行政處罰加處罰款的規范化路徑探究

摘要：行政處罰加處罰款制度實施至今，但在實踐中仍然面臨諸多難題。對此，本文通過闡述加處罰款制度的法理基礎，進而對加處罰款制度在我國的實施現狀進行分析，從中找出實踐中存在的難點與不足。在此基礎上，本文從行政機關對加處罰款的實施模式和法院對加處罰款的司法審查模式兩個角度進行探討，最終提出行政處罰加處罰款制度的規范化路徑構想，以此希冀對加處罰款制度的實踐運行有所裨益。

關鍵詞：加處罰款；執行罰；催告；強制執行

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）08-0024-03

作者簡介：黃海驃（1990-），男，漢族，江蘇鹽城人，法學專業本科，上海市虹口區人民法院，法官助理。

一、加處罰款制度的法理及現狀分析

（一）加處罰款的法理基礎

《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）和《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）均對加處罰款制度有所規定，即加處罰款是指當行政處罰中的被處罰人未在法定期間內履行義務，行政機關對被處罰人每日按原罰款數額的百分之三加處罰款，以確保行政目的得以實現。《行政強制法》更是對加處罰款的性質作了一個認定，即加處罰款屬于間接強制執行中的一種，屬于執行罰的范疇。執行罰是指當義務人逾期不履行義務時，行政機關對義務人按日科以新的金錢給付義務，督促義務人積極履行應盡義務的一種行政強制執行方式。[1]

加處罰款是在被處罰人逾期不履行義務時行政機關作出的新的行政行為，它有別于原行政處罰行為，但兩者并非毫無關系。加處罰款具有從屬性，是原行政處罰行為的延續，加處罰款的前提是被處罰人逾期不履行行政處罰決定，原行政處罰行為的合法存在是加處罰款成立必不可少的條件。

（二）加處罰款制度的實施現狀

《行政強制法》頒布以后，雖然對加處罰款制度有了更明確的規定，但是主要集中在實體性規范，針對程序性事項的規定相對不夠完善，比如加處罰款的時間計算問題、法院的審查標準問題等，這些問題導致該法實施至今，行政機關、法院在實踐中仍然存在操作不統一的現象。

例如在2013年的河南省某市文物公園局就針對某區辦事處的行政處罰決定和加處罰款部分向法院申請強制執行的案件中，文物公園局在行政處罰決定書中沒有任何告知行為，也未作出加處罰款決定書的情況下向法院申請強制執行加處罰款部分。期間，文物公園局未按照《行政強制法》的相關規定履行催告義務，且加處罰款的金額遠遠超過了行政處罰的罰款金額。

除上述案例反映的問題外，行政機關在實施加處罰款的過程中還存在著加處罰款時間計算不統一等現象。此外，法院在面對行政機關強制執行申請加處罰款案件時，審查中亦存在不足。筆者在對全國各基層法院作出的關于加處罰款的行政裁定書進行抽樣調查中發現，在抽取的近百份裁定書中，存在一定比例的案件中即使行政機關沒有單獨作出《加處罰款決定書》，或沒有履行催告義務，法院仍準予執行加處罰款部分。于此形成對比的是，存在部分案件，行政機關對加處罰款部分申請了強制執行，但法院最終裁定僅執行原罰款部分。除此以外，筆者在抽取的案件中還發現，法院在實際操作過程中對加處罰款非訴執行程序的起算點問題也存在爭議。

二、規范行政機關對加處罰款的實施模式

（一）制作《加處罰款決定書》是實施加處罰款的前提

在實踐中，行政機關申請法院強制執行加處罰款的做法主要有三種：一是行政機關直接在向申請法院強制執行時一并提出執行加處罰款；二是把原行政處罰決定書中的“告知”視為作出加處罰款決定；三是另行制作《加處罰款決定書》。針對以上三種做法，筆者將逐一分析其是否滿足加處罰款的行政強制執行決定的條件。

