淺議地方立法程序

摘要：2015年3月15日新修改的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）賦予了全國所有設區的市在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等三個方面事項的地方立法權，隨后全國各設區的市逐步開始制定地方性法規，行使地方立法權。其中，絕大多數的設區的市的第一部地方性法規均是按照立法法第七十七條的規定，制定規范地方立法權行使的地方性法規，力圖建構科學、民主的地方立法機制。但是在實踐中，由于受我國傳統上重實體、輕程序等思想的影響，導致在相關立法中存在對地方立法程序的價值與功能認識有偏差，地方立法機制的建構沒有突出著重規制立法權力行使的理念，相關程序設置過于原則、缺乏操作性等問題，因此有必要對《立法法》中關于設區的市的立法程序規定進行深刻認識，樹立以立法程序主導地方立法的工作理念，從而實現地方立法的科學化、民主化，確保地方立法權力在法制軌道內有序運行。

關鍵詞：設區的市；地方立法；立法程序

中圖分類號：D921文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）08-0014-04

作者簡介：代桂明（1978-），男，云南大學，法學學士，法律碩士，昆明理工大學法學院，經濟法專業碩士研究生，云南省曲靖市人大法制委員會辦公室，主任，在云南省曲靖市人大常委會從事地方立法工作，主要研究方向：為地方立法、人大制度、地方行政立法。

立法權無論是在西方國家的權力架構中，還是在我國的權力體系中都是一項十分重要的國家權力。立法權體現為立法機關依據法定的立法權限，按照法律程序進行的制定、認可、修改、補充和廢止法規的權力（如無特別說明，本文所稱法規均指地方性法規）。可見，程序性是立法權運行的基本特征之一。從宏觀層面看，立法權的運行結果通常體現為法規文本，立法程序則是實現立法權從權力形態向物質形態轉變的橋梁和紐帶，因此正確認識地方立法程序并完善地方立法的程序規則，對規范地方立法權運行，提高地方立法質量，具有重要意義，尤其是對法律新授地方立法權的設區的市而言，更是如此。

一、正確理解我國《立法法》對設區的市的立法程序規定

立法程序究竟從哪個環節開始？包括哪些環節？對于這些問題，無論是在實踐中還是在理論上都有著不同的看法，存在著爭議。通說的觀點認為，立法程序是憲法、法律規定的立法步驟與方法。根據《立法法》的規定，全國人大及其常委會的立法程序包括提出法律案、審議法律案、表決法律案、公布法律等四個方面。同時，按照《立法法》第七十七條的規定“地方性法規案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定，由本級人民代表大會規定。”實踐中，地方各級人民代表大會在制定地方立法條例等立法規則時，基本上都參照《立法法》的規定，把提出地方性法規案、審議法規案、表決法規案、公布法規等這四個程序階段作為制定地方性法規的立法程序。從這個意義上理解的立法程序將時間范圍界定為地方性法規的確立階段，只包括了提出地方性法規案、審議法規案、表決法規案、公布法規四個階段，不包括地方立法的準備和立法后的完善階段。這種認識是基于我國當前《立法法》的規定，也符合大多數國家對立法程序的認識。它與我們從通常意義上理解的立法程序主要包括立項、起草、審議、表決、報批、公布、備案等階段的認識有著顯著的區別。

本文認為，設區的市的地方立法權由于被《立法法》嚴格限定在城鄉建設與管理、歷史文化保護、環境保護等三個方面，同時結合《立法法》第七十二條關于設區的市的地方性法規需要省、自治區的人民代表大會常務委員會批準的程序規定要求。僅就設區的市的地方立法權行使而言，地方立法程序是指設區的市的地方立法機關（市、州人大及其常委會）在立法活動中所必須遵循的，有關地方性法規案的提出、審議、表決、報批、公布等嚴格法律意義上的法定步驟、方法（本文姑且將其定義為嚴格法律意義上的立法程序）和它在關于制定地方性法規的立法中，結合實踐需要規定的其他地方立法步驟、方法的總和。這個地方立法程序的定義包含了國家法層面規定的五個環節的立法程序規定，也包含了設區的市根據地方立法實踐需要，在具體立法運行上所作的程序規定，這些規則大多集中規定于設區的市的制定地方性法規條例中。這個定義具備以下幾個方面的特征：

第一，地方立法程序在形式上體現為地方立法活動過程中的次序、步驟、方法。在設區的市的地方立法活動過程中，以地方性法規的形式加以規定的那一部分步驟和方法屬于地方立法程序，地方立法的提案程序、審議程序、表決程序、報批程序、公布程序等是地方立法程序的集中體現。在整個地方立法過程中，地方立法程序居于核心的階段，這些法定的次序、步驟、方法是評價地方立法行為合法性的基本標準之一。

第二，地方立法程序是相關法規對地方立法機關立法行為的強制性規則。地方立法過程的不同階段都存在各種各樣的步驟和方法，但并非所有階段的步驟和方法都是地方立法程序規范的對象，只有有規范必要的關鍵步驟和方式才是地方立法程序規范的對象。地方立法權運行過程中的這些關鍵步驟和方式，一旦由地方性法規作了規定就屬于地方立法程序，成為了地方立法機關必須遵守的工作步驟、方法，它在法律上屬于強制性規則，不能選擇或者變通適用，集中體現在法規案的提出、審議、表決、報批、公布等程序規定中。

