海外代購的海關(guān)監(jiān)管

摘要：進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代之后，海外代購依托網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)展迅速，形成了電商代購的新模式，海外代購的交易額井噴式增長，大量商品以各種形式通過海關(guān)入境。針對海外代購行業(yè)，國務(wù)院、財政部、海關(guān)等政府部門出臺了一系列行政法規(guī)、部門規(guī)章，再加上原有的《中華人民共和國海關(guān)法》，形成了完備的法律監(jiān)管體系。本文以行政法基本原則為視角進(jìn)行研究，簡析目前的海關(guān)監(jiān)管實踐中存在的一些不符行政法基本原則的問題，并對完善海關(guān)監(jiān)管提出了幾點設(shè)想。

關(guān)鍵詞：行政法基本原則；海外代購；海關(guān)監(jiān)管

中圖分類號：D922.22文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）08-0033-03

作者簡介：張懷川（1994-），男，漢族，遼寧海城人，江蘇師范大學(xué)法學(xué)院，法律碩士研究生在讀。

一、海外代購的現(xiàn)狀

從2013年至2015年，中國進(jìn)口零售電商交易規(guī)模分別為800億元、1300億元、2100億元，2016年則達(dá)到了3900億元。①交易規(guī)模擴(kuò)大的背后，是消費(fèi)人數(shù)的增加，通關(guān)入境的物品數(shù)量增長。

（一）海外代購的涵義

海外代購，指的是消費(fèi)者在境內(nèi)，委托他人在海外購買指定的商品，并通過跨國郵寄、攜帶過關(guān)等方式在境內(nèi)把商品交付給消費(fèi)者的商業(yè)模式。根據(jù)受委托人的不同，海外代購可以分為熟人代購和電商代購兩種模式。

1.熟人代購。這是海外代購最原始的形態(tài)，往往是出國留學(xué)、工作的人，應(yīng)身邊朋友的請求或主動向朋友宣傳，為境內(nèi)的熟人代購所在國的商品。《海關(guān)總署公告2010年第54號》規(guī)定：“進(jìn)境居民旅客攜帶在境外獲取的個人自用進(jìn)境物品，總值在5000元人民幣以的，海關(guān)予以免稅放行，單一品種限自用、合理數(shù)量。自用指旅客本人自用、饋贈親友而非為出售或出租。”這樣的規(guī)定就給予了熟人代購適當(dāng)?shù)姆煽臻g。實踐生活中，代購者利用5000元的免稅額度攜帶物品入境之后，委托人往往會給予一定的報酬。我認(rèn)為，根據(jù)民間習(xí)慣來看，這種收取“辛苦費(fèi)”的行為無可厚非，但是應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分其和商業(yè)交易行為之間的不同。可以從交易量、交易對象等方面進(jìn)行區(qū)分。

2.電商代購。電商代購即跨境電子商務(wù)進(jìn)口零售，依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，消費(fèi)者直接在網(wǎng)店里下單或指示電商按自己的要求購買商品。這是當(dāng)下海外代購的主流形式，國家對該產(chǎn)業(yè)也有政策上的利好，在限值以內(nèi)進(jìn)口的跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品，不收關(guān)稅；進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅按法定應(yīng)納稅額的70%征收。

隨著海外代購的發(fā)展，電商代購模式越來越受到消費(fèi)者的青睞。無論是熟人代購還是電商代購，商品進(jìn)境的環(huán)節(jié)都是海關(guān)監(jiān)管的重點。

（二）海外代購中的走私行為

在海外代購品的進(jìn)境入關(guān)環(huán)節(jié)，存在著大量偷逃關(guān)稅的現(xiàn)象。雖然不一定構(gòu)成刑法上的走私罪，但一定都是違法的走私行為，因此需要海關(guān)執(zhí)法部門進(jìn)行監(jiān)督管理。實踐中海外代購實施的走私方式主要有：

不報關(guān)。對于個人入境，我國實施“紅綠通道”驗放制度。②對于攜帶個人自用物品在5000元以內(nèi)的居民或旅客，選擇走綠色通道，海關(guān)對這部分人只進(jìn)行抽查。因此實踐中，很多人抱著僥幸心理，攜帶超過5000元的物品，卻走綠色通道，如果沒有被海關(guān)抽查到，則成功逃稅。通過多次往返國內(nèi)外，“螞蟻搬家式”的進(jìn)行走私。

