論以經濟手段完善環境保護法律的研究

左佳

在我國環境污染防治法律的發展過程中，似乎存在著大量的“路徑依賴”現象，即對強制手段的依賴。在治理環境污染過程中，僅僅依靠強制手段，無法真正長期有效地實現污染物排放的減少和環境質量的改善，實現環境的可持續發展。要實現我國環保政策目標和可持續發展戰略，國家必須是時選擇補充運用經濟手段，使其成本內部化，以促進經濟增長方式的轉變，這是解決環境污染的根本之策。

環境稅費征收的額度高低及技巧

關于征收額度高低的問題，究竟應該征收多少稅費才算正當，是一個很有爭議的問題。本文認為，應該首先取決于該污染稅費究竟是作為財政收入還是作為對企業行為的引導。若作為財政收入，則單純以污染整治的費用來考慮即可；若作為對企業行為的引導，則需視我國企業規模大小、營利狀況、企業向來對環保的認知與心態、國家所希望達成的引導速度（年限）來綜合考慮。概括來說，作為行為引導的環境稅費在計算額度高低時，不必斤斤計較于該廠商所在地區的自然或人文環境特色，即不必顧及到其對其所可能造成的影響以及所導致的必須承擔的恢復費用。如果一種環境污染稅費被設計為兼具有行為引導性質與財政收入性質，則設計上當然必須取向財政收入目的為基礎，至于引導部分，可以視企業是否遵守排放標準或致力于減少排放量，來將每單位排放量的課征單價予以下調甚至完全免征，或者當排放量超出一定程度時才就超出部分加以征收。下面就兼具財政收入與行為引導性質的環境污染稅費額度高低問題作進一步探討。

首先，額度高低應與廠商所處的市場結構相關。例如，獨占廠商的資源配置匱乏除了來自污染的外部效果之外，也與其過低的產量水平有關。因此，在考慮獨占市場結構下的最適合稅率時，必須兼顧污染稅對減少污染的貢獻，以及其可能進一步減少產量所造成的損失。另外，主管機關為了收取環境污染稅費。無可避免地必須付出相當大的執法及行政成本，例如檢測污染排放、征稽并處理稅收、處理糾紛案件等，這些行政成本的高低對環境污染稅費的收取額度自然有影響。其次，應考慮廠商所處的區位。位于河川上游或下游的廠商，即使令其排放量完全相同，它們對河川污染的影響也有極大差別；在空氣污染的情形，就一個大區域的污染雖說區內廠商都有影響，但接近人口密集地方的廠商造成的影響畢竟也是不同的。再次，應進一步考慮的因素還包括通貨膨脹率（實際稅率往往因物價上漲而下跌，所以想維持最適污染水平，稅率有必要參照通貨膨脹的幅度酌情調整）、產品需求增長的影響（在生產或消費過程中具有污染性的產品，其市場需求可能隨人口、所得的增加，時間變遷等因素大幅增長，此時在原有稅率下恐怕難以繼續將污染量維持在適當水平上）、廠商以其他方法減少污染的能力及其差異等等。面對這么多需要考慮的因素，決策者必須以現時可得的資料來作適度的推測與評估，其中環境污染稅費征收對產業所造成的沖擊、征收必須花費的行政征收能力與成本的考量以及政治上的可行性，是最大的關鍵。

關于征收的技巧，則涉及到行政成本的節省。最理想的狀態是政府能以低廉的行政成本精確地依各企業所處的不同區位、市場結構、通貨膨脹率、產品需求增長影響、廠商減少排放的努力，甚至污染對經濟、社會的沖擊等等來做個案裁決。然而這種做法從征收稅費的成本來看卻站不住腳。為了節省行政成本，某種程度的推測、預估或和解（征稽機關與當事人之間）是不可避免的。問題就在于，究竟為了征收成本的降低，我們應將個案裁決的正義犧牲到什么程度？這個問題應該結合一國的行政發展水平，發展中國家往往難以具備充足的資料以盡量達到個案課征稅收上真正的公平正義。為了減少開銷，稅費正義一定的讓步是必要的，只要課征方法并沒有嚴重的不公平或無法達到課征目標即可。

