風險管理視閾下的城市交通與公共安全

朱志萍

摘要：城市交通公共安全是指涉及城市交通系統人、車、環三要素狀態的安全程度，既包括交通安全事故發生的量以及事故的嚴重程度，也包括與城市交通系統三要素有關的責任事件、違法犯罪行為等。當前的城市交通公共安全風險管理既要從狹義上對可能引發道路交通安全事故的原因進行分析，更要從廣義上對引發城市交通公共安全危機的風險源加以管理。對此，在對城市交通公共安全風險度“三角模型”加以研究的基礎上，可以得出“科學調研、準則約束、協同治理”三位一體的解決路徑。

關鍵詞：風險管理；城市交通；公共安全；“三角模型”

2016年5月23日凌晨零點12分許，上海中環線高架內圈滬嘉立交出口至滬太路上匝道之間發生一起貨車單車事故，導致車上裝載的水泥管樁散落，部分管樁翻落至地面道路，事故造成中環高架主線橋體內側翹起移位，致事故發生點周邊交通受到嚴重影響。事故原因系兩輛重載掛車深夜違禁上中環高架，其中沒有翻車的一輛車上面裝載32根鋼管，明顯超載嚴重。[1]

近年來，因超載貨車違規上高架導致的交通事故屢見不鮮。相關法律法規里早就清楚闡述了限制貨車上高架的原因：大貨車質量普遍偏大，甚至會有部分超載車輛，一旦上了高架，造成單側載重過大，超過高架橋的承受力，尤其是上下高架橋時，有將高架壓塌的風險。這種狀況對于由城市交通問題而引發的公共安全而言，就是最大的風險隱患，必須科學管理，否則將對城市公共安全造成極大的惡果。

一、城市交通公共安全風險已經成為當前城市公共安全危機的主要來源之一

城市交通是對城市道路（地面、地下、高架、水道等）系統間的公眾出行和客貨輸送的統稱。城市交通系統主要由三個基本要素組成：車輛（機動車與非機動車）、交通環境（道路與交通信號燈）和交通參與者（駕駛員和行人）。城市交通的公共安全就是指涉及城市交通系統三要素狀態的安全程度，既包括交通安全事故發生的量以及事故的嚴重程度，也包括與城市交通系統三要素有關的責任事件、違法犯罪行為等，兩者的危害性不僅在于傷亡人數上，在經濟上所造成的損失也是巨大的。因此，城市交通公共安全風險管理既要從狹義上對可能引發道路交通安全事故的原因進行分析，更要從廣義上對引發城市交通公共安全危機的風險源加以管理。

公共安全首先是指不特定的、多數人的安全。隨著各種經濟新業態形式的發展，這種安全的內涵除了傳統意義上的生命和財產安全，還包括個人信息安全、隱私安全、健康安全、社交安全等。公共安全危機就是發生在公共場所，或者是與公共領域有關的，影響到不特定的大多數人的生命財產等安全的突發事件。毫無疑問，城市交通系統是當前最大的公共域或公共空間之一，發生在其中的交通安全事故是安全責任事件與違法犯罪行為等，不僅會直接損害到廣大民眾的生命財產安全，而且還會嚴重影響到社會的公共安全感，已然成為當前城市公共安全危機的主要來源之一。

二、當前城市交通公共安全風險源分析

公共安全與人密切相關，威脅到人的安全的源頭就是風險源，這是一種隱藏的、潛在的安全危險，構建以風險為中心的公共安全管理，就是要加強對風險源的管理。由此，保障人的安全也成為了公共安全管理的根本目的。

城市交通的快速發展是城市建設的重要組成部分，的確是首先滿足了當前社會公眾在日常出行中的方便性、靈活性、自主性等個性化需求，但同時，客觀上也確實存在一些與此相隨的安全隱患，由此給城市公共安全帶來了新情況和新問題，成為城市公共安全的新的風險源。