第三，地方立法程序的規制主體主要是地方立法機關。按照“有權力必有監督”的法學原理，立法權屬于公權力，同一切權力一樣它也具有天然的擴張性，因此對其進行制約有天然的必要性。從這個意義上理解，地方立法程序主要是對地方立法主體（設區的市的人大及其常委會）行使立法權力的行為進行規范和制約的集中體現。反之，如果立法程序未被嚴格遵循，地方立法行為必將失去其合法性和合理性，導致立法權的濫用，從而對立法結果產生重要影響，致使立法結果有可能被改變或者撤銷。

因此，根據地方立法程序的上述屬性，按照《立法法》第七十七條規定，設區的市的地方立法機關在參照《立法法》規定建構地方立法在建構地方立法程序機制時要貫徹落實好以下幾個方面的法律要求：一是關于法規案的提出、審議、表決等程序規則制定權的規定。《立法法》規定，法規案的提出、審議、表決等程序應當由設區的市的人民代表大會進行規定，這是《立法法》第七十二條第二款授權設區的市在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等三個方面事項地方立法權的同時，對制定規范地方立法活動的程序規定的單獨授權。二是地方立法程序需根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《組織法》）進行規定。《組織法》對地方人大及其常委會審議議案等的程序規定，均適用于對地方性法規案的審議。三是地方立法程序參照立法法關于法律案立法程序進行規定。法律案與地方性法規案的審議程序雖然有所區別，但是基本原則和程序則是相通的，因此立法法沒有必要、也難以對地方性法規案的審議程序作出統一規定，而只是原則規定可以參照法律案的審議程序。那么，參照什么呢？對參照本法作出規定”的正確理解是可以變通，而不是不得違背或者抵觸。①主要是參照法律案審議程序中，有關保證立法的民主性、公正性和科學性，保證立法質量等方面的規定。具體來講，法律案審議的三審制、專門委員會審議制度、廣泛聽取各方面意見制度等，可供地方人大及其常委會審議地方性法規案的參照。②四是應當組織進行統一審議。《立法法》第七十七條第二款規定“地方性法規草案由負責統一審議的機構提出審議結果報告和草案修改稿。”對地方立法中的“統一審議”制度作的義務性規定，因此地方立法機關應當成立負責統一審議地方性法規草案的機構，在立法實踐中這項職能由人大法制委員會具體承擔。

二、設區的市的地方立法中應當始終突出程序主導理念

在地方立法中，我們應該樹立這樣的立法程序理念：地方立法程序是行使地方立法權力的軌道，無程序無立法、無完備程序無良好立法。具體而言，我們應從以下幾方面認識和運用程序主導理念：

（一）科學設置地方立法程序，保障立法權力在法制軌道內運行

中共中央十八屆四中全會關于全面推進依法治國若干重大問題的決定指出“制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。”就立法程序而言，它是社會主義民主政治的在立法工作中集中體現，立法的民意代表性在很大程度上是通過立法程序的民主性來彰顯和體現的。此外，立法程序從形式上看就是制度化、規范化的程序性規定。對設區的市而言，關于建立和完善黨對立法工作的領導，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用；加強人大對立法工作的組織協調，健全立法機構主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式；健全立法起草、論證、協調、審議機制等立法工作均離不開規范化的程序性制度設計。這些程序制度設計既涉及到嚴格法律意義上的立法程序設置，又涉及到除此之外的立法工作程序設置，在地方立法機制的建構中應對這兩種程序設置給予足夠重視并進行持續不斷的發展、完善，以保證兩者能共同發揮程序的功能與作用，始終規范立法權力運行的全過程。其中，對提出地方性法規案、審議法規案、表決法規案、報批法規案、公布法規等立法行為的程序設置均應當參照《立法法》的規定，結合本地的地方立法實際進行規定，并符合《組織法》等法律的程序要求，這些程序在性質上屬于嚴格法律意義上的地方立法程序；對嚴格法律意義上的立法程序之外的程序設置則必須在遵循民主立法、科學立法的價值要求下，結合立法工作實踐需求，由市人民代表大會作出規定。從現在各設區的市制定的地方立法條例等立法程序規則來看，很多設區的市在參照《立法法》及相關法律規定的基礎上，除了對嚴格法律意義上的立法程序進行規定之外，還將地方立法的準備與立法后的完善階段的相關工作從嚴、從細進行了規范，實現了相關立法工作步驟、方法的地方“法定化”、“精細化”，形成了具有自身特色的地方立法程序規定，這些做法符合法治精神，值得學習、借鑒與推廣。