完善誘導型規制手段：低利貸款及稅收優惠制度

低利貸款或稅收優惠上的規定往往并不在環境法中出現，而是規定在相關的稅法或是相關的投資法中。我國相關法律對企業的污染防治行為也規定了一些獎勵措施以誘導企業保護環境，如對企業購買污染防治設備進行減免稅、允許對污染防治人才的培訓進行投資抵減、對污染性遷廠進行獎勵或補助等等。須注意到的是，目前我國有關低利貸款和稅收優惠的提供，都必須由企業提出申請，則政府是否已經提供足夠的宣傳，以及是否真正了解企業的問題所在，從而訂立出便民、利民的申請手續，是一個重要的問題。我國有很多企業處于中小型規模，沒有足夠的法律知識。另外，就與政府交往的經驗或是從歷史文化傳統而來的觀念，民眾似乎普遍存在怕官心理，所以政府在進行誘導型規制時，必須注意到民眾的習性及觀感，即須符合民眾的習性以及向來的做法。如果單純提出公告或由地方政府進行催促，往往并不是很有效的方法，最重要的是鼓動民眾發自內心的意愿，執行時應該以如何的措施使民眾心悅誠服地主動前來接受規制，是值得思考的問題。

雖然沒有統計數字，但從媒體報道等渠道大體可以了解到企業對誘導性規制手段的看法：希望買了污染防治設備以后政府就不會再來刁難。換句話說，花了錢以后在一定期間內政府要能保證這些新購的環保設備都能發揮功能而且合乎環保標準，從而使企業高枕無憂，不再擔心環保的罰單。基本上這是民眾對規制性法律的一種“法感”，從而在制度設計上政府就必須確保這種安定性的要求。具體而言，政府有必要獎勵或監督民間污染防治設備的設計與制造廠商，使其有能力提供便宜、有效的污染防治設備。除此之外，政府可能有必要在整個水污染防治法或空氣污染防治法的處罰上，考慮到企業的環保設備投資情形：如果不是惡意將環保設備停用，則操作上的小差錯應該可以從寬處罰。政府還有必要透過技術輔導，或成立“工業污染技術服務團”（下面詳述）等來協助或鼓勵環保設備的設計或制造廠商進行必要的售后服務等等。

上面提到的“工業污染技術服務團”，事實上是借鑒臺灣地區的一種做法。“服務團”由政府機關本身提供技術咨詢，對企業的污染防治加以輔導，“服務團”為深入了解某類工廠企業污染程度及防治狀況，可以成立特別小組進行有針對性的了解和輔導工作。就輔導內容而言，對象一經確立之后，工作小組就前往現場輔導，現場提供制程及污染防治技術的改善建議。現場輔導工作進行的方式首先是由工作小組與企業溝通，了解工廠現狀，接著實地參觀制造流程，隨后再轉赴污染處理現場以了解運轉及維護狀況，并就運轉及污染處理狀況的缺失、企業所提出的問題以及所要求協助的項目一一作以解答，待現場輔導后再整理資料撰寫改善建議報告提供給企業參考。“工業污染防治技術服務團”積累了各行業工廠的輔導經驗后，在整體性整合資源利用、以及就環境生態有關的產業政策架構上，勢必能對環保法規政策及環保標準的制定提出相當好的建議。

需要注意的是，政府的資源畢竟有限，所以工業污染防治服務團的規模也只能局限于一定的程度，則應如何篩選適當的行業進行污染防治技術的咨詢與輔導，以及應以什么標準來選擇接受輔導的廠商都是值得研究的問題。可以考慮的方法是，政府鼓勵培養民間社團的參與并逐步退出這方面的介入，政府一方面仍然扮演提供中小企業環境技術咨詢服務的角色，但另一方面對民間環保事業團體提供必要的補償（不限于金錢或事物的給付）來幫助其開拓市場。總而言之，國家介入經濟領域的行為對發展中國家而言。往往是強而有力的政策手段。國家也必須隨著社會發展尤其是民間事業團體實力的增長而逐步抽離干預，讓一切轉由市場法則來運作。