（一）公共交通安全事故頻發

一定的道路交通環境（城市道路、交通特性、交通管理等）往往通過對人與車之間的相互作用或影響而引發交通事故。所以引發交通事故的原因有很多，但最基本的就是人、車、路三要素之間的矛盾。從事故造成的死傷后果來看，道路交通安全事故造成的損失甚至遠高于火災事故。以2015年為例，全國共接報火災30多萬起，造成1 700多人死亡、1 100多人受傷；共接報涉及人員傷亡的道路交通事故18.7萬多起，但造成了58 000多人死亡，近20萬人受傷，死傷人數分別是火災事故的30多倍和近180倍（兩者的比較見圖1。在圖中，由于數量相差懸殊，以致火災的傷亡人數都無法呈現出來）。可以說，隨著近年來交通事故尤其是重特大交通事故的高發、頻發（據公安部交通管理局相關數據統計，截至2016年5月，一次死亡5人以上的交通事故2016年為42起，2015年為68起，2014年高達121起），造成了重大人員傷亡和財產損失，導致一定范圍內生產生活受到重大影響，甚至造成群體性事件和國內外媒體的廣泛報道，由此成為城市交通公共安全風險的第一大來源。

（二）以公共交通工具為犯罪實施場所的案件多發

當前，我國仍處于社會矛盾高發多發時期，個人極端和嚴重暴力案件時有發生。一些犯罪分子往往出于報復社會、泄私憤等原因而選擇最能制造社會轟動效應的公共場所實施犯罪行為。公交車具有易接近、空間封閉、人員集中且流動性大、安全防范措施簡單等特點，成為犯罪分子實施和擴大犯罪影響的“理想場地”，所以近年來針對公交車的縱火案不斷發生，造成大量人員傷亡，社會影響非常惡劣。如2016年“1·5銀川公交縱火案”就造成18名無辜乘客遇難，32人受傷。這類案件雖然發生的絕對數量較少，但當前的發生概率卻相對較高，極易造成社會恐慌情緒的快速蔓延，社會危害性極其嚴重。在信息化時代，一時一地一事的安全問題個案，都極有可能演變成具有社會廣泛影響的公共安全威脅，由此成為城市交通公共安全風險的第二大來源。

（三）互聯網專車服務帶來新的交通安全風險隱患

互聯網用車服務是一個由交通出行需求方（乘客）、供給方（司機和車輛）、運營平臺等多環節組成的鏈條體系，供需雙方需要達成關于運營方式、價格以及安全等方面的相互協議。但在互聯網用車服務體系中，多個環節都存在潛在的安全隱患。如專車運營模式下，大量的私家車車主兼職“駕駛員”，私家車接入營運平臺，產生了管理漏洞。一方面，一般駕駛人兼職專車“駕駛員”，其駕駛技能和對交通流狀況適應性相對職業駕駛員較低，極易產生不當操作、應急操作失誤等危險行為，而且交通部門對營運駕駛員的管理滯后，不能有效制約其發生交通違法行為。另一方面，私家車提供專車服務，其實際使用性質由非營運轉變為營運，車輛損耗愈加接近出租車，但現有的安全檢驗、報廢等規定難以有效管制，也存在安全隱患。假設車輛安全風險隨行駛里程數增加而線性增加是基本規律，那么，由普通私家車轉變成的“專車”其安全風險也一定是成倍上升的。此外，盡管一些運營公司針對旗下業務實施了諸如互聯網專車服務管理規定、乘客安全保障標準等，對專車車輛和“駕駛員”有相應的安全要求，但其無法核實車輛注冊登記信息，更難以監督“駕駛員”的資質、犯罪記錄等背景，同時存在交通安全和治安的隱患，甚至有報載一位女乘客從南京叫網約車，竟被司機劫持到臺州，24小時之后才被警方解救。2016年3月底，深圳市交通委通報了一組數據：經初步排查，深圳市網約車駕駛員中發現有吸毒前科人員1 425名、肇事肇禍精神病人1名、重大刑事犯罪前科人員1 661名。[2]杭州公安機關日前對2015年以來運管部門查扣的約300輛私家車接入網約車平臺從事非法營運的司機進行背景審查，發現9名司機有違法犯罪記錄，其中部分司機存在搶劫等暴力犯罪記錄。同時，杭州市2016年還多次發生了網約車司機聚集滋事、擾亂社會秩序、影響社會穩定的事件。[3]所以，互聯網專車是與新業態發展相伴隨的，的確是滿足了當前社會公眾對日常出行方式的個性化需求，但由于各種制度、法律、規范的不健全，與此有關的各類糾紛、事故、事件、案件等呈現上升趨勢，由此成為城市交通公共安全風險的第三大來源。

