利性民辦學校與非營利性民辦學校的差別化政策，自然消解目前登記為民辦非企業單位法人的民辦學校。

（一）現有登記為民辦非企業單位法人的民辦學校中混雜了營利性辦學和非營利性辦學兩種取向

在現有的法人分類體系中，和教育有關且可以歸為非營利性法人的包括事業單位法人和民辦非企業單位法人，可以歸入營利性法人的主要是企業法人。目前民辦學校的法人登記和屬性界定中，捐資辦學的學校與公辦學校基本接近，歸入非營利性的事業單位法人之中沒有太多的爭議。純粹經營性的教育機構，比如已經完全面向市場的教育培訓機構，甚至已經繞過國內的法規界限在境外上市成功，歸入營利性法人也沒有太多的爭議。

關于民辦非企業單位，《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第二條明確規定，“是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以投入人對投入該組織的財產不保留或者享有任何財產權利及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織”。如上文所述，結合同時期起法律作用的《社會力量辦學條例》第四十三條的規定“教育機構清算后的剩余財產，返還或者折價返還舉辦者的投入后，其余部分由審批機關統籌安排，用于發展社會力量辦學事業”，可以說，在2003年9月1日《社會力量辦學條例》失效之前，尤其是2005年1月1日《民間非營利組織會計制度》中“資源提供者不享有該組織的所有權”的規定生效之前，民辦學校登記為民辦非企業單位時，舉辦者是可以拿回全部或部分剩余資產的。

2002年出臺的《民辦教育促進法》在“扶持與獎勵”部分規定，“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。”盡管如此，由于“合理回報”是從“辦學結余”中提取的，結合《民間非營利組織會計制度》中“資源提供者向該組織投入資源不得取得經濟回報”的規定和上文財政部、國家稅務總局《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》（財稅〔2014〕13號）中關于非營利組織免稅資格認定的九條標準，特別是“財產及其孳息不用于分配”、“投入人對投入該組織的財產不保留或者享有任何財產權利”的條款來看，“合理回報”的規定與非營利組織的基本特征是沖突的，也是與系統的財稅法律政策相沖突的。全國各地不乏將提出“合理回報”的民辦學校理解為變相的“財產分配”或“享有財產權利”，無法滿足非營利組織的免稅資格條件，需要按照企業進行繳稅。

從上文的分析可知，現有法律對營利機構和非營利機構的劃分主要體現在“利潤分配”和“財產歸屬”兩個方面。將民辦學校登記為民辦非企業單位時是否要求合理回報和剩余資產索取權相結合，可以發現存在明為兩類實為三類的民辦學校（如表1所示）。

表1注冊為民辦非企業單位的民辦學校性質細分

這三種類型的民辦學校分別是：（1）不要求剩余資產索取權也不要求合理回報的；（2）要求剩余資產索取權但不要求合理回報的；（3）要求剩余資產索取權同時也要求合理回報的。這三種類型的民辦學校分別具有明顯的非營利性事業單位性質傾向、民辦非企業單位性質傾向和營利性企業單位傾向。正因為現有登記為民辦非企業單位法人的民辦學校中混雜了這三類性質的民辦學校，才導致目前民辦學校中營利性與非營利性難以區分，配套政策難以出臺（如圖1所示）。

圖1民辦學校分類示意圖－A

（二）通過營利和非營利兩類差別化的政策，自然消解目前登記為民辦非企業單位法人的民辦學校

對于注冊為民辦非企業單位且不要求合理回報的民辦學校來說，其中：不主張剩余資產索取權的，具有非常明顯的捐資辦學的特性，可以和捐資辦學一起歸入到事業單位法人中去；主張剩余資產索取權的，可以繼續保留在民辦非企業單位中（雖然機關法人也屬于非營利法人，但是機關法人專指各級國家機關，不是社會組織登記的可選項）。對于要求合理回報的民辦學校來說，同時要求剩余資產索取權的，具有非常明顯的經營性辦學的特性，可以歸入到企業法人中去。這樣，就將現有民辦非企業單位法人登記的民辦學校進行了事業單位法人、企業法人和民辦非企業單位三種法人的分流（如圖2所示）。

圖2民辦學校分類示意圖－B

重新分類之后，登記為民辦非企業單位的民辦學校中具有捐資辦學特點和具有經營性企業特點的，分別被分流到公益性的事業單位法人和營利性的企業法人中去。剩余仍然堅持登記為民辦非企業單位的民辦學校，具有的基本特點是享有剩余資產的所有或部分所有權，但不得要求合理回報。這樣，通過屬性特點的區分，實現了對現有民辦學校中公益性辦學和經營性辦學的分流，為實施配套政策奠定了基礎。①

