新老農保制度銜接存在問題與對策探討

張良保

我國從2009年開始試點新型農村社會養老保險制度，與新農保對應的老農保是指民政部1992年開展的農村社會養老保險制度試點，福建省至2010年約有145萬農民參保。福建省政府要求各地按照“積極穩妥、保障權益、分類處理”的原則，做好新老農保制度銜接工作。目前盡管一部分農民已平穩實現新老農保的順利過渡，但是在實際銜接工作過程中，由于種種原因，且因為老農保自身的問題，矛盾沖突時有發生，導致新老農保銜接工作不能順利進行。本文擬從維護廣大老農保參保人利益、維護政府公信力角度，對新老農保制度銜接進行探討。

一、三明市老農保基本概況

1992年起，三明市老農保開始試點，截至2013年底，三明市歷年累計參保人數143 495人，當前仍在保的133 696人，累計收取保費1.32億元；歷年累計發放人數12 495人，當前在領2 788人，累計發放4 002.67萬元；歷年退保9 798人，退保占總參保人數的6.83%，退保金額3 307.48萬元。

據統計，三明市老農保參保人員中，老農保繳費水平較低，少則幾十元，多則十萬多元，人均繳費923元。繳費500元以下的占70.5%，500-1000元的占13.9%，1000-5000元的占12.3%，5000-10 000元的占2.1%，10 000元以上的占1.2%。可見繳費1000元以下的參保人員占了絕大多數。

二、新老農保制度銜接中存在的問題分析

（一）福建省對新老農保制度銜接的政策規定

福建省對老農保向新農保制度銜接的總體規定，對符合新農保參保條件的居民，將老農保個人賬戶并入城鄉居民保個人賬戶；老農保基金并入城鄉居民保基金；對已參加其他基本養老保險、享受財政退養待遇以及不愿意向城鄉居民保銜接的老農保參保人員，將其老農保個人賬戶積累總額一次退給本人，終止保險關系。

（二）制度銜接中存在的問題分析

⒈利率下調，造成無法兌現原預測的參保人待遇標準。當年老農保制度設計參照商業保險模式，在20世紀90年代高利率情況下設計的支付標準，因銀行存款利率的不斷下調，致使對參保人宣傳的養老金標準無法按當年預測（兌照）標準支付。以一名40歲農民繳費1000元為例，按增值利率12%原預測的其60周歲時每月可以領取養老金85元，由于銀行利率從10.98%下調至2.5%，老農保增值利率也不斷下調，現在每月只能領取20多元。

⒉老轉新后個人賬戶養老金會有損失，使老農保參保居民不愿銜接。

2009年新農保試點后，《福建省人社廳關于做好老農保與新農保銜接過渡等工作的通知》要求16-59周歲未領取老農保養老金的參保人員，將老農保個人賬戶資金并入新農保個人賬戶，并入后個人賬戶養老金計發系數由原老農保的116統一為139（與新農保、職工基本養老保險計發系統一致），由于計發系數變大，造成個人賬戶養老金減少。以個人賬戶積累額5000元為例，按老農保計發辦法每月可領43.1元，按新農保計發辦法每月可領36元，每個月少領取養老金7.1元。

⒊統一待遇領取年齡規定，造成老農保參保人員少領養老金。20世紀90年代，由于當時老農保可以選擇50周歲或55周歲啟領，當時很多人就選擇了50周歲或55周歲領取養老金并寫在養老保險手冊上，2001年10月，閩勞社〔2001〕635號文件規定：“自本通知下發之日，啟領年齡一律確定為60周歲。”這對于原來選擇50周歲或55周歲領取的參保人來說，就將少領5年或10年的養老金。原來養老保險手冊上寫明的領取年齡不能兌現，這將使政府失信于民。

三、新老農保銜接中產生問題的原因分析

（一）老農保以實際偏高的利率為

主導宣傳攬保

據悉，國家一年期銀行利率1991年4月是7.56%，1993年5月上調到9.18%， 7月又調到10.98%，老農保基金增值利率也由8.8%上調到12%，適逢老農保剛開展試點工作，福建省、三明市及所轄各縣（市、區）都成立了老農保經辦機構，經費自收自支，從收取的保費中提取部分管理費和超利分成。經辦機構為了自己的生存，加上有了做強做大的想法，都想多收保費。但是老農保沒有可吸引人的地方，只好在利率上做文章，以高利率（12%復利增值）制定預測表，像商業保險那樣去向農民宣傳，達到讓其參保的目的。但是國家銀行一年期利率卻一路下跌，1996年5月的9.18%，隨后7.47%、5.67%、5.22%、4.77%、3.78%、2.25%，直到2002年2月下調到1.98%，跌到了谷底。由于老農保增值利率是隨著銀行利率調整而調整，這就造成了當年的宣傳預測表成了一個謊言，老農保參保居民覺得受到了欺騙。

（二）老農保政策不規范，造成銜接困難

主要體現在二點：一是參保人員繳費和領取待遇年齡的規定隨意性較大。按民辦發〔1992〕2號文規定，繳納養老保險費年齡為20周歲以上、60周歲以下，領取養老金的年齡一般在60周歲以上。但實際繳費年齡最低為0歲，領取待遇年齡為50歲和55歲不等。二是參保人員繳費標準不同。民辦發〔1992〕2號文規定“養老保險費預繳年數一般不超過三年”，但各地躉繳上萬元的都有，沙縣最高金額甚至達到了10萬元以上。

（三）農民對政府的不信任，導致銜接困難

農民對政府的不信任，由來已久，而農民這種對政府不信任的預期在老農保實施及銜接過程中不幸又言中了，這反映在國家對于老農保基金保值增值利率的頻繁調整上，銀行利率一降再降，老農保基金既沒有兌現其高額保值利率，也沒有保證其復利計算的增值積累；接下來2001年又把領取年齡從50周歲、55周歲調整到60周歲；再加上這次銜接更是直接把個人賬戶養老金計發系數直接從老農保的116增加到139，老農保參保居民的利益再次受到損害。

四、促進新老農保制度

平穩過渡的思路與對策建議

（一）新老農保平穩過渡的思路

老農保實施過程是我國探索新型農村社會保障制度的有益實踐，對于我國建立科學、合理的農村社保制度發揮了重要的促進作用。根據省政府的要求，在具體銜接過程中應注意以下三個原則：

⒈保障權益的原則。無論新農保還是老農保，面對的都是廣大的農村居民，也是相對弱勢的群體，老農保制度的中止是政府的行為，參保人員沒有過錯與責任，所以在制定并軌銜接辦法時，應基本上按原老農保政策規定給予兌現，待遇要在老農保的基礎上疊加，從而最大限度地保護參保農民的合法權益。

⒉維護制度嚴肅性和持續性的原則。新老農保制度均由政府部門制定，雖然老農保將被城鄉居民保（新農保）替代，但老農保制度運行的教訓與經驗，為新農保制度的建立做出的探索與貢獻不可否認。所以，新老農保制度并軌時，既要實現無縫對接，又要妥善解決老農保的債權與債務，化解老農保工作的失誤，不再擴大和引發新的社會矛盾。

⒊彌補的原則。就是參保人因利率下調、物價上漲、人民幣貶值，再加上老農保養老金22年來從未調整提高等因素而使參保人利益受損的彌補措施。

（二）對策建議

⒈對參加老農保已領取養老待遇人員的銜接辦