（二）把好地方立法程序關鍵環節，細化立法審議程序規定

立法審議是立法程序的關鍵點，它關系到地方立法質量的高低、地方立法的成敗。因此，在制定地方性法規的立法程序規定時，必須對地方立法審議程序精雕細琢，細之又細，以保證充分發揮人大及其常委會在立法中的主導作用。一是地方立法的審議制度。在地方立法實踐中，目前，最常用的“二審制”和“三審制”，其中采用“二審制”的地方較多。筆者認為無論是采用“二審制”抑或“三審制”，都要對適用一審通過的地方性法規草案和適用二次以上審議、三次以上審議等多次審議地方性法規草案的情形進行規定，并完善相應的程序啟動、審議內容等規定。在設區的市的地方立法中，鑒于法律對地方立法權限限制、地方性法規報批等法定制約因素，筆者傾向于設置“二審制”的審議制度，即地方性法規草案經過二次人大常委會會議審議后直接提交表決或者提交下一次常委會會議表決的審議制度。這樣規定的優點在于：一方面對于成熟的地方性法規草案可以決定在二次常委會審議之后直接交付表決，另一方面對于地方性法規草案在第二次會議審議后仍然存在較大爭議或者分歧的，可以決定提交下一次常委會會議表決，以便于人大法制機構對爭議或者分歧進一步開展論證調研，保證有充分的時間對地方性法規草案進行研究、完善，從而確保地方立法的質量。二是明確地方立法審議中各審次的審議重心與內容。就“三審制”而言，第一次常委會審議要著重審議地方性法規草案的體例、框架、結構和重點、焦點問題，由有關專門委員會作專門委員會審議意見的報告，常委會分組審議地方性法規草案；第二次常委會審議由法制委員會作地方性法規草案修改情況的匯報，常委會會議分組審議法規草案修改稿，對草案的條文進行審議；第三次常委會會議表決，由法制委員會作法規草案審議結果的報告，常委會會議表決法規草案表決稿。三是注意區分各類審議制度的設置目的。人大有關專門委員會的審議重點是立法的必要性、可行性，突出立法的專業性、特色性；常委會會議的審議則是對地方性法規草案的全面審議；法制委員會的審議是統一審議，目的在于維護法制統一，保證地方性法規文本的科學、規范、嚴謹，整合和協調各方面意見以形成共識，從而提出地方性法規草案修改稿和表決稿。這三種審議共同構成了地方性法規草案修改的前提和基礎，其中堅持人大有關專門委員會分別審議，發揮其“專”的優勢與堅持人大法制委統一審議，發揮好其“統”的功能，統籌好“專”與“統”的關系，則是地方立法審議制度建構的核心和關鍵所在。

（三）領悟立法程序獨立價值，自覺接受程序價值約束

除我國《立法法》與《組織法》等法律規定的嚴格法律意義上的立法程序之外，立法運行過程中的其他立法環節或階段是地方立法程序存在的廣泛“創新”空間，但是制度創新的空間不能突破《立法法》關于民主立法、科學立法等原則的樊籬，必須符合立法程序的價值取向，有利于地方立法質量的提高。理論界通說認為，現代法治國家的立法程序主要有民主、平等、理性、效率、協調等價值，因此地方立法運行過程中的程序創新也應符合這些價值的內在要求。例如，深圳市在2016年開展的對《深圳市制定法規條例》修改工作中，按照科學立法、民主立法的要求，將“立法辯論”制度作了創新性規定，實際運作之后效果明顯。由于這個創新完全符合科學、民主立法要求，有助于提高立法效率和立法質量，因此是可取的。可見，立法程序價值是在進行地方立法程序制度建構和實際立法操作過程中應當遵循和實現的價值目標。這些價值既決定著嚴格法律意義上的地方立法程序的設置，也影響和制約著除此之外的地方立法運行過程。就設區的市而言，在對嚴格法律意義上的地方立法程序之外的地方立法運行環節的程序“設置或者創新”中，應著重突出以下幾項要求：一是關于民主價值的要求。立法運行過程要突出足夠的參與性，發揮社會主體各自的角色作用，主動提供民主討論、公開議事的機會，讓各方充分表達利益訴求，集中和正確地體現人民的意志。對立法過程和立法結果要向社會公開，使廣大公眾有機會了解地方立法過程、獲取立法資料與信息，以便更廣泛、更深入地參與到地方立法中。二是關于理性價值的要求。人們常說真理掌握在少數人手中，因此要重視少數人的意見和建議，立法過程中要善于傾聽、包容異見，如若必要應及時組織進行論證與分析，決定取舍，從而使多數人的意見能形成合意，少數人意見受到尊重，形成地方立法的“公約數”。此外，要突出問題意識，重視調查研究，找準地方立法中的焦點與難點，將立法決定建立在對有關資料、意見、主張的理性認識與分析判斷的基礎之上，做到理性認識、平等對話、理性說服。三是關于效率價值的要求。地方立法程序和其他立法工作的運作都要講究效率，應設置科學合理的程序規則，通過程序的引導與運作，實現人、財、物、時間等稀缺性資源的優化使用與合理配置，做到及時、適時立法，在突出立法質量的首要要求的同時，也要兼顧好立法程序與立法效率。

[注釋]

①高旭東.關于設定地方立法審議制度的思考[J].遵義師范學院學報，2016，2，18（1）：48.

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