（三）對繼續留在民辦非企業單位中的民辦學校，可以將原來的合理回報改為“適當的辦學獎勵”

當然，民辦學校即便因為種種原因選擇登記為了民辦非企業單位（享有剩余資產索取權，但不要求合理回報），仍然希望通過各種途徑獲得收益。考慮到這一現階段的國情，為平穩過渡，可以將原來的合理回報改為“適當的辦學獎勵”。其與合理回報的最大區別是，“辦學獎勵”不再是法律上認可的、允許長期存在的現象，而是在一定時期內允許存在的過渡政策。

2016年6月，《社會服務機構登記管理條例修訂草案（征求意見稿）》公布，將民辦非企業單位更名為社會服務機構，同時明確社會服務機構的非營利性，緩解了民辦學校“非驢非馬”的尷尬境地，也為最終登記為民辦非企業單位的民辦學校過渡到純粹的公益性事業單位或營利性的企業單位創造了條件。

四、推進民辦學校分類管理的瓶頸問題

上海和浙江在民辦學校分類方面做了較多的嘗試。2011年浙江溫州正式頒布了《關于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發展的若干意見》（溫委〔2011〕8號），即“1+9”文件，2013年升級為“1+ 14”文件。溫州方案對民辦學校法人分類登記實施辦法、教師同等待遇、民非法人轉設企業法人、非營利民辦學校會計核算、法人財產權等方面進行了系統的探索。上海在民辦學校非營利試點、對民辦學校的資助、民辦學校財務管理等方面也進行了探索。結合試點地區的經驗，筆者認為，推行分類管理有幾個瓶頸性的問題亟待加以討論。

（一）營利性民辦學校能否進行前置審批

雖然《民辦教育促進法》規定“民辦學校取得辦學許可證后，進行法人登記，登記機關應當依法予以辦理”，《營利性民辦學校監督管理實施細則》（教發［2016］20號）規定“經審批正式設立的營利性民辦學校應當依法到工商行政管理部門登記”，但國務院決定保留的工商登記前置審批事項目錄和國務院決定工商登記前置改后置審批事項目錄中均不涵蓋民辦學校。②對于營利性民辦學校是否必須進行前置審批是有爭議的。國家在不斷推進的“先照后證”等改革，將來是否也可以適用于營利性民辦學校，亦是值得商榷的。

（二）不同屬性教師社保待遇差異問題

原來事業單位工作人員退休后的退休工資按本人退休前“崗位（職務）工資”和“薪級工資”之和的一定比例計發。其中：工作年限滿35年的，按90%計發；工作年限滿30年不滿35年的，按85%計發；工作年限滿20年不滿30年的，按80%計發；工作年限滿10年不滿20年的，按70%計發。屬于獨生子女的，增加5%。而民辦學校按企業員工公式計算，個人養老金約為原每月工資的40%。即使加上過渡性養老金，替代率最多也只能在50%的水平，與機關事業單位相比，差了20%-40%。③

2015年國務院發布《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發［2015］2號），企事業單位養老保險于2014年10月起實行并軌。改革后，理論上由于各類單位的五險繳納比例和計算公式是一致的，在繳納工資基數和年限一致的情況下，享受同等的社保待遇。

但是，上海人保局數據顯示，2015年在職工城鎮養老保險月平均養老金計發水平方面，企業單位和機關事業單位仍然相差2051元（企業3317元、機關事業單位5368元）。除并軌政策自2014年10月1日起剛剛實施，歷史差異短時期內無法消除外，還有其他幾項原因導致或將導致民辦學校教師社保待遇偏低。

一是企業單位社保繳納比例自2016年開始下調。2016年4月13日召開的國務院常務會議上，決定階段性降低企業社保繳費費率和住房公積金繳存比例，為市場主體減負、增加職工現金收入。自2016年5月1日起兩年內，一方面對企業職工基本養老保險單位繳費比例超過20%的省份，將繳費比例降至20%；單位繳費比例為20%且2015年底基金累計結余可支付月數超過9個月的省份，可以階段性降低至19%。另一方面，將失業保險總費率由現行的2%階段性降至1%-1.5%，其中個人費率不超過0.5%。具體方案由各省（區、市）確定。參照企業標準執行的民辦學校，可能根據新規定降低社保繳費比例，也就降低了民辦學校教師的社保待遇。

