中寧縣PPP項目運作流程和關(guān)鍵節(jié)點分析

劉曉輝

（寧夏中寧縣水務(wù)局，寧夏 中衛(wèi) 755100）

1 工程概況

項目區(qū)位于中寧縣喊叫水鄉(xiāng)、徐套鄉(xiāng)境內(nèi)，灌區(qū)總面積36萬畝。工程規(guī)劃開發(fā)中寧縣喊叫水片區(qū)25萬畝，主要種植枸杞、硒砂瓜等。工程受益范圍共涉及2個鄉(xiāng)23個行政村，涉及人口34986人，其中貧困人口1042戶4657人。

工程以固海揚水五干渠為水源，采用兩級揚水，灌區(qū)全部采用以滴灌為主的高效節(jié)水灌溉方式，灌溉設(shè)計保證率85%，折算至黃河的取水量為2008萬m3[1]。工程概算總投資約10.7億元。

2 實施流程

2.1 項目識別

項目發(fā)起方式為政府發(fā)起，中寧縣委、政府明確中寧縣水務(wù)局為項目實施單位。項目合作期限30年[2]，項目運作方式為BOT。項目由中寧縣財政局組織開展物有所值評價和財政承受能力論證工作，對項目的實施從定性和定量兩方面進行評價。

2.2 項目準(zhǔn)備

（1）風(fēng)險分配框架

項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由處于最有利控制項目建設(shè)運營過程的社會資本承擔(dān)；法律、政策等風(fēng)險由更有控制力的政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)[2]。

（2）項目融資結(jié)構(gòu)

項目資金來源包括項目資本金及債務(wù)性資金兩部分，其中項目資本金占項目總投資的30%，包括政府方出資和社會資本方出資，雙方出資比例為5%：95%，此外項目還將積極申請政策性銀行建設(shè)基金及國家級PPP引導(dǎo)資金進入。債務(wù)性資金部分占項目總投資的70%，縣政府?dāng)M申請中央財政資金注入，剩余部分資金由項目公司通過外部融資渠道獲得[3]。

（3）收益回報機制

項目為準(zhǔn)經(jīng)營性項目，使用者付費不足以滿足項目公司投資、運營維護及合理回報的部分由政府進行補貼，采用可行性缺口補助模式。

（4）政府配套安排

項目政府無配套安排，征地拆遷等費用全部計入項目總投資。

（5）實施方案批準(zhǔn)

喊叫水揚水工程PPP項目實施方案由專業(yè)咨詢公司編制，縣人民政府審批通過。

2.3 項目采購

項目采用競爭性磋商的方式選擇社會資本方。

2.4 項目執(zhí)行

（1）項目公司成立

在縣水務(wù)局與社會資本方為確定合作意向所提前簽署的項目合同生效后在中寧縣注冊設(shè)立項目公司。登記管理機構(gòu)向項目公司簽發(fā)營業(yè)執(zhí)照的日期即為項目公司成立之日。由社會資本方設(shè)立項目公司，縣水務(wù)局及縣政府給予最大限度的支持。

（2）項目融資方案

項目融資由社會資本或項目公司負(fù)責(zé)。社會資本或項目公司開展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。縣財政局和縣水務(wù)局做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

（3）項目建設(shè)進度

本工程地形簡單，基本上沒有影響施工的重大制約性因素，施工條件較好。工程建設(shè)期3年（含半年試運行期），運營期27年，即2017年完成骨干工程建設(shè)，2018~2019年完成田間工程建設(shè)投入運行。項目建設(shè)進度由項目公司公開招標(biāo)確定的監(jiān)理單位進行控制，項目實施機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督。

（4）運營績效評價

縣水務(wù)局監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報和年報，并報縣財政局備案。縣財政局結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮政府支付義務(wù)，通過人大會議后，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。項目公司根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知縣財政局向項目公司及時足額支付。縣水務(wù)局每3~5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性;及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施，并報縣財政局備案。

（5）項目移交

項目移交時，縣水務(wù)局或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項目合同約定項目資產(chǎn)。