少報物品價值。經(jīng)過2016年4月8日的關(guān)稅調(diào)整之后，目前我國實行15%、30%、60%三檔稅率。走私者通過少報物品價值，比如將高檔手表報成廉價手表，從而不交稅或者按較低稅率交稅。這之中應(yīng)繳稅額和實繳稅額的差值，就變成了走私者自己的利益。

偽報貿(mào)易性質(zhì)。如上文所述，我國現(xiàn)行法律對于熟人代購和電商代購適用不同的稅收標(biāo)準(zhǔn)。前者按物品征稅，后者按貨物征稅。從性質(zhì)上看，物品為個人自用（包括饋贈親友），貨物則以營利為目的進(jìn)行銷售，具有貿(mào)易屬性。貨物的納稅起征點和稅率均高于物品，因此許多不正規(guī)電商為了降低自己的成本，使用“水客”進(jìn)貨，將貨物偽報成物品入關(guān)，以偷逃關(guān)稅的方式提高自己的利潤空間。

二、海關(guān)監(jiān)管合原則性存在的問題

海關(guān)監(jiān)管是指海關(guān)運(yùn)用國家賦予的權(quán)力，對運(yùn)輸工具、貨物、物品的進(jìn)出境活動所實施的一種行政管理。進(jìn)行監(jiān)管的行政主體是中華人民共和國海關(guān)，監(jiān)管的對象是物品、貨物、人員的進(jìn)境行為，監(jiān)管的行政相對人是進(jìn)出海關(guān)的普通公民、電商企業(yè)。因此海關(guān)監(jiān)管是一種典型的行政法律關(guān)系，理應(yīng)受到行政法基本原則的約束與指導(dǎo)。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，海關(guān)監(jiān)管是為了維護(hù)國家主權(quán)和利益，保證進(jìn)出境活動符合一國的國家政策和法律規(guī)范。筆者認(rèn)為，除了上述目的之外，海關(guān)監(jiān)管還應(yīng)當(dāng)具有保障公民高效便捷進(jìn)出境、進(jìn)出口貿(mào)易平穩(wěn)進(jìn)行等目的。海外代購做為一項新興事物，對其的監(jiān)管又同時涉及了貨物監(jiān)管和物品監(jiān)管兩個體系，因此對海關(guān)監(jiān)管的具體方式提出了新的要求。在目前的海關(guān)監(jiān)管之中，一些海關(guān)執(zhí)法人員的行政行為并不符合行政法基本原則的要求。

（一）違反合理行政原則

合理行政原則要求行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)符合最低限度的理性，即行政決定應(yīng)當(dāng)符合科學(xué)公理和社會公德，并且能夠使社會一般公眾（具有正常理智的普通人）感到合理與適當(dāng)。在海關(guān)監(jiān)管的過程中，普遍性的存在著一些不合理的行為，結(jié)果導(dǎo)致或是放縱了走私者，或是讓正常合法的代購行為多繳納了稅款。具體而言，海關(guān)的行政人員往往沒有做到以下幾點：

1.考慮相關(guān)因素原則。該原則要求，行政人員在進(jìn)行行政裁量時，只能考慮符合立法授權(quán)目的的相關(guān)因素，不能夠考慮其它的不相關(guān)因素。

在海外代購品入關(guān)時，首先需要解決的是性質(zhì)問題，即界定它到底是貨物還是物品。在這個問題上，《中華人民共和國海關(guān)法》只籠統(tǒng)的規(guī)定了物品為個人自用且數(shù)量合理，至于什么樣的情形可以認(rèn)定為自用、多少數(shù)量是合理的，則無明確規(guī)定，因此留給了海關(guān)相關(guān)部門極大的自由裁量空間。實踐中，海關(guān)執(zhí)法人員在進(jìn)行抽查時往往主觀隨意性很大，不能做到嚴(yán)格按照海外代購品本身的性質(zhì)進(jìn)行判斷，還會考慮行政相對人的一年出入境次數(shù)、職業(yè)等不相關(guān)因素，甚至僅因為有的人出入境頻繁就要求其為部分個人用品交稅。誠然，海外代購中有一類典型走私行為的特點就是少量多次、反復(fù)過關(guān)，但區(qū)分代購與走私的核心要素應(yīng)當(dāng)是是否依法納稅，不能因一些表象上的行為相似就將二者混為一談。如果一個人在合理免稅額度的范圍內(nèi)，一年多次進(jìn)出海關(guān)，所攜帶物品又沒有出于營利目的販賣，那么海關(guān)沒有任何理由要求此人交稅或阻撓其出入境。

