人民調解機制之缺陷研究

陳儀　賀林波

摘要：當前我國正處于社會矛盾的凸顯期，貧富差距不斷拉大，群體性事件居高不下，所以推進社會矛盾化解，是當前和未來很長一段時期亟待解決的問題。人民調解是一項具有東方特色且具有深厚傳統文化內涵的司法制度，是我國人民獨創的化解矛盾、消除紛爭的非訴訟糾紛解決方式。

關鍵詞：人民調解；缺陷；展望

中圖分類號：D926文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）08-0194-02

作者簡介：陳儀，湖南農業大學公共管理與法學學院，碩士研究生，主要從事公共管理研究；賀林波，博士研究生，湖南農業大學公共管理與法學學院，教授，主要從事憲法與行政法研究。

一、研究概括

在中國知網（CNKI）上以“糾紛解決機制”作為關鍵詞，可以搜出2013-2015年的文獻共15，263篇，以“人民調解機制”作為關鍵詞得到2013-2015年的文獻共4，054篇；上述內容表明近年來人民調解解決機制的相關學術研究還是非常豐富的，但人民調解在糾紛解決機制的研究中僅占26%；因此，人民調解的深入研究亟需加強。

二、人民調解機制概述

（一）現狀分析

人民調解機制在大調解工作體系中有著不可或缺的作用，人民調解是指不通過訴訟，由人民群眾推選而成的組織—人民調解委員會按照國家法律、法規，弄清事實真相，進行說服教育工作，進而解決糾紛當事人之間矛盾的一種方式。但是，近年來，人民調解有虛化的趨勢。

具體表現為20世紀以來，社會矛盾頻發，在形式上表現為醫療糾紛數量急劇上升；但是與此相對是人民調解委員會、人民調解員人數、人民調解糾紛數都大幅下降，這在一定程度上反映出人民調解的弱化趨勢。人民調解已經沒有了過去的“超高人氣”，產生于土地革命時期的人民調解制度，隨著經濟的高速發展，在一些方面已經難以滿足現代社會的需要。

（二）人民調解的糾紛類型和原則

人民調解的糾紛類型主要包括三種：首先是一般的民事糾紛，這類糾紛是與群眾生活息息相關的，例如，婚姻、財產、教育等。第二類是情節輕微的民事違法行為導致的糾紛，在日常生活中存在著一些情節輕微違法行為，不必通過司法機關來處理，只需要人民調解委員會就能調解、處理，例如偷盜；第三類是情節輕微的刑事違法行為導致的糾紛，雖然刑事違法行為與民事糾紛的性質在本質上是不同的，但一些情節輕微的刑事案件并沒有造成嚴重的后果，例如虐待等可以通過人民調解委員會來進行調解。

人民調解的原則是人民調解進行的指南和航標，人民調解的原則：合法性原則平等性原則，自愿性原則，尊重人民調解協議書的原則。合法性原則是指人民調解必須要符合法律、法規的要求；自愿性原則是人民調解的首要原則，它是指人民調解在啟動過程中，必須要在糾紛當事人的同意、非強迫的情況下進行；平等性原則是指糾紛當事人地位和權利是平等的，不會因雙方地位的不同而有任何特權；尊重人民調解協議書的原則，糾紛當事人在人民調解委員會的主持下達成協議，如果任何一方隨意撕毀協議，不僅會損害另一方的利益，也會給司法機關增加負擔，浪費了資源。

（三）人民調解的組織機構

一般意義上的人民調解的組織機構指的是社區或者農村地區設立在居民委員會之內的人民調解委員會，但是隨著時代的發展，一些企、事業單位內也設立了人民調解委員會。

三、人民調解機制的缺陷

中國的人民調解制度是具有中華民族優秀文化傳統和中國特色的制度，一直以來都被譽為“東方明珠”，可近幾年以來卻出現了“岌岌可?！钡那樾?，這與人民調解自身的缺陷有著必然的聯系。

（一）人民調解之法律效力問題

目前，中國仍然沒有明確的法律為人民調解制度的建設和完善提供專門的法律保障，現行《人民調解法》中也沒有對人民調解的具體程序作出規定，人民調解委員會的地位、組織形式如何《人民調解法》均未明確規定，可見大調解工作體系下的人民調解制度的立法階段處于萌芽階段。調解過程靈活簡單是人民調解的優勢之一，但在實際過程中，人民調解這一優勢表現的過于隨意，調解過程不夠嚴謹，使得糾紛當事人產生了不信任感。同時人民調解的協議在司法解釋的正式解釋上效力等同于民法合同，如果糾紛的一方不愿意履行義務，只能通過訴訟的方式來進行審理，這個過程產生的時間成本和金錢成本是難以估量的，結果往往也是不盡人意的。

