我國確立可交易排污許可證法律制度的研究

左佳

可交易許可證制度和排污收稅制度的比較

可交易許可證制度，雖然和排污收稅（費）制度一樣是一種低成本高效率地減少環境污染的方法。但二者還是有一定區別的。

許可證制度調整污染控制水平，即通過法律限制污染許可證的數量從而限制污染量，而收費制度調整污染控制成本，即通過法律征收污染稅費從而確定污染的價格。

在存在技術進步和沒有額外的政府干預的情況下，許可證制度將固定化污染控制水平，而稅收會提高污染處理能力水平。如果政府對企業的減污邊際成本是不確定的，則政府期望的結果也將隨著法律政策工具的不同而不同。事實上，由于存在信息不對稱，政府不可能掌握所有企業的減污邊際成本。如果政府錯誤高估企業減污的邊際成本，則規制的目標將會低于最優水平，如果選擇征收排污稅（費），若收稅（費）的目標會定得過高，會導致過少的減污量。如圖5-1所示，在邊際成本（虛線）被高估時，規制者將會以OE代替。為目標，稅收水平（P）就會過高，從而導致過多的減污量（Ap）。另一方面，規制又會太松（AQ）。尤其當我國面臨許多大量污染嚴重的老企業轉型時期。政府往往會過高估計企業的減污成本，制定較高的環境稅費（至少在短期內），可這樣可能會導致過多的減污量，一個過高得既定環境標準甚至可能導致一個企業破產。

在許可證制度下，政府的環保部門幾乎不參與排污權的市場交易，資源僅在私人間轉移，而收費制度在一定程度上可以增加地方環保部門的流動資金，使資源從私人部門向公共部門流轉。從這個意義上說，地方環保部門可能更偏向采取收費制度，而不愿意實行排污權交易制度。

盡管兩種制度均增加了生產者和消費者的成本，但收費制度增加的成本更加明顯。

許可證制度能夠根據通貨膨脹自動調節，而某些種類的稅收則不能。在一個經濟增長的環境中，同樣是固定數量，許可證交易制度對于固定收費制度的相對優勢將隨時間而增強。

另一方面，與稅收相比，可交易許可證制度確定的權利體系更難以修正。權利一旦賦予，行政權力對可交易許可證數量增減的干預，將對已經賦予的權利價值產生重大影響。稅收制度可以通過改變征稅水平，調整稅制以減少污染或者成本。此外，可以創設出復雜的稅制，以考慮因每天的時段、每年的季節以及地域等因素對排污所帶來損害效果的影響。然而稅收制度中太大的彈性也可能會帶來麻煩。企業可能會抱怨無法著手籌劃，特定的利益層可能請求特別的稅收減免。如果在發展中證明這兩個體系是缺少彈性的，那么可交易的權利將會阻礙經濟增長，因為只有放棄某些現有經濟活動，新競爭者才有可能進入某一地區。稅收制度則容許經濟的增長，因為需求的增長使得企業更愿意支付稅金。就目前來看，稅收制度在阻止污染方面并不那么有效。

我國實行可交易排污許可證制度的實踐與思考

自20世紀80年代中期以來，我國已經在多個城市進行了可交易排污許可證的實驗，雖然取得了一定成功，但至今仍未能在全國進行推廣，沒有形成統一的環境法律政策，這是多方面因素造成的。

我國區域經濟發展不平衡，環境主體利益取向不一致。在一些經濟發達地區，經濟雖然高速發展。但與此同時也帶來了嚴重的環境污染問題，環境資源成了稀缺商品，這反過來又限制了這些地區經濟進一步發展，地方政府意識到問題的嚴重性，于是施加環境整治的壓力，加上這些地區人們生活質量較高，對環境的要求也隨之提高。政府為解決這些問題，就會加大治理環境的力度，以總量控制為基礎的排污權交易制度正適應了這些經濟發達地區治理環境污染的需要，因此就容易得到政府的支持。但在我國一些經濟相對落后地區，環境資源相對來說并不稀缺，地方政府又更急迫發展經濟，于是對一些即使污染比較嚴重的企業也仍然會采取寬容的態度。以實現經濟高增長的目標，考核地方政府的環境責任在一定程度上往往流于形式。一些地方政府為了政府自身利益，甚至與地方污染企業之間結成無形的利益聯盟，這使得這些地區的環境遭到了更加嚴重的破壞。

環境消費主體與規制者在利益之間存在矛盾。環境問題至少涉及政府、企業和公眾三個利益集團。假定政府追求利益的最大化，政府制定環境政策最終要在企業的經濟要求和消費者的環境要求之間尋求平衡。然而，企業和消費者的力量并不勢均力敵，特別是在經濟比較落后的地區，企業往往能給政府提供更多的財政收入和就業機會，從而促進當地經濟的發展，因此政府的環境法律政策至少在執行上會更多地傾向于企業。

實現排污權可交易的前提是產權明確而清晰的界定，而我國在公有制體制下，產權界定不夠明晰，缺乏建立可交易排污權制度的法律基礎。

與我國民法關于相鄰權保護上存在沖突。因為我國民法規定，鄰人就侵入的噪音等污染有基于所有權而生的制止及去除請求權。在排污權交易制度下，買到排污權的工廠可以就現有配備不經修改而加重排放，則對相鄰關系的保護立法將如何處置？若對其補償，則整個排污權交易制度的體系將更加復雜；若規定污染源即使在買到排污權后仍需對現有配備加以改善到一定程度后才能加重排放，則排污權交易制度的適用范圍將減少許多。

此外，最嚴重的問題是，我國政府向來對環境法令執行不力，企業根本心存觀望，又怎么會愿意購買排污權呢？

所以說，可交易排污許可證制度具有不同于排污收稅（費）制度的優點，但結合我國目前的經濟發展狀況要在全國統一立法又確實存在很多障礙。可以考慮的一個方案是。在經濟發達地區以地方法規的形式確立可交易排污許可證制度，并在實踐過程中不斷加以完善，待時機成熟時以基本法律的形式在全國內推廣。