其次，要明確價格問題。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，在過關(guān)時個人自用物品享有5000元的免稅額度，跨境電子商務(wù)進(jìn)口零售商品享有單次2000元、一年20000元的免稅額度。在海關(guān)對過關(guān)的物品、貨物進(jìn)行檢查時，并不是所有的東西都有發(fā)票等單據(jù)來準(zhǔn)確證明它自身的價格。這個時候，要判斷應(yīng)不應(yīng)該交稅、應(yīng)該交多少稅，就需要對物品、貨物的價格作出公正、準(zhǔn)確的判斷，這也給海關(guān)相關(guān)部門留下了非常大的自由裁量權(quán)空間。目前對于物品、貨物的價格判斷，完全依賴海關(guān)執(zhí)法人員的個人經(jīng)驗，很多情形下，交不交關(guān)稅就是海關(guān)執(zhí)法人員一句話的事。比如在出境的旅游團(tuán)回國過關(guān)之時，必然攜帶著大包小包的旅游紀(jì)念品。如果其中有一位游客的物品難以計算總價格或者海關(guān)執(zhí)法人員認(rèn)為“略微”超出5000元的標(biāo)準(zhǔn)，通常海關(guān)會考慮其出國游玩這一“特殊情形”，從而放其一馬，不讓他補(bǔ)繳稅款。這一做法同樣是考慮了不相關(guān)的因素，以追求表面上的“合乎情理”。很多走私者便利用了這一點，在跟著旅游團(tuán)出境旅游時采購商品，入境時混雜在眾多游客中掩飾自己的走私行為。對于物品、貨物的價格認(rèn)定，除了其本身的特性（材質(zhì)、品牌等），不應(yīng)考慮任何例外因素。

2.比例原則。該原則又稱為最小侵害原則，是指行政裁量權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)全面權(quán)衡公共利益和公民、法人、其它組織的私人利益，盡量采取對行政相對人權(quán)益損害最小的方式，并使其與所追求的行政目的之間保持平衡。

在對海外代購進(jìn)行海關(guān)監(jiān)管的過程中，常見的行政行為有：責(zé)令補(bǔ)繳稅款、暫扣相關(guān)財物、暫不予放行、責(zé)令退回、沒收、罰款。因為海外代購行業(yè)的不斷發(fā)展，海外代購品的入關(guān)量在增加，其中的違法行為也在增加。為了應(yīng)對這一現(xiàn)象，海關(guān)對于沒有按規(guī)定報關(guān)的人，往往從重處罰。事實上，由于缺乏對相關(guān)稅率等制度的了解，很多人不報關(guān)只是無心之失。對于這部分人，如果在補(bǔ)繳稅款之外還要進(jìn)行處罰，應(yīng)當(dāng)以批評教育為主。至于不予放行、沒收物品等行政行為，由于對于行政相對人的利益侵害比較大，使用之時更應(yīng)當(dāng)慎重，而不能不經(jīng)評估的輕易使用。

（二）有悖高效便民原則

行政法中的高效便民原則要求行政機(jī)關(guān)的行政行為必須高效進(jìn)行，不能給行政相對人、行政相關(guān)人帶來不必要的阻撓。該原則具體包含行政效率原則和便利當(dāng)事人原則兩部分。