1.加處罰款必須先行告知

《行政強制法》第45條規定，“加處罰款或者滯納金的標準應當告知當事人”，告知是進行加處罰款的必經程序，所以沒有“告知”行為的做法一顯然不符合法律規定。具體到“告知”應當以何種形式作出，現行法律法規并沒有作出明確規定。對此筆者認為，在原行政處罰決定書中將加處罰款的標準、后果、相關救濟等一一注明即可認定行政機關履行了告知義務，此種做法也有助于提升行政處罰的高效性與便捷性。

2.告知行為應當單獨作出

做法二在原處罰決定書中進行“告知”，在被處罰人拒不履行生效行政處罰決定后，行政機關向法院申請一并強制執行原罰款和加處罰款。筆者認為，雖然在這種方式中行政機關看似履行了告知義務，但是將它視為作出強制執行決定的方式并不合理合法。

第一，根據《行政強制法》第35條規定，行政機關作出行政強制執行決定前必須進行書面催告，第46條規定行政機關在申請法院強制執行前也必須經過催告，因此該做法缺乏“催告”這一必經程序，不符合程序正當原則。

第二，《行政強制法》第53條規定，申請法院強制執行的是行政決定，因行政機關尚未將加處罰款作為一個行政行為作出，因此行政處罰決定書中的“告知”行為不能直接視為行政決定。

第三，加處罰款以被處罰人逾期不履行給付義務為要件，行政處罰決定書中的“告知”行為把逾期繳納罰款的后果告知被處罰人，起到的是一個督促和警示的作用。此時，違法行為是否發生還處于不確定狀態，如果被處罰人自覺履行義務，則無須也不能加處罰款。因此以一個推定當事人逾期不履行給付義務的事實對當事人實施懲罰，有違法律原則。

第四，《行政強制法》第37條規定，行政強制執行決定必須以書面形式作出，上面應當載明當事人的姓名，強制執行的理由和救濟途徑等等，顯然《行政處罰決定書》并非《加處罰款決定書》，故不符合形式要求。

3.加處罰款應當制作決定書

通過以上分析，筆者認為做法三是合理、合法的模式，即作出行政處罰決定以后，如果被處罰人拒不履行義務，行政機關應當再另行制作《加處罰款決定書》，載明法條中所規定的事項，以此保障被處罰人的知情權，促進合理行政。

（二）催告是實施加處罰款的必經程序

催告并非實體性的行政行為，它不設定實體上的權利義務，而僅僅是重申原行政決定中的權利義務以及履行方式、時間等，以督促被處罰人履行義務。[2]《行政強制法》用法律形式明確了催告的方式，將催告作為行政強制執行前一個不可或缺的重要環節。法律規定的催告制度，表明了慎重使用強制執行的立法精神。根據《行政強制法》的規定，行政機關在作出以下決定前都應當進行催告。

1.作出加處罰款決定前。根據行政強制執行的一般規定，行政機關在強制執行前都應當進行催告，并且規定了催告的形式和應當載明的事項。

2.具有強制執行權的行政機關在強制執行前。行政機關實施加處罰款超過30日，必須經過催告，此時當事人仍未履行義務的，具有強制執行權的行政機關才可以強制執行。

3.在申請法院強制執行前。沒有強制執行權的行政機關在申請法院強制執行前，必須經過催告。

程序的獨立性決定催告的重要性和獨立性，決定程序中的催告和執行程序中的催告既有聯系，又互相獨立，不可替代。[3]雖然在實踐中催告看似重復，但是依照法律規定，決定程序中已經實施過催告，在進入執行程序前仍然要進行催告。

（三）加處罰款的時間計算問題

加處罰款的起止時間如何計算、如果期間遇到復議或者訴訟時間又如何計算等一直是實踐中頗具爭議的問題，各地對此做法也不一致統一。《行政強制法》規定了加處罰款的最高限額，同時也規定了加處罰款不得超過30日，這兩條都可以使加處罰款避免被無限制計算。但是對于前述問題，現行法律卻沒有給出明確的實施方案。