二是民辦學校繳費基數低于機關事業單位。國家實行機關事業單位養老保險制度改革以后，企業單位養老保險和機關事業單位的計算公式換算后是一致的。區別只在于當地上年度在崗職工月平均工資、本人指數化月平均繳費工資以及繳納時限。按照我國《社會保險法》規定，用人單位應當按照國家規定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養老保險費，計入基本養老保險統籌基金；職工應當按照國家規定的本人工資比例繳納基本養老保險費，計入個人賬戶。我們的調研表明，2012年上海市民辦高校專職教師年均收入應發56920.00元、實發48453.83元，均低于當年上海平均的年收入61092.00元。除民辦學校教師本身待遇確實較低外，一部分民辦學校存在按較低的工資標準（指數化月平均工資）繳納社保的情況，民辦學校教師最終拿到的社保待遇也較低。

三是機關事業單位普遍推行了補充性的職業年金制度。職業年金是指機關事業單位及其工作人員在參加機關事業單位基本養老保險的基礎上建立的補充養老保險制度。2015年國務院出臺《國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》（國辦發〔2015〕18號），規定職業年金繳費基數與基本養老保險一致，單位繳費比例為本單位工資總額的8%，個人繳費比例為本人繳費工資的4%。這些費用將直接計入職業年金個人賬戶。以8000元為標準，60歲退休，連續繳納15年、25年、40年的，每月可再支取職業年金1243.17元、2071.94元、3315.11元。即便機關事業單位與企業基本養老保險繳納一致，在機關事業單位存在職業年金的情況下，也將存在上述社保待遇上的差異。

（三）營利性民辦學校是否可以享受稅收優惠

稅收優惠是國家為鼓勵某一行業發展而采取的激勵和照顧措施，主要用于公益性事業或體現國家對經濟發展的導向。財政部、國家稅務總局發布的《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》（財稅〔2014〕13號）對非營利組織的免稅資格提出了九條嚴格的標準，這是適用于非營利性民辦學校的。營利性民辦學校依照《公司法》運行。有舉辦者計算，如果按企業來收稅，營利性民辦學校將比目前增加20%左右的稅收力度。這也使得民辦學校舉辦者要求保持現有的政策不動，繼續以非營利的性質運行，但通過各種方式從學校中獲得一定的回報。

能否通過營利性民辦學校享受一定的稅收優惠，解決這種困境呢？我們認為，應當在法律中進行明確的規定。比如，對于民辦學校特別關心的企業所得稅問題，考慮到《企業所得稅法》明確規定，“國家需要重點扶持的高新技術企業，減按15%的稅率征收企業所得稅”，我們建議參考高新技術企業的標準執行。其他稅種方面，也應給予一定的優惠，作為對提供公共服務機構的一種扶持。④

（四）營利性學校高額土地出讓費問題

溫州方案指出，按照企業法人登記管理的民辦學校原則上以有償出讓方式獲得土地使用權，土地有償使用費可在出讓方案規定期限內分期支付。原以行政劃撥方式供地的，分類改革后，需要由劃撥改為出讓的，出讓金由原土地使用者一次性支付。同時，要求登記為企業法人的民辦中小學、幼兒園對該學校的土地、房產必須擁有獨立產權。也就是說，登記為營利性民辦學校的舉辦者，需要首先出資補齊土地出讓金。按2014-2015年全國土地出讓平均價來計算，非營利民辦學校土地單價是15萬元/畝，營利性民辦學校的土地出讓金則是按照270萬元/畝、校均100畝來計算，兩者就有2.5億元的差距。高額的土地出讓費，使現有登記為民辦非企業單位的民辦學校無法轉為營利性學校，也讓社會資金舉辦營利性學校望而卻步。

我們建議，營利性民辦學校土地過戶中的稅收減免，可參照高新技術產業、現代制造業以及其他鼓勵投資工業項目的政策，即：實行土地一級開發，采取公開招投標方式，控制和降低開發成本及地價；實行土地出讓方式多元化，工業用地可采取土地出讓、租賃、劃撥、作價入股等多種形式獲得土地使用權；授予管理權限，簡化工業用地供地手續；減免土地使用權出讓金、城市基礎設施建設費和部分行政事業性收費。

總之，對民辦學校進行營利性和非營利性分類管理勢在必行。應從我國的實際情況出發，在民辦學校分類登記、教師同等待遇、稅收優惠、用地性質變更等方面積極進行相應的政策完善，保障民辦學校分類管理的平穩推進。