項目移交完成后，縣財政局組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。

3 關(guān)鍵節(jié)點

3.1 項目咨詢單位的選擇

PPP項目咨詢貫穿項目建設(shè)、運營、移交全過程，選擇一家合格的咨詢單位非常重要。喊叫水揚水工程采用在區(qū)財政廳PPP專家?guī)熘须S機選擇符合條件的5家單位（具有工程咨詢資質(zhì)、招標(biāo)代理資質(zhì)、工程造價咨詢資質(zhì)、在自治區(qū)或財政部網(wǎng)站已進行政府采購代理資質(zhì)備案登記）參與投標(biāo)，通過綜合評分，同等質(zhì)量價格低者中標(biāo)的方式確定咨詢單位。咨詢單位主要承擔(dān)編制物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、PPP項目實施方案、社會資本采購代理和編制招標(biāo)控制價、項目全過程咨詢服務(wù)、項目績效評價等。

3.2 項目供水價格的測算

項目供水價格根據(jù)《水利工程供水價格管理辦法》、《水利工程供水價格核算規(guī)范（試行）》測算。受PPP項目特點影響，與一般國家投資水利建設(shè)項目不同，本項目與一般國家投資水利建設(shè)項目相比增加了攤銷費用、大修和重置費用、用水戶水價和財務(wù)費用。

項目建設(shè)期3年，運營期27年，項目建成后在運營期內(nèi)資產(chǎn)權(quán)屬歸政府所有，對項目公司而言社會資本投入的資金形成相應(yīng)的無形資產(chǎn)，項目公司無形資產(chǎn)的攤銷采用平均年限法，不考慮殘值，折舊年限為27年。

工程在第25年和第26年分兩年投入設(shè)備更新改造投資，該費用由政府在項目公司的利潤分配中計提，在實際發(fā)生時由政府據(jù)實支付給項目公司，暫不考慮進政府財政支出范圍內(nèi)。

本項目為農(nóng)業(yè)灌溉工程，根據(jù)灌溉水費支出不能超過畝均農(nóng)業(yè)凈收益比例的13%作為農(nóng)民灌溉水費承受能力的測算標(biāo)準(zhǔn)，通過計算，得出項目區(qū)農(nóng)民灌溉水費經(jīng)濟承受力區(qū)間，其中（0，2.04 元/m3）為強承受區(qū)間、（2.04 元/m3，3.01 元/m3）為可承受區(qū)間、（3.01 元/m3，+∞）為不可承受區(qū)間。

據(jù)測算，單方水全成本為5.28元/m3，水價較高，為了既延續(xù)有償用水制度，又體現(xiàn)政府對貧困區(qū)群眾的關(guān)心和扶持；既有利于減輕灌區(qū)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，又有利于增強農(nóng)民的節(jié)水意識，促進節(jié)約用水和水資源的高效利用與優(yōu)化配置。項目需建立政府水價補貼機制和兩部制水價計收水費。即定額內(nèi)用水執(zhí)行基本水價，農(nóng)民用水者支出2.8元/m3，其余由縣財政補助；超定額用水執(zhí)行計量水價，全部由農(nóng)民用水者支付。

3.3 項目邊界條件的設(shè)立

項目的采購邊界條件主要包括項目運營模式、項目合作年限、回報機制、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分擔(dān)機制等。中寧縣人民政府在設(shè)置邊界條件時充分考慮了社會資本的利益，為其留下了合理利潤空間，更好地保障了項目順利落地。在項目工程設(shè)計尚不明郎的情況下，為節(jié)省時間，對項目邊界條件中最關(guān)鍵的建安工程造價下浮率、年度運營維護費、資本金收益率等三個要素進行了招標(biāo)確定，在項目實施中，還有一些條件是可以靈活調(diào)整的。如水價調(diào)整機制和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等。

3.4 項目合資合同的訂立

3.4.1 項目公司管理結(jié)構(gòu)

