中寧縣PPP項目運作流程和關鍵節點分析

劉曉輝

（寧夏中寧縣水務局，寧夏 中衛 755100）

1 工程概況

項目區位于中寧縣喊叫水鄉、徐套鄉境內，灌區總面積36萬畝。工程規劃開發中寧縣喊叫水片區25萬畝，主要種植枸杞、硒砂瓜等。工程受益范圍共涉及2個鄉23個行政村，涉及人口34986人，其中貧困人口1042戶4657人。

工程以固海揚水五干渠為水源，采用兩級揚水，灌區全部采用以滴灌為主的高效節水灌溉方式，灌溉設計保證率85%，折算至黃河的取水量為2008萬m3[1]。工程概算總投資約10.7億元。

2 實施流程

2.1 項目識別

項目發起方式為政府發起，中寧縣委、政府明確中寧縣水務局為項目實施單位。項目合作期限30年[2]，項目運作方式為BOT。項目由中寧縣財政局組織開展物有所值評價和財政承受能力論證工作，對項目的實施從定性和定量兩方面進行評價。

2.2 項目準備

（1）風險分配框架

項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由處于最有利控制項目建設運營過程的社會資本承擔；法律、政策等風險由更有控制力的政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔[2]。

（2）項目融資結構

項目資金來源包括項目資本金及債務性資金兩部分，其中項目資本金占項目總投資的30%，包括政府方出資和社會資本方出資，雙方出資比例為5%：95%，此外項目還將積極申請政策性銀行建設基金及國家級PPP引導資金進入。債務性資金部分占項目總投資的70%，縣政府擬申請中央財政資金注入，剩余部分資金由項目公司通過外部融資渠道獲得[3]。

（3）收益回報機制

項目為準經營性項目，使用者付費不足以滿足項目公司投資、運營維護及合理回報的部分由政府進行補貼，采用可行性缺口補助模式。

（4）政府配套安排

項目政府無配套安排，征地拆遷等費用全部計入項目總投資。

（5）實施方案批準

喊叫水揚水工程PPP項目實施方案由專業咨詢公司編制，縣人民政府審批通過。

2.3 項目采購

項目采用競爭性磋商的方式選擇社會資本方。

2.4 項目執行

（1）項目公司成立

在縣水務局與社會資本方為確定合作意向所提前簽署的項目合同生效后在中寧縣注冊設立項目公司。登記管理機構向項目公司簽發營業執照的日期即為項目公司成立之日。由社會資本方設立項目公司，縣水務局及縣政府給予最大限度的支持。

（2）項目融資方案

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。縣財政局和縣水務局做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。

（3）項目建設進度

本工程地形簡單，基本上沒有影響施工的重大制約性因素，施工條件較好。工程建設期3年（含半年試運行期），運營期27年，即2017年完成骨干工程建設，2018~2019年完成田間工程建設投入運行。項目建設進度由項目公司公開招標確定的監理單位進行控制，項目實施機構負責監督。

（4）運營績效評價

縣水務局監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報縣財政局備案。縣財政局結合中長期財政規劃統籌考慮政府支付義務，通過人大會議后，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。項目公司根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知縣財政局向項目公司及時足額支付。縣水務局每3~5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性;及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報縣財政局備案。

（5）項目移交

項目移交時，縣水務局或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定項目資產。

項目移交完成后，縣財政局組織有關部門對項目產出、成效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。

3 關鍵節點

3.1 項目咨詢單位的選擇

PPP項目咨詢貫穿項目建設、運營、移交全過程，選擇一家合格的咨詢單位非常重要。喊叫水揚水工程采用在區財政廳PPP專家庫中隨機選擇符合條件的5家單位（具有工程咨詢資質、招標代理資質、工程造價咨詢資質、在自治區或財政部網站已進行政府采購代理資質備案登記）參與投標，通過綜合評分，同等質量價格低者中標的方式確定咨詢單位。咨詢單位主要承擔編制物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、PPP項目實施方案、社會資本采購代理和編制招標控制價、項目全過程咨詢服務、項目績效評價等。

3.2 項目供水價格的測算

項目供水價格根據《水利工程供水價格管理辦法》、《水利工程供水價格核算規范（試行）》測算。受PPP項目特點影響，與一般國家投資水利建設項目不同，本項目與一般國家投資水利建設項目相比增加了攤銷費用、大修和重置費用、用水戶水價和財務費用。

項目建設期3年，運營期27年，項目建成后在運營期內資產權屬歸政府所有，對項目公司而言社會資本投入的資金形成相應的無形資產，項目公司無形資產的攤銷采用平均年限法，不考慮殘值，折舊年限為27年。