1.行政效率原則。該原則要求行政機(jī)關(guān)必須遵守法定時限，禁止不合理延遲，積極履行法定職責(zé)。

海外代購作為一項商事活動，時間尤為重要。海關(guān)如果在抽查貨物的時候延遲了半天，則會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，使得整個貨物流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的時間成本全面增加。實踐中，遇到貨物入境的高峰期，海關(guān)抽查的效率便會相對降低。海外代購品都是些零散的貨物，海關(guān)對其的檢查通常安排在大宗商品之后，這就導(dǎo)致了海外代購品滯留在海關(guān)的時間不合理延長。近年來為了加強(qiáng)對海外代購中走私行為的監(jiān)管，海關(guān)又不得不增加對于相關(guān)貨物、物品的抽檢力度。這些原因綜合起來，導(dǎo)致海外代購品經(jīng)常被卡進(jìn)境入關(guān)的環(huán)節(jié)。

2.便利當(dāng)事人原則。該原則要求行政機(jī)關(guān)在行政活動中盡量減少行政相對人的程序性負(fù)擔(dān)。

海關(guān)在進(jìn)行監(jiān)管的過程中，通常又會增加許多程序，比如預(yù)報關(guān)、突擊檢查等。這樣做是出于打擊走私、維護(hù)國家利益的目的。但我認(rèn)為，無論如何增設(shè)檢查項目，都不可能做到100%的檢查率。走私行為大量存在并非是因為抽查力度不夠，而是因為被檢查到之后現(xiàn)行法律并沒有為其設(shè)置過重的懲罰，違法成本低。面對這樣的事實，不在事后懲處的環(huán)節(jié)下功夫，而把有限的行政力量投入到事前檢查的過程中，不但不能有效打擊走私，反而會增加合法入境、正規(guī)電商的程序性負(fù)擔(dān)。

三、完善海關(guān)監(jiān)管的幾點設(shè)想

（一）限制海關(guān)執(zhí)法過程的自由裁量權(quán)

現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)給予了海關(guān)執(zhí)法人員在進(jìn)行監(jiān)管活動時極大的自由裁量權(quán)空間，具體表現(xiàn)在進(jìn)境商品的性質(zhì)、價格不能確定時，全部基于執(zhí)法人員的判斷，至于如何判斷則缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。對于超出免稅額的貨物、物品，適用何種行政強(qiáng)制、行政處罰方式也往往“同案不同罰”。為了限制海關(guān)的自由裁量權(quán)，可以采用以下措施：

1.建立社會中介機(jī)構(gòu)協(xié)助海關(guān)認(rèn)定價格制度。各國所普遍采用社會中介機(jī)構(gòu)來協(xié)助政府的管理，政府向社會力量購買服務(wù)也符合我國深化社會領(lǐng)域改革的方向，對于整合利用社會資源具有重要的意義。當(dāng)前，海關(guān)進(jìn)行稽查時，可以委托會計、稅務(wù)等方面的專業(yè)機(jī)構(gòu)就相關(guān)問題作出相應(yīng)的意見。

參照這些制度，對于進(jìn)境貨商品的性質(zhì)、價格認(rèn)定，也可以交由相關(guān)的社會中介機(jī)構(gòu)去做。海外代購品在入關(guān)環(huán)節(jié)中，自用與否、價格高低等不容易界定的事項，由相關(guān)的中介機(jī)構(gòu)出具參考意見。一方面，社會中介機(jī)構(gòu)在認(rèn)定價格等事項上的專業(yè)性要優(yōu)于海關(guān)，更容易得出準(zhǔn)確的結(jié)論。另一方面，社會中介的認(rèn)定報告交給海關(guān)之后，海關(guān)執(zhí)法人員的主觀隨意性將受到限制，作出的行政行為會更加客觀公正。此外，社會中介機(jī)構(gòu)作為中立的第三方，其作出的認(rèn)定更容易使行政相對人信服，最終將提升海關(guān)的公信力。

2.建立海關(guān)監(jiān)管裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。與一般的行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度一樣，海關(guān)監(jiān)管的裁量基準(zhǔn)也要求“根據(jù)當(dāng)事人違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度等因素，將法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的處罰幅度，進(jìn)行合理細(xì)化和分解，以此約束自由裁量空間”③。建立裁量權(quán)基準(zhǔn)的核心在于對違法情形的詳細(xì)化和對于處罰標(biāo)準(zhǔn)的格式化。