（二）人民調解之組織機構建設問題

目前，人民調解組織的設置不能滿足中國當前形勢之下調解工作的要求。人民調解委員會在一些區域覆蓋率較低，許多部門、單位人民調解委員會也逐漸減少，同時人民調解委員會的調解員數量不足，據《人民調解工作若干要求》規定人民調解委員會需要三人以上的調解員，但在實際工作中，各地區相關部門的人民調解委員會人員總是存在“招不到”的情況，在職的專職調解員工作積極性也因此受到不同程度的影響，結果是，人才不斷流失。

（三）人民調解之人才隊伍建設問題

以居委會人民調解為例，首先居委人民調解委員會的調解人員一般都是三年選舉一次，調解人員一般需要專業的心理、法律知識和極強的工作能力，因為，他們的工作是維護社區穩定、解決矛盾糾紛，工作水平會得到很大程度的提升，但是，由于現階段人民調解存在組織建設問題，一旦換屆選舉，許多人民調解成績、能力突出的人員往往會被頻繁的調配，從而直接影響調解隊伍的穩定和矛盾的解決；其次，人民調解委員會的人員因工資不高，大多數都兼職其它工作，這樣必然會導致難以集中精力進行人民調解；再次，人民調解委員會調解員知識素養高低不一，經調查，具有法律知識的人民調解員僅僅只有4%，甚至在一些貧困落后的地區的調解員沒有任何專業知識；最后，人民調解員的實際工作經驗不足，因調解人員被頻繁調配，相關部門只有選擇招收一些無經驗的調解員，這些工作人員難以處理好復雜的矛盾糾紛。

（四）人民調解之財政經費問題

人民調解的調解經費嚴重不足，人民調解組織在運行中均不同程度的出現了經濟困難的問題，因為人民調解經費沒有納入同級財政預算，工作經費得不到保障，嚴重制約了調解工作的開展，挫傷了調解人員的積極性，阻礙了人民調解作用的發揮，“重打輕防”現象比較普遍。加之，社會各界對人民調解化解糾紛，防止矛盾激化中的作用缺乏認識，人民調解在糾紛當事人心目中缺乏可信度和權威性，出現糾紛，當事人大都希望政府解決和訴訟解決。

四、完善人民調解機制

（一）健全、完善人民調解機制的法律、法規

現行中國制定了少許民事糾紛法等關于人民調解工作的法律、法規，但這些法律、法規都趨于“本本主義”，過于原則而脫離實際，同時權威性不夠，所以必須盡快健全人民調解方面的法律，加強人民調解的權威性，從而推進人民調解工作。

（二）建立高素質的人民調解員隊伍

這個方面，部分學者提出“upgrade and bring”即對于人民調解的內部人員要加強人民調解相關知識的補充和學習、鞏固和宣傳，加強人員在知識結構，實踐經驗等多方面素質的提升。同時，引進一批具有法律、心理學方面的專門人才，壯大人民調解員隊伍，提升人民調解的專業性。

（三）建立人民調解經費保障機制

人民調解是保障社會穩定發展的基礎，政府應該要重點關注人民調解工作，為人民調解工作的順利展開創造良好的條件，針對人民調解經費資源少的問題，政府需要進行深入的調研，建立起剛性的人民調解工作經費保障機制。

（四）建立人民調解與信訪訴求的結合制度

信訪是指人民群眾通過各種方式例如：網絡、電話，來向有關部門提出自己的訴求、建議，最后能夠幫助自己解決問題的過程，將人民調解與信訪結合有其可行性的，首先，兩者的結合可以實現優勢的互補，兩者之間可以相互借鑒、共同推進；其次，兩者的結合可以根據糾紛的不同進行分工，最終達到高效率、低成本的解決矛盾；最后，這種模式的結合暢通了人民調解的渠道，而且能夠更快的了解到矛盾的信息，把矛盾消滅在萌芽狀態。

[參考文獻]

[1]王哲.城市社區人民調解制度實施的現狀與問題研究[D].華中農業大學，2013.

[2]馮磊.當前人民調解制度研究的缺陷[J].法治論壇，2009，02：39-47.

[3]宗玲.論人民調解的現狀、問題及發展趨勢[J].前沿，2009，04：146-149.

[4]胡曉霞.人民調解協議司法確認程序疑難問題研究——以人民調解協議變更、撤銷及無效認定為視角[J].政治與法律，2013，03：148-154.

[5]周望.轉型中的人民調解：三個悖論——兼評<人民調解法>[J].社會科學，2011，10：100-106.