（四）城市電動自行車和電動三輪車無序發展導致的風險不可控

隨著互聯網的深入發展和電商業的全面覆蓋，電動車憑借其便捷、省力、經濟的特點，可為物流配送模式提供便利的交通條件，一定程度上刺激了電動自行車、電動三輪車、低速電動車等交通工具的出行和使用。從存量和增量來看，此類車均高于汽車。據公安部于2015年形成的《中國大城市道路交通狀況研究報告》中的數據顯示，近5年來，電動自行車年均增長約1 600萬輛；未來5年，1億農村人口進城和老齡化人口增多導致這些交通工具極有可能成為更多群體的交通出行首選，未來還將有較大的增長空間，但由此類車引發的交通違法事故也是頻發，由此對交通秩序產生了惡劣影響。2014年，我國駕駛電動自行車導致的交通事故造成6 359人死亡，比2010年增加了57.8%，占全國道路交通事故死亡人數的10.9%。電動自行車和電動三輪車往往是城市務工人員交通出行的首選，也是一些從業人員完成職業行為的基本交通工具，但由此產生的風險卻是無法忽視的，而且受此影響的群體還為數不少，甚至一些電動自行車不上正式牌照，堂而皇之上路，自由穿梭于機動車道，逆向行駛或者鉆隧道、上高架，成為潛在的馬路殺手，自身也極易成為交通安全事故的受害者，由此成為城市交通公共安全風險的第四大來源。

三、城市交通公共安全風險度“三角模型”研究

公共安全管理主要有兩種模式，一是以風險管理為中心，另一是以危機善后為中心。前者需要對隱藏的風險源及其轉變為實際危險的概率進行評定，其目的在于提前發現、排查、挖掘潛在的風險隱患，破壞風險轉化成危機的條件，最終規避公共安全問題由可能性的風險變成現實性的危機事件。

綜合分析城市交通公共安全風險源可見，與風險度有關的主要是交通參與者的遵紀守法度、城市道路資源分配的均衡度、公共安全的社會共同治理度等三項要素，共同構成了城市交通公共安全風險度“三角模型”（圖2）。

（一）道路交通參與者的遵紀守法程度

但凡出現在道路中的行人、機動車駕駛員、非機動車騎行人都屬于道路交通參與者的范疇。城市交通安全事故中，很大一部分原因是由于道路交通參與者的法律意識不強而導致的，由此造成極大的安全隱患。行人不遵守信號燈就是嚴重誘發行人傷亡的主要原因。諸多交通參與者認為行人闖紅燈只是不文明的交通行為，并不會產生嚴重的危險后果，也未意識到行人闖紅燈就是違法行為，過分強調自身權利，回避承擔的責任義務，交通安全法治意識十分淡薄。據公安部交通管理局數據統計，2005年至2014年間，行人違反交通信號導致的交通事故數量占行人原因導致事故的31%～42%，導致死亡人數占行人原因事故致死人數的20%～30%、受傷人數占行人原因事故致傷人數的40%～50%，成為涉及行人交通安全事故的最主要因素。再如，2015年，上海市共發生適用一般程序處理的道路交通安全事故1 044起，造成868人死亡、455人受傷，雖然同比分別下降11.00%、3.88%、27.32%，但是，各類交通違法行為卻是主要誘因，具體數字見圖3、圖4、圖5。