1.加處罰款的起止時間計算問題

一種觀點認為加處罰款應當從當事人申請復議或者起訴期限屆滿之日起計算，筆者認為這種做法是不妥當的，加處罰款應當從《加處罰款決定書》送達之日起計算，即一般情況下行政處罰決定書確定的履行期限為15日，當被處罰人超過15日未履行義務，也未申請復議或者提起訴訟，行政機關應當按照《行政強制法》規定進行催告，催告期為10日，催告期屆滿以后當事人仍不繳納罰款的，行政機關可以作出《加處罰款決定書》，加處罰款從決定書送達被處罰人之日起計算，具體原因為如下：

第一，設立加處罰款制度的目的是為了督促當事人在法定期間內積極履行義務，逾期繳納罰款則會遭受更大的損失。《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）規定的起訴期限有6個月，如果按此期間計算，因時間過長，督促當事人履行義務的目的將收效甚微。而催告制度的目的是為了在作出強制執行前再給當事人一個自覺履行義務的機會，從而督促當事人繳納罰款。催告制度體現了立法對于采取行政強制執行謹慎的態度，這種立法精神也應當得到尊重，所以在催告期屆滿、作出《加處罰款決定書》后再開始加處罰款是比較合理的。

第二，加處罰款從當事人申請復議或者提起訴訟期限屆滿之日起計算與《行政強制法》、《行政處罰法》所規定的“逾期”不符合。《行政處罰法》第51條、《行政強制法》第34條、第45條規定的“逾期”指的均是超過《行政處罰決定書》所規定的履行期限，故《行政強制法》第37條規定的“逾期”指的是超過催告期。由此，上述中的“逾期”指的均不是超過申請復議或提起訴訟的期限。

第三，加處罰款是在一定條件下由行政機關作出的新的行政行為，行政行為的生效時間一般為告知之時，即相對人知悉、知道之時，一般表述為收到通知之日，而且必須是行政行為作出之后的告知。[4]行政行為只有經過作出才能生效，進而才能要求行政主體和行政相對人對其內容予以實現。在行政處罰決定書作出之時，顯然加處罰款還未生效，遑論執行。

2.加處罰款過程中遇到復議或訴訟的時間計算問題

在行政機關實施加處罰款未滿30日時，如果當事人提起了訴訟，加處罰款應當如何計算。筆者認為，在訴訟期間，加處罰款的計算應當中止，直至法院判決以后再視情況決定是否繼續計算。這種做法符合最高人民法院于2007年作出的《關于行政處罰的加處罰款在訴訟期間應否計算問題的答復》。該答復明確指出，根據《行政訴訟法》的規定，加處罰款屬于執行罰，在訴訟期間不應計算。因為被處罰人不服行政處罰決定而起訴，只有在法院作出終審判決后才能確定原行政處罰決定的合法性，在這之前其合法性屬于不確定狀態，故本著公平合理的原則，在訴訟期間不應當計算加處罰款，應當等到法院最終判決出來以后根據情況決定是否繼續計算：（1）原行政處罰決定合法。這時加處罰款應繼續計算，直到30日屆滿或者當事人履行義務為止；（2）原行政處罰決定違法。根據加處罰款的從屬性，只要原行政行為是違法的，那加處罰款行為也是違法的，應當不予執行，此時當然不必再計算加處罰款。

三、規范法院對加處罰款的司法審查模式

（一）加處罰款可以向法院申請強制執行

在實踐中，當行政機關就原罰款和加處罰款向法院一并申請強制執行時，部分法院認為可以一并執行，部分法院認為僅需就原罰款部分進行強制執行，但現行法律法規和司法解釋并沒有就加處罰款能否申請法院強制執行作出明確規定。對此，筆者認為，《行政強制法》第51條各款并非簡單的互斥關系。加處罰款、存款劃撥、拍賣變賣都屬于行政處理方式，這三者應屬于并列關系，只能采取其中一種，而不能兩種或兩種以上并用。但是加處罰款和申請法院強制執行并非并列關系，它們適用的主體也不同，因此可以并用。再者，加處罰款旨在督促被處罰人積極履行義務，但是如果被處罰人拒不履行，沒有強制執行權的行政機關又不能申請法院強制執行的話，那加處罰款制度將流于形式，起不到應有的作用。此外，根據《行政強制法》第53條規定，可以向法院申請強制執行的是行政決定，而加處罰款決定本就是行政決定，故只要條件符合，加處罰款就可以申請法院強制執行。綜上，如果行政機關向法院申請一并執行，法院審查后認為合法的應予以一并執行。

