國(guó)際旅游島嶼視野下長(zhǎng)海縣港口規(guī)制法律問(wèn)題研究

戴瑛　楊坤

摘要：本研究基于國(guó)際旅游島嶼的視野下，審視長(zhǎng)海縣在建或者已建設(shè)完成的港口，在規(guī)制過(guò)程中可能存在的港口經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)監(jiān)督、港口行政執(zhí)法能力、國(guó)際交流合作等法律問(wèn)題。通過(guò)對(duì)比分析國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀港口規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)做法以及潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，總結(jié)一套適合長(zhǎng)海縣港口發(fā)展的法律規(guī)劃，目的在于提升長(zhǎng)海縣海島旅游行業(yè)知名度，給予旅游也帶來(lái)的優(yōu)質(zhì)客源和廣闊的發(fā)展空間，以促進(jìn)和保障本地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展。為東北老工業(yè)基地的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)法律人的力量。

關(guān)鍵詞：旅游島嶼；港口建設(shè)；港口法律規(guī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F592.7；F552文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）08-0070-02

作者簡(jiǎn)介：戴瑛，女，遼寧大連人，法學(xué)博士，大連海洋大學(xué)，副教授，主要從事海洋法、漁業(yè)法、海上執(zhí)法研究；楊坤，男，江蘇徐州人，大連海洋大學(xué)，2015級(jí)法律碩士研究生。

一、問(wèn)題的提出

長(zhǎng)海縣作為遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的重要組成部分，積極相應(yīng)國(guó)家對(duì)其發(fā)展定位的要求，充分利用其獨(dú)一無(wú)二的自然地理優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展海島旅游業(yè)，并出臺(tái)了《長(zhǎng)海縣城（大長(zhǎng)山島鎮(zhèn)）總體規(guī)劃（2013-2030）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《規(guī)劃》”），《規(guī)劃》提出要構(gòu)建以大長(zhǎng)山島鎮(zhèn)和小長(zhǎng)山鄉(xiāng)為核心功能區(qū)，廣鹿鄉(xiāng)為海島旅游區(qū)等城市規(guī)劃。而港口建設(shè)在海島旅游業(yè)的發(fā)展中承擔(dān)舉足輕重的作用。在服務(wù)海島旅游業(yè)的過(guò)程中，港口規(guī)制的法律保障尤為重要。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十多年的發(fā)展，中國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易額呈幾何級(jí)數(shù)的增長(zhǎng)，港口吞吐量和集裝箱吞吐量均實(shí)現(xiàn)了較快的發(fā)展。根據(jù)長(zhǎng)海縣旅游局提供的信息，截止1-6月份，長(zhǎng)海縣接待上島游客43.7萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)旅游綜合收入43919萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)了11.5%和15.6%，僅6月份，長(zhǎng)海縣港口旅游吞吐量就達(dá)到149063人。不過(guò)面對(duì)如此可喜的成就不能盲目的樂(lè)觀。要滿(mǎn)足日益繁重的港口管理任務(wù)，僅靠一般規(guī)則的約束已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)如今發(fā)展的需要。法治下的港口規(guī)制科學(xué)、高效、管理成本低等優(yōu)勢(shì)，已被越多國(guó)家地區(qū)所接受。我國(guó)也相繼出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)港口法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“港口法”）、《港口經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》等規(guī)范性文件來(lái)調(diào)整港口的建設(shè)和管理，保障其安全運(yùn)行。但這些法律規(guī)范的面比較廣，且港口的管理不僅僅需要《港口法》等特別法來(lái)調(diào)整，還需要民法、行政法等多種法律規(guī)范共同予以規(guī)制。另外具體到長(zhǎng)海縣港口的建設(shè)，其規(guī)劃目標(biāo)不是隨大流的向國(guó)家級(jí)大港口方向去邁進(jìn)，更主要的是要因地制宜，結(jié)合自身所在地的環(huán)境優(yōu)勢(shì)，為本地區(qū)海島旅游業(yè)又好又快發(fā)展做出貢獻(xiàn)。但目前在長(zhǎng)海縣在建或已經(jīng)建好的港口管理還存在一些問(wèn)題，管理體制機(jī)關(guān)運(yùn)行不夠順暢。

二、長(zhǎng)海縣港口規(guī)制過(guò)程中面臨的困境

（一）港口經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的不規(guī)范問(wèn)題突出

盡管與港口經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)相關(guān)的立法己明顯加快了進(jìn)程，應(yīng)該看到總體上依然落后于市場(chǎng)發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在：一是立法尚未形成體系，一些重要的方面存在著法律上的空白；二是己發(fā)布的一些法律、行政法規(guī)內(nèi)容科學(xué)性不夠，原則性、概括性規(guī)定多于具體的行為準(zhǔn)則，給一線執(zhí)法人員造成困惑，無(wú)法有效的開(kāi)展規(guī)制活動(dòng)；三是己有的方面的規(guī)定主要是部門(mén)規(guī)章，立法層次低，適用范圍以及法律效力有限，覆蓋面窄；四是立法質(zhì)量不高，一些法律、法規(guī)、規(guī)章之間不夠協(xié)調(diào)，有互相矛盾甚至沖突的情況，影響了法實(shí)施的穩(wěn)定刑和權(quán)威性；五是與國(guó)內(nèi)港口行業(yè)水平和國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家以及國(guó)際慣例有較大差距。