交通安全事故之外的交通公共安全事件很多亦是由于法律意識淡薄、目無法紀造成的。所以，道路交通參與者的遵紀守法程度將會直接影響到城市交通公共安全的狀況。

（二）城市交通資源分配的均衡程度

交通資源某種意義上是路權的象征，擁有相應資源才能履行相應權利。路權即交通參與者的權利，是交通參與者根據交通法規的規定，一定空間和時間內在道路上進行道路交通活動的權利。路權可分為上路行駛權、通行權、先行權、占用權。通行權是指交通參與者根據交通法規之規定，在道路某一空間范圍內進行交通活動的權利。例如，機動車在機動車道行駛，即在機動車道這一范圍內享有通行的權利，非機動車在非機動車道內行駛，行人在人行道上行走，都享有各自的權利，其他交通參與者不得侵犯，否則就是侵權行為。長期以來，“車本位”理念在我國道路交通發展過程中根深蒂固，道路規劃設計、設施設置、信號燈配時，常將機動車的通行、效率、可達性作為首要目標，忽略了步行和非機動車出行最基本的訴求，久而久之形成了“機動車”和“行人”之間的對抗，造成人與車、機動車與非機動車、大型車與小型車等爭搶道路交通資源。

而且，當前城市機動車尤其是私有車輛保有量增量過快，成為交通事故的主要車型。2015年，上海市已認定機動車交通肇事事故792起，造成684人死亡。其中，私用性質車輛肇事事故474起，造成407人死亡，雖然同比分別下降11.40%、4.01%，但仍分別占機動車交通肇事總數和死亡人數的59.85%、59.50%（具體數據見圖6、圖7）。從全國看，截至2015年底，我國汽車保有量超過100萬輛的城市已經達到了40個，其中，超過200萬輛的城市11個。當前，大城市機動車保有量普遍超過了交通擁堵水平下的城市交通承載能力，即所謂的城市道路交通資源需求側遠遠超過了供給側。所以，城市交通資源分配的均衡程度也會直接影響到城市交通公共安全的狀況。

（三）交通公共安全社會共同治理的效度

公共安全風險管理之公共性，意味著其影響的對象是不確定的大多數，其造成的后果具有廣泛的危害，而且在社會上易產生蔓延性的恐懼情緒，因此，對任何公共安全問題的治理必須是以政府為主導的政府職能部門、市場、社會三合一的多元主體，由多元而立體及全方位，這是要求將公共安全的管理提升到共同治理的高度，顯然，這是任何主體都無法單獨應對的。由此，要從根本上實現交通公共安全的社會共同治理，就需要除交通管理政府職能部門之外的其他社會組織與社會公眾，都必須形成主動的參與意識和作為安全治理主體的自覺性，這種共同治理的效果如何也將影響到公共安全風險演變為危機事件的概率。

但目前看來，我國社會力量參與交通公共安全治理的積極性、主動性、創造性沒有得到充分發揮。當下比較多的就是一些志愿者站在路口，其效果是形式大于內容。治理是由共同的目標支撐的社會活動，唯有以社會公共安全為共同目標被景仰并使之機制化，方能使除政府職能部門之外的企事業單位、各類社會組織、社會公眾等自覺參與其中，從而共同有效地實現交通公共安全事務的社會公共治理。

以上影響城市交通公共安全風險度的三項要素中，交通參與者的遵紀守法程度是基石，也是當前影響最突出的一項因素。沒有這塊基石，再均衡的交通資源分配、再完善的社會共同治理都可能功虧一簣。社會共同治理則是未來發展的必然趨勢，這其中還需要有科學合理的資源分配，由此形成的就是城市交通公共安全風險度“三角模型”。

四、城市交通公共安全風險管理存在的問題短板及解決路徑

通過上述對城市交通公共安全風險度“三角模型”的分析，清晰可見當前城市交通公共安全風險管理中存在的問題短板：一是資源管理科學性不夠；二是法律法規約束力不夠；三是協同治理合力不夠。在此提出“科學調研、準則約束、協同治理”三位一體的解決路徑。