（二）加處罰款非訴強制執行的起算點問題

《行政強制法》第53條規定的3個月是除斥期間，是在行政救濟期過后的3個月，不能中斷、中止抑或延長。因此，沒有強制執行權的行政機關必須在規定的3個月期間內向法院申請強制執行，逾期法院不予受理，但該法條中所規定的“3個月”的起算點如何計算，實踐中存在不同意見。有學者指出，3個月雖然為除斥期間，但是它的起算點可以發生“漂移”，與行政復議、行政訴訟期限規定以及行政決定內容有關。[5]在此，筆者贊同以上觀點。

1.法律規定中的“除外情形”

《行政訴訟法》第46條和《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第9條對起訴期限和復議期限作出規定，但同時也都規定了除外情形，如果有上述法律存在，那起算點就適用上述法律的特別規定，而非適用關于起訴期限和復議期限的一般規定。

2.存在不可抗力事由

《行政訴訟法》第48條第一款和《行政復議法》第9條第二款規定了當事人由于不可抗力等耽誤起訴的屬于法定的延期訴訟或復議的事由，此時，3個月的除斥期間也應當發生“漂移。”

3.存在特殊情形當事人申請訴訟延期

《行政訴訟法》第48條第二款規定，當事人存在第48條第一款以外的其他特殊情況的，可以向法院申請延長期限，由法院決定是否準許。此時，如果法院予以準許，那3個月的起算點也應當發生“漂移。”

（三）法院對加處罰款決定的審查標準

加處罰款申請法院強制執行程序是非訴程序，存在一種觀點認為非訴程序不屬于行政訴訟的審查范圍。對此筆者并不認同，因為這雖然是非訴程序，但加處罰款也是行政行為，而行政訴訟正是對行政行為的合法性予以審查，只是在非訴執行程序中審查形式會較訴訟中有所區別，并且《行政訴訟法》已經從立法上對這點予以了肯定，明確將行政強制執行列入受案范圍。因此，在行政機關申請法院強制執行時，法院除了對原行政處罰決定進行合法性審查以外，對加處罰款決定也應當進行合法性審查。

根據《行政強制法》的規定，法院對行政機關的強制執行申請進行書面審查，行政機關應向法院提交《行政處罰決定書》、《加處罰款決定書》和其它相關材料。收到材料后，法院首先應當對原行政處罰行為進行合法性審查，如果原行政行為違法，那加處罰款決定自不必再審查，直接不予執行。如果原行政處罰行為合法，則法院應當繼續對加處罰款行為進行合法性審查。具體審查如下事項：

1.加處罰款的主體：作出加處罰款決定的主體應當是作出原行政處罰行為的行政機關。

2.加處罰款的事實根據：法院主要審查的是被處罰人是否存在逾期不繳納罰款的情形。

3.加處罰款的實施程序：（1）告知義務。法院需要審查行政機關在作出行政處罰決定時是否已履行告知義務，告知被處罰人逾期繳納罰款的后果等；（2）催告。法院不僅要審查行政機關在作出加處罰款決定前是否已進行了催告，還要審查行政機關在申請法院強制執行前是否已進行了催告；（3）制作《加處罰款決定書》。法院需要審查行政機關是否已作出《加處罰款決定書》，上面是否載明了法律所規定的事項。

4.加處罰款的數額：加處罰款每日按罰款數額的3%計算，并且不得超過30日，最高數額也不得超過原罰款數額。

[參考文獻]

[1]胡建淼.行政法學[M].上海：復旦大學出版社，2003：231.

[2]方世榮.論行政強制執行制度中的“非強制性”方式[J].湖北社會科學，2012（3）.

[3]楊小軍.行政強制執行的主要制度[J].法學雜志，2011（11）.

[4]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，2011：208.

[5]李云霖.非訴行政強制執行司法審查研究[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2013，66（5）.