海關(guān)監(jiān)管自由裁量權(quán)的基準(zhǔn)可以考慮的因素有：第一，偷逃的稅額大小。這是相對比較客觀且容易確定的因素，且通過稅額可以按比例對應(yīng)不同的處罰幅度。第二，一年內(nèi)的違法次數(shù)。雖然上文說到，在認(rèn)定是否具有貿(mào)易屬性時，不應(yīng)當(dāng)將一年內(nèi)的進(jìn)出境次數(shù)納入相關(guān)因素進(jìn)行考慮，但如果已經(jīng)可以確定行政相對人違法，他的先前行為可以納入處罰幅度的考量之中。第三，偷逃關(guān)稅的具體方式。逃稅的方式能夠反映行為人的主觀惡性，同時也影響具體的社會危害程度。第四，其它常見的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。

（二）簡政放權(quán)

繁瑣、不必要的海關(guān)監(jiān)管程序，將導(dǎo)致海外代購品過關(guān)緩慢。對于跨境電商來說，增加了物流成本，降低了貨物流轉(zhuǎn)效率。對于消費(fèi)者來說，延長了收到貨物的時間，影響了消費(fèi)體驗。因此海關(guān)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)簡政放權(quán)、管少管精。

2016年10月29日，《海關(guān)總署公告2016年第62號》④規(guī)定：在北京、上海、寧波三地，海外代購的貨物在入境時，采取自主申報的方式，自報自繳。這是建立社會征信體系的試點，引導(dǎo)企業(yè)守法自律。這一試點是值得推廣的，“自報自繳”制度，允許企業(yè)在自我報告范圍內(nèi)快捷通關(guān)，并且對主動披露的問題從輕、減輕處罰。使以海關(guān)為主的單向監(jiān)管模式，向能夠激發(fā)企業(yè)能動性的綜合治理模式轉(zhuǎn)變。自報自繳的模式同時減少了海關(guān)的行政管理成本與海外代購企業(yè)的經(jīng)營成本，互利共贏。

當(dāng)然，簡政放權(quán)不代表對于海外代購過程中的走私行為放任不管。“誠信守法便利，失信違法懲戒”，對于合法經(jīng)營的海外代購者而言，可以便捷地過關(guān)，加快貨物流轉(zhuǎn)；消費(fèi)者也能盡早拿到自己心儀的商品。而對于違法行為的打擊，重點放在了事后懲處環(huán)節(jié)，通過將失信的逃稅者納入社會征信體系黑名單的方式，提高其違法成本。

海外代購是一個朝氣蓬勃的新興產(chǎn)業(yè)，海關(guān)對其的監(jiān)管作為一種政府的行政干預(yù)，應(yīng)當(dāng)以必要為限。通過海關(guān)監(jiān)管，排除海外代購中的走私，便利正規(guī)經(jīng)營者，為整個行業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航。

[注釋]

①數(shù)據(jù)來源于易觀智庫：http：//www.analysys.cn/view/report/detail.html？columnId=8&articleId=1000296，2016-12-1.

②<中華人民共和國海關(guān)對進(jìn)出境旅客行李物品監(jiān)管辦法>第三條第二款：旅客經(jīng)由實施“紅綠通道”驗放制度的海關(guān)進(jìn)出境，應(yīng)按照海關(guān)公布的選擇“紅綠通道”的規(guī)定，選擇通道，辦理行李物品進(jìn)境或出境手續(xù).

③孔巧娜.行政處罰基準(zhǔn)制度研究[D].西北大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.

④<海關(guān)總署公告2016年第62號>：（一）自主申報、自行繳稅.進(jìn)出口企業(yè)、單位在辦理海關(guān)預(yù)錄入時，應(yīng)當(dāng)如實、規(guī)范填報報關(guān)單各項目，利用預(yù)錄入系統(tǒng)的海關(guān)計稅（費(fèi)）服務(wù)工具計算應(yīng)繳納的相關(guān)稅費(fèi)，并對系統(tǒng)顯示的稅費(fèi)計算結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)，連同報關(guān)單預(yù)錄入內(nèi)容一并提交海關(guān)；（二）稅收要素審核后置.進(jìn)出口企業(yè)、單位主動向海關(guān)書面報告其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為并接受海關(guān)處理，經(jīng)海關(guān)認(rèn)定為主動披露的，海關(guān)應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰；違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰.對主動披露并補(bǔ)繳稅款的，海關(guān)可以減免滯納金.

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