（一）做實科學調研，解決交通資源管理科學性不夠的短板問題

現有交通資源主要包括交通信號燈和道路功能區域的劃分，這是一般的城市道路最基本的資源保障。但現在看來，由于缺乏科學調研，導致很多現有的資源并沒有發揮應有的效率，如行人闖紅燈現象的屢禁不止，原因之一就是信號燈的設置不合理。以一個信號燈設置為30秒的路口為例，如果按照成年行人正常步速1.0米/秒的速度，30秒只能通過30米的距離，但實際上，很多道路的寬度是超過這一距離的，這就導致部分行人無法在信號燈轉換之前正常通行，外加左轉彎機動車的影響，這一數據還會上升。更有研究表明，當行人等候信號燈超過90秒時，這一信號燈的作用就趨于零，直接誘發行人闖紅燈。這些都需要做實科學調研來重新設置，以提升現有道路資源的使用效率。

交通資源分配不科學的另一現象就是有些道路沒有合理設置交通參與者應有的功能區域，典型的就是沒有非機動車道，導致很多非機動車無路可走，結果只能借機動車道通行，或者是直接騎行在人行道上，由此產生的安全隱患是顯而易見的。所以，作為風險管理的基本措施，還需要將交通資源根據道路使用率來合理分配機動車道、非機動車道、人行道，唯有如此，方能各行其道。

（二）加強準則約束，解決法律法規約束力不夠的短板問題

城市交通公共安全中的一些風險與新業態有關，由此導致的一種狀況就是由于法律法規缺失，體系建設不完善，對于不規范行為的約束無法可依，如當前的網約車引發的問題即是如此。所以，既要盡快立法立規，對此有所規范，實現依法準入、依法生產、依法監管；更要有法必依，由此才能有效地從源頭引起重視。

2016年12月21日，北京、上海、廣州三地連接發布網約車新政落地細則，如上海在國家七部委聯合發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的基礎上，結合上海實際，新出臺的《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》對網約車平臺公司條件、運營車輛的資質和號牌、從事網約車服務的駕駛員的戶籍與駕照等主要內容進行了細化，明確了“網約車應在本市注冊登記，達到本市規定的可予以注冊登記的機動車排放標準”、“駕駛員應為本市戶籍”等條件。這些細則的出臺就是維護交通公共安全形勢的必要之舉，也是安全形勢所迫的必然之舉。

（三）加強社會動員，解決協同治理合力不夠的短板問題

很大程度上，公共安全管理是現代社會一項很特別的公共治理事務，迫切需要社會各界的共同參與才能長治久安。面對與社會發展相伴隨的交通公共安全的新風險，需要探索協同式的、全員參與的共同治理模式，努力構建由政府、社會團體、志愿者等共同組成的公共參與機制。其中，借助社會組織的力量參與公共交通安全共同治理就是政府公共安全管理實現可控、可持續發展的重要渠道。

相對于發達國家而言，我國社會組織在道路交通安全管理中參與度較低，發展尚處于初級階段。社會組織的構成具有多元化、全民性的特點，積極引導社會組織參與道路交通安全管理，通過組織成員的示范帶動作用，可以在全社會形成全民參與的良好氛圍，有利于培養公眾在交通出行中的規則意識、責任意識和安全意識。此外，作為政府聯系公眾的橋梁，社會組織還可在一定程度上化解警民矛盾。在道路交通安全管理工作中，政府采取的措施大多具有強制性色彩，公眾對交通民警路面執法易產生抵觸情緒。社會組織的形象則更加親民，其做法也更加柔性化。在公安交管部門嚴格執法基礎上，通過社會組織輔助開展宣傳教育，倡導公眾遵紀守法，可取得良好社會效果。

參考文獻：

上海中環高架交通事故肇事司機等5人被刑事拘留[DB/OL].澎湃新聞網，（2016-05-24）[2017-02-20].http：//news.163.com/16/0524/18/BNRQ4V010001124J.html.

李蕾.網約車安全監管漏洞要早點補[N].解放日報，2016-10-06（02）.

王昊魁，韓富鵬.堵住網約車的安全漏洞[N].光明日報，2016-05-09（10）.

■責任編輯：張 煒