工程在第25年和第26年分兩年投入設備更新改造投資，該費用由政府在項目公司的利潤分配中計提，在實際發生時由政府據實支付給項目公司，暫不考慮進政府財政支出范圍內。

本項目為農業灌溉工程，根據灌溉水費支出不能超過畝均農業凈收益比例的13%作為農民灌溉水費承受能力的測算標準，通過計算，得出項目區農民灌溉水費經濟承受力區間，其中（0，2.04 元/m3）為強承受區間、（2.04 元/m3，3.01 元/m3）為可承受區間、（3.01 元/m3，+∞）為不可承受區間。

據測算，單方水全成本為5.28元/m3，水價較高，為了既延續有償用水制度，又體現政府對貧困區群眾的關心和扶持；既有利于減輕灌區農民的負擔，又有利于增強農民的節水意識，促進節約用水和水資源的高效利用與優化配置。項目需建立政府水價補貼機制和兩部制水價計收水費。即定額內用水執行基本水價，農民用水者支出2.8元/m3，其余由縣財政補助；超定額用水執行計量水價，全部由農民用水者支付。

3.3 項目邊界條件的設立

項目的采購邊界條件主要包括項目運營模式、項目合作年限、回報機制、交易結構、風險分擔機制等。中寧縣人民政府在設置邊界條件時充分考慮了社會資本的利益，為其留下了合理利潤空間，更好地保障了項目順利落地。在項目工程設計尚不明郎的情況下，為節省時間，對項目邊界條件中最關鍵的建安工程造價下浮率、年度運營維護費、資本金收益率等三個要素進行了招標確定，在項目實施中，還有一些條件是可以靈活調整的。如水價調整機制和股權轉讓等。

3.4 項目合資合同的訂立

3.4.1 項目公司管理結構

（1）股東會

項目公司股東會由項目公司全體股東組成，股東按股權比例享有表決權。

（2）董事會

董事會由5名董事組成，其中4名董事由社會資本提名，1名由政府提名，董事長由社會資本提名，并報經董事會選舉產生；董事每屆任期3年，可連任。

（3）監事會

監事會由3名監事組成，其中政府方參股主體委派1名，社會資本委派1名，員工代表1名。監事會中的員工代表由項目公司員工通過民主選舉產生。監事會設主席1人，由全體監事過半數選舉產生。

3.4.2 經營管理機構

項目公司設總經理1名，副總經理2名（政府和社會資本各委派1名）。總經理由社會資本提名，董事會聘任，其他高級管理人員按照相關的權限和程序報批后，由董事會聘任或解聘。

項目公司設財務總監1名，由政府和社會資本共同委托第三方中介機構委派，經董事會通過后聘請。政府有權提名1位財務經理，經董事會通過后聘請。政府提名的財務經理參與對項目公司的預算、會計核算及財務管理等工作，并表達意見（根據實際情況可上報董事會審議），及享有對項目公司財務支出及會計賬簿、運營相關財務數據的知曉權與查閱權。該名財務經理可根據實際情況，將發現的問題上報董事會審議。

總經理、副總經理、財務總監、財務經理每屆任期3年，可以連任。

3.4.3 一票否決權

項目公司日常經營由社會資本主導，但涉及對影響公共利益或公共安全等及增加或減少注冊資本做出決議，公司合并、分立、解散、清算或變更，修改公司章程，公司借款（與項目建設運營無關的借款），抵押，對外擔保，設立分子公司，關聯交易以及利潤分配等重大事項，政府的董事擁有一票否決權。

3.5 項目工程進度的控制

項目工程的建設采用施工總承包的形式進行,社會資本中標人具有施工總承包特級資質，經縣水務局和政府有關部門審批同意，項目公司可將相應的施工任務直接委托給中標人。

項目公司根據所有適用法律、規范、初步設計、施工圖設計以及《PPP協議》的規定和要求，按照高效、節能、環保和安全的原則組織項目設施的建設，并自行承擔建設質量風險、建設成本超支風險以及工程延期風險。

在建設期，水務局和項目公司可提出對設計文件進行變更。變更分為兩種：重大變更和一般變更。項目公司提出的重大變更不得降低項目設施的建設標準，同時協議規定的竣工日期不得延后。

[1]寧夏中部干旱帶貧困片區西線供水中寧縣喊叫水揚水工程水資源規劃論證報告[R].寧夏水利水電勘測設計研究院有限公司，2016.

[2]龐靖鵬.水利項目推廣應用PPP模式相關建議[J].中國水利，2017（4）.

[3]劉新平，王守清.試論PPP項目的風險分配原則和框架[J].建筑經濟，2006（2）.

[4]寧夏中部干旱帶貧困片區西線供水中寧縣喊叫水揚水工程PPP項目實施方案[R].北京思泰工程咨詢有限公司，2016.