（二）港口行政執(zhí)法能力跟不上時(shí)代發(fā)展

“政企分開(kāi)、一港一政、屬地管理”的港口管理體制施行許多年，取得一些列成就的同時(shí)也暴露出種種的弊端，出現(xiàn)了各式各樣的問(wèn)題。第一，港口行政執(zhí)法依據(jù)不足；行政機(jī)關(guān)在實(shí)施具體的行政行為要以法律、法規(guī)、規(guī)整等規(guī)范性文件為依托，而港口行政法規(guī)體系上的缺陷，勢(shì)必影響到港口行政執(zhí)法的合法性、合理性、高效便民性。第二，港口行政執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜；“政企分開(kāi)、一港一政”是港口體制史上的重大變革，直接促進(jìn)了港口業(yè)快速發(fā)展，但是一直以來(lái)的引航、拖輪、理貨以及商檢等其它服務(wù)行業(yè)中的壟斷經(jīng)營(yíng)還是繼續(xù)客觀存在。①而規(guī)范壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序?qū)Ω劭谛姓?zhí)法來(lái)說(shuō)還是很難的。第三，港口“運(yùn)動(dòng)式”行政執(zhí)法；運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)集中優(yōu)勢(shì)的人力、物力、財(cái)力，重拳出擊各種違法行為、進(jìn)行集中治理的行為。對(duì)港口業(yè)來(lái)說(shuō)也不例外。港口管理應(yīng)該是穩(wěn)定性、常年性、不可間斷性，雖然在某一階段采取強(qiáng)有力的“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法，對(duì)整個(gè)行業(yè)來(lái)個(gè)大檢查，對(duì)于那些違法違規(guī)的港口作業(yè)相關(guān)一定的震懾能力，但效果持續(xù)性如何？很難回答，且這種行為模式也不符合依法管理公共事務(wù)的要求，“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法的發(fā)起或者結(jié)束，沒(méi)有一個(gè)法律的界限，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的法律地位。另外，對(duì)于執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象，沒(méi)有從根源上分析其存在的前因后果，采用以罰代管的處理措施，其實(shí)質(zhì)上是不作為的直接表現(xiàn)。

（三）港口信息化建設(shè)相對(duì)滯后

港口信息化是指在港口規(guī)劃建設(shè)與生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中，利用信息處理技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)，將港口的各種數(shù)字信息及各種信息資源加以整合并充分利用，從而構(gòu)筑起港口信息化基礎(chǔ)信息平臺(tái)和決策支持平臺(tái)。②港口信息化建設(shè)水平是衡量港口管理能力的重要指標(biāo)之一。通過(guò)對(duì)長(zhǎng)海縣港口信息化建設(shè)的分析，發(fā)現(xiàn)存在以下問(wèn)題：第一，長(zhǎng)海縣港口業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息資源分散；由于建設(shè)時(shí)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；第二，目前港口雖然配合的信息化建設(shè)制定了一些制度和規(guī)范，但在實(shí)際應(yīng)用中發(fā)現(xiàn)仍不全面，對(duì)于信息系統(tǒng)應(yīng)用的保障力度不足。③

三、提出完善港口規(guī)制法律問(wèn)題的建議

（一）構(gòu)建港口經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)監(jiān)管秩序

第一，嚴(yán)格規(guī)范港口經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。行政許可之所以有存在的必要，是因?yàn)槟承┦袌?chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與社會(huì)公共利益的關(guān)系極大，需要國(guó)家進(jìn)行比一般企業(yè)更為嚴(yán)格的管理和控制。故而應(yīng)該嚴(yán)格按照《港口法》、《行政許可法》等法律規(guī)范的要求對(duì)從事港口經(jīng)營(yíng)人的資格進(jìn)行嚴(yán)格的審查，杜絕一切不合規(guī)的企業(yè)渾水摸魚(yú)，影響整個(gè)港口經(jīng)營(yíng)的秩序。對(duì)于給予港口經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，也要不定期的進(jìn)行抽查，不合規(guī)的不滿(mǎn)足經(jīng)營(yíng)許可要求的，應(yīng)立即要求相關(guān)企業(yè)進(jìn)行自我審查，調(diào)整，將其列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象。若再次檢查仍不合格者，根據(jù)法律規(guī)定予以注銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)許可證。