（1）股東會

項目公司股東會由項目公司全體股東組成，股東按股權(quán)比例享有表決權(quán)。

（2）董事會

董事會由5名董事組成，其中4名董事由社會資本提名，1名由政府提名，董事長由社會資本提名，并報經(jīng)董事會選舉產(chǎn)生；董事每屆任期3年，可連任。

（3）監(jiān)事會

監(jiān)事會由3名監(jiān)事組成，其中政府方參股主體委派1名，社會資本委派1名，員工代表1名。監(jiān)事會中的員工代表由項目公司員工通過民主選舉產(chǎn)生。監(jiān)事會設(shè)主席1人，由全體監(jiān)事過半數(shù)選舉產(chǎn)生。

3.4.2 經(jīng)營管理機構(gòu)

項目公司設(shè)總經(jīng)理1名，副總經(jīng)理2名（政府和社會資本各委派1名）。總經(jīng)理由社會資本提名，董事會聘任，其他高級管理人員按照相關(guān)的權(quán)限和程序報批后，由董事會聘任或解聘。

項目公司設(shè)財務(wù)總監(jiān)1名，由政府和社會資本共同委托第三方中介機構(gòu)委派，經(jīng)董事會通過后聘請。政府有權(quán)提名1位財務(wù)經(jīng)理，經(jīng)董事會通過后聘請。政府提名的財務(wù)經(jīng)理參與對項目公司的預(yù)算、會計核算及財務(wù)管理等工作，并表達意見（根據(jù)實際情況可上報董事會審議），及享有對項目公司財務(wù)支出及會計賬簿、運營相關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)的知曉權(quán)與查閱權(quán)。該名財務(wù)經(jīng)理可根據(jù)實際情況，將發(fā)現(xiàn)的問題上報董事會審議。

總經(jīng)理、副總經(jīng)理、財務(wù)總監(jiān)、財務(wù)經(jīng)理每屆任期3年，可以連任。

3.4.3 一票否決權(quán)

項目公司日常經(jīng)營由社會資本主導(dǎo)，但涉及對影響公共利益或公共安全等及增加或減少注冊資本做出決議，公司合并、分立、解散、清算或變更，修改公司章程，公司借款（與項目建設(shè)運營無關(guān)的借款），抵押，對外擔(dān)保，設(shè)立分子公司，關(guān)聯(lián)交易以及利潤分配等重大事項，政府的董事?lián)碛幸黄狈駴Q權(quán)。

3.5 項目工程進度的控制

項目工程的建設(shè)采用施工總承包的形式進行,社會資本中標(biāo)人具有施工總承包特級資質(zhì)，經(jīng)縣水務(wù)局和政府有關(guān)部門審批同意，項目公司可將相應(yīng)的施工任務(wù)直接委托給中標(biāo)人。

項目公司根據(jù)所有適用法律、規(guī)范、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計以及《PPP協(xié)議》的規(guī)定和要求，按照高效、節(jié)能、環(huán)保和安全的原則組織項目設(shè)施的建設(shè)，并自行承擔(dān)建設(shè)質(zhì)量風(fēng)險、建設(shè)成本超支風(fēng)險以及工程延期風(fēng)險。

在建設(shè)期，水務(wù)局和項目公司可提出對設(shè)計文件進行變更。變更分為兩種：重大變更和一般變更。項目公司提出的重大變更不得降低項目設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，同時協(xié)議規(guī)定的竣工日期不得延后。

[1]寧夏中部干旱帶貧困片區(qū)西線供水中寧縣喊叫水揚水工程水資源規(guī)劃論證報告[R].寧夏水利水電勘測設(shè)計研究院有限公司，2016.

[2]龐靖鵬.水利項目推廣應(yīng)用PPP模式相關(guān)建議[J].中國水利，2017（4）.

[3]劉新平，王守清.試論PPP項目的風(fēng)險分配原則和框架[J].建筑經(jīng)濟，2006（2）.

[4]寧夏中部干旱帶貧困片區(qū)西線供水中寧縣喊叫水揚水工程PPP項目實施方案[R].北京思泰工程咨詢有限公司，2016.