PPP模式在沂河雨洪資源工程中的應(yīng)用

張萍

（山東臨沂水利工程總公司，山東臨沂 276006）

PPP模式在沂河雨洪資源工程中的應(yīng)用

張萍

（山東臨沂水利工程總公司，山東臨沂 276006）

結(jié)合沂河河灣水源工程及袁家口子水源工程案例，分析PPP模式在公用事業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用優(yōu)勢(shì)。【關(guān)鍵詞】社會(huì)資本；PPP模式；雨洪資源；水源工程

臨沂市沂河河灣和袁家口子水源工程是臨沂第一個(gè)PPP模式實(shí)施的水利工程項(xiàng)目，主體工程總投資為4.56億元，按照建管模式，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為臨沂市水利水電建設(shè)中心（代表政府），社會(huì)資本方為聯(lián)合體中標(biāo)，項(xiàng)目公司與中標(biāo)單位（社會(huì)資本方）簽訂PPP合同，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等工作。

項(xiàng)目合同合作期限10年（其中建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期8年），運(yùn)營(yíng)期間政府每年向項(xiàng)目公司支付政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)，運(yùn)營(yíng)期滿項(xiàng)目公司將該項(xiàng)目移交給臨沂市人民政府或其指定機(jī)構(gòu)。

河灣水源工程作為沂河雨洪資源調(diào)配骨干工程之一，主要建設(shè)內(nèi)容為43孔攔河閘（單孔凈寬12 m，12×9.5 m鋼板弧形閘門(mén)）、東西岸引水閘、護(hù)岸、灘地整治、管理設(shè)施等工程。袁家口子水源工程為大（Ⅰ）型，主要由攔河閘、分流島、連接橋、放水洞、護(hù)岸、管理設(shè)施等工程組成。主河槽攔河閘總寬度262 m，共12孔，單孔凈寬20 m，順?biāo)飨蚩傞L(zhǎng)124.7 m。

1 PPP投資模式定義及運(yùn)行

1.1 PPP投資模式定義

政府與社會(huì)資本方合作（Public-Private-Partnership）簡(jiǎn)稱PPP，是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作的關(guān)系。雙方通過(guò)簽署合同來(lái)明確各自的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到預(yù)期目的。

1.2 經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）等模式推進(jìn)。要依法放開(kāi)相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，積極推動(dòng)社會(huì)主體（企業(yè)）逐步實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。

1．3 準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本，需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。

1.4 非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。合理確定購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。

2 沂河雨洪資源調(diào)配運(yùn)作模式的選擇

根據(jù)前期可研和立項(xiàng)中對(duì)工程公益性等原因的綜合考慮，結(jié)合項(xiàng)目進(jìn)度、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求等因素，本項(xiàng)目確定采用BOT的PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式。

BOT（Build Operate Transfer），即“建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交”，是PPP模式下運(yùn)作方式之一。在該方式下，社會(huì)資本將承擔(dān)項(xiàng)目的投資、建設(shè)責(zé)任，以及在PPP合同期內(nèi)的指定資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任，項(xiàng)目完成后社會(huì)資本方將負(fù)責(zé)兩個(gè)水源工程8年運(yùn)營(yíng)管理，運(yùn)營(yíng)期滿后移交給臨沂市人民政府或其指定機(jī)構(gòu)。

3 采用PPP項(xiàng)目運(yùn)作優(yōu)勢(shì)

1）PPP模式下水利工程項(xiàng)目VFM（物有所值）的定量分析評(píng)價(jià)體系更為明確和具體。在滿足公共需求的前提下，VFM（物有所值）要求實(shí)現(xiàn)采購(gòu)項(xiàng)目全生命周期成本、質(zhì)量、期限和風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)集合。無(wú)論政府還是企業(yè)，都從頭到尾參與了整個(gè)項(xiàng)目，增加了項(xiàng)目透明度，相關(guān)方相互監(jiān)督也更具責(zé)任心。

2）政府和社會(huì)資本共同出資。吸引社會(huì)資本金的注入，減輕了地方政府短期債務(wù)壓力。本項(xiàng)目總投資4.56億元，項(xiàng)目公司注冊(cè)資金為總投資的30%，其中政府指定出資人出資占注冊(cè)資金的20%，社會(huì)資本方出資占注冊(cè)資金的80%，剩余總投資的70%以項(xiàng)目公司為主體向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債券融資。

3）拓寬了投融資渠道，有效降低建設(shè)成本。項(xiàng)目融資由企業(yè)出面，政府只做信用擔(dān)保和實(shí)施監(jiān)督，企業(yè)融資渠道多樣化，地方債務(wù)壓力進(jìn)一步減小，合作方更容易尋找。同時(shí)PPP模式通過(guò)兩個(gè)機(jī)制來(lái)降低建設(shè)成本，一是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商等公開(kāi)程序，選擇建管成本更低、實(shí)力更強(qiáng)的社會(huì)資本主體，從而直接降低項(xiàng)目投資；二是采用PPP模式引進(jìn)有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本方后，可以對(duì)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全過(guò)程優(yōu)化，有效降低項(xiàng)目的建設(shè)成本節(jié)約政府財(cái)政支出。

4）有效防范項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。采用PPP模式后，根據(jù)相關(guān)規(guī)定和指引，將對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識(shí)別和可行分配。一般情況下，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)包括政策性風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力。按照PPP模式對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的原則，政策性風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)，商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本承擔(dān)，不可抗力由雙方共同承擔(dān)。有效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配，有利于規(guī)避政府單方面承擔(dān)項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)，營(yíng)造公平、公正的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)境。

4 結(jié)語(yǔ)

臨沂市沂河雨洪資源調(diào)配工程采用PPP管理模式的成功運(yùn)作，為市政公用工程和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拓寬了投融資渠道，順應(yīng)了國(guó)家十三五規(guī)劃和新時(shí)期水生態(tài)建設(shè)的需要，為社會(huì)資本更多參與公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)提供了成功案例。本項(xiàng)目的順利實(shí)施對(duì)于提高政府與社會(huì)資本合作的質(zhì)量，加快城市配套設(shè)施建設(shè)、提升公共服務(wù)水平具有廣泛的指導(dǎo)意義。

（責(zé)任編輯 遲明春）

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2017-03-24

張萍（1973—），女，工程師