第二，規(guī)范港口經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)秩序規(guī)則。市場(chǎng)秩序是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，可持續(xù)發(fā)展的保障。無(wú)論哪一類(lèi)市場(chǎng)，都有可能出現(xiàn)違背市場(chǎng)有序化的非正常競(jìng)爭(zhēng)行為。為此，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行法律調(diào)整是市場(chǎng)秩序規(guī)制法的重要內(nèi)容。長(zhǎng)海縣全縣由252個(gè)海島，港口有20多座，其中國(guó)家二類(lèi)開(kāi)放港口一座，海岸線總長(zhǎng)359公里，港口岸線長(zhǎng)，港口經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)環(huán)境需要一個(gè)公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有利于淘汰落后的產(chǎn)能業(yè)，將可以提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，讓旅游滿(mǎn)意的企業(yè)單位的潛力充分挖掘出來(lái)，帶動(dòng)海島周邊居民經(jīng)濟(jì)收入的增長(zhǎng)。市場(chǎng)秩序的調(diào)控最優(yōu)的方式還是通過(guò)市場(chǎng)行為來(lái)規(guī)范，比如行業(yè)自律組織、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等進(jìn)行指導(dǎo)。但政府相關(guān)職能部門(mén)不能由此放松對(duì)市場(chǎng)行為的監(jiān)管，應(yīng)該積極的走訪各行業(yè)協(xié)會(huì)、商家、企業(yè)、旅游等進(jìn)行市場(chǎng)體驗(yàn)的摸底排查，以獲取第一手的資料便于后續(xù)的政策的調(diào)整。另外對(duì)于突發(fā)性的影響市場(chǎng)秩序惡劣的案件，政府相關(guān)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該按照先前的預(yù)案，迅速介入調(diào)查，并通過(guò)新媒體將調(diào)查結(jié)論公布于眾，以防止謠言四起、發(fā)酵城輿論事件，造成對(duì)本地旅游業(yè)的二次傷害。

（二）加強(qiáng)對(duì)港口行政執(zhí)法律技能培訓(xùn)

第一，提高港口行政執(zhí)法人員的法治意識(shí)；港口管理的專(zhuān)業(yè)性、復(fù)雜性，對(duì)相關(guān)執(zhí)法者的管理能力要求也隨之上升，相關(guān)主管部門(mén)要與之俱進(jìn)，與高校理論研究者接觸，邀請(qǐng)專(zhuān)家走進(jìn)執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，結(jié)合本國(guó)國(guó)情，介紹國(guó)際社會(huì)最新的執(zhí)法理念和模式，針對(duì)執(zhí)法者在實(shí)務(wù)中所遇見(jiàn)的法律困惑，多舉辦法律技能培訓(xùn)，提高他（她）們實(shí)戰(zhàn)水平。第二，要建立行政執(zhí)法責(zé)任制。執(zhí)法者在執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中所代表的國(guó)家行使行政權(quán)，在給予其一定權(quán)力的同時(shí)，也要對(duì)其“權(quán)”進(jìn)行限制和約束，充分保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。對(duì)不作為、亂作為、甚至違法違紀(jì)行為予以懲戒。

（三）建立港口管理大數(shù)據(jù)中心，與多部門(mén)交流、共享資源

長(zhǎng)海縣新建的港口應(yīng)該充分吸收過(guò)往港口信息化建設(shè)中出現(xiàn)的“漏洞”，建議從頂層規(guī)劃，在進(jìn)行應(yīng)用系統(tǒng)開(kāi)發(fā)和軟件平臺(tái)架構(gòu)之前，先建立全港統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)中心，從而解決現(xiàn)階段生產(chǎn)調(diào)度管理系統(tǒng)、設(shè)備管理系統(tǒng)、辦公系統(tǒng)等信息資源分散。為整合各系統(tǒng)原始數(shù)據(jù)庫(kù)和業(yè)務(wù)應(yīng)用，應(yīng)進(jìn)行信息資源規(guī)劃。④同時(shí)，信息化高度開(kāi)放的同時(shí)，港口信息管理系統(tǒng)、旅游個(gè)人信息等容易遭受黑客攻擊而實(shí)施詐騙活動(dòng)使人民利益造成潛在的威脅，因而應(yīng)從提高技術(shù)保障和安全管理效能角度出發(fā)，規(guī)劃港口信息安全體系架構(gòu)，主動(dòng)與公安、稅務(wù)等相關(guān)部門(mén)系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，動(dòng)態(tài)24小時(shí)掌握信息管理數(shù)據(jù)，預(yù)設(shè)突發(fā)事件預(yù)案，并定期的組織聯(lián)合單位進(jìn)行演練。一方面可以通過(guò)信息化系統(tǒng)及時(shí)掌握港口運(yùn)輸動(dòng)態(tài)、旅游人數(shù)動(dòng)態(tài)等方面科學(xué)的調(diào)配警力，另一方面能及時(shí)的發(fā)現(xiàn)處置過(guò)程的不足，及時(shí)修正、完善。

[注釋]

①董華平.我國(guó)港口行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究[D].寧波大學(xué)碩士論文，2014.

②潘麗嚴(yán)屹.港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)港口信息化建設(shè)[J].現(xiàn)代電信科技，2009.7.

③張樂(lè)晨.淺析我國(guó)港口信息化建設(shè)[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2014.4.

④同注釋③.

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[5]董華平.我國(guó)港口行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究[D].寧波大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014.2.

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[7]張樂(lè)晨.淺析我國(guó)港口信息化建設(shè)[J].信息技術(shù)，2014（4）.