注釋

①需要補充說明的是，即使民辦學校選擇登記為事業單位，也主要解決的是民辦學校教師的社會保障問題和評優評先等同等待遇問題，并不等同于公辦學校。民辦學校在學校資金來源、辦學自主權等方面的特點與公辦學校仍然有本質的差異。從實踐上看，浙江、天津、福建等地區已經有民辦學校登記為事業單位。

②2015年國務院出臺《關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》（國發〔2015〕11號），取消和下放90項行政審批項目，取消67項職業資格許可和認定事項，取消10項評比達標表彰項目，將21項工商登記前置審批事項改為后置審批，保留34項工商登記前置審批事項。營利性民辦學校并不在現有的工商登記前置審批范圍中。

③以上海某民辦學校為例，企事業單位人員退休后待遇差別很大，正高職務約為2200元/月，副高職務約為1200元/月，中級職務約為800元/月（已將年金補貼600元/月計算在內）。民辦學校正高職稱人員退休后的待遇為6000元/月、副高職稱人員為4800元/月、中級職稱人員在4200元/月左右。

④企業所得稅對民辦學校的負擔是多少呢？截至2016年6月30日，經營內地民辦高等學歷教育的民生教育集團收入2.43億元人民幣，凈利潤1.5億元人民幣，純利率達到了61.6%。截至2016年5月底，擁有一所大學和24所K-12學校的宇華教育集團實現收入12.85億元，凈利潤4.68億元，純利潤率達到了36.42%。即便再加企業所得稅，兩個教育集團的純利潤率仍然高達46.30%和27.32%，是A股平均利潤率的4至8倍（國家金融與發展實驗室發布的分析報告顯示，2016年上半年，2271家2012年以前上市的非金融類A股上市公司平均盈利率僅為6.70%）。假設民辦學校每年的結余平均占全年收入的20%，那企業所得稅是全年收入20%的四分之一，即全年收入的5%，最多增加辦學成本的6.25%［5÷（100－20）×100＝6.25］。民辦學校扣除企業所得稅應繳比例，仍然有15%的結余。當然，如果民辦學校結余比例低于20%，占辦學成本的比例就會更低于6.25%。而結余比例高于25%，那已經明顯高于全部社會行業的平均利潤率。

[1]王建.民辦學校分類管理——從“四分法”到“二分法”［J］.北京大學教育評論，2012（2）：21-42+187.

[2]王善邁.民辦教育分類管理探討［J］.教育研究，2011（12）：32-36.

[3]徐緒卿.關于民辦高校分類管理的思考［J］.教育發展研究，2011（12）：1-5.

[4]沈劍光，鐘海.民辦學校法人財產權與民辦教育分類管理［J］.教育研究，2011（12）：37-40.

[5]王烽.談營利性與非營利性民辦學校分類管理問題［J］.廣西師范大學學報（哲學社會科學版），2010（3）：6-8.

[6]劉耀明.民辦高校分類管理的制度邏輯［J］.復旦教育論壇，2011（3）：65-69.

[7]樊繼軒.營利性大學：美國私立鳳凰大學的成功之路及啟示［J］.黃河科技大學學報，2010（1）：6-8+12.

Classified Management of Non-governmental Schools:An Institutional Framework

FANG Jian-feng1,2
（1.School of Education,East China Normal University,Shanghai 200062,China；2.Shanghai Academy of Educational Sciences,Shanghai 200032,China）

The classified management of non-governmental schools is an effective way to address the issues such as non-profit registered non-governmental schools engaged in profit-making activities,the legal plight of reasonable returns,and the ownership of non-governmental schools.The ideal path to the classified management of non-governmental schools lies in a policy of differentiation between for-profit and non-profit non-governmental schools to naturally dissolve the non-governmental schools currently registered as private non-enterprise organization.At present,we should focus on solving the problems of for-profit non-governmental schools,such as pre-approval and tax incentives,different attributes of teachers'social security treatment,and land grant fee exemption.

Non-governmental Schools;Classified Management;Policy Risk

2017-01-22

本文為教育部教育規劃與戰略研究項目“民辦教育2020年、2030年分階段戰略規劃研究”（編號KXJC2016JC009）的階段性研究成果。

方建鋒，博士，副研究員，華東師范大學教育學部博士后，上海市教育科學研究院科研處副處長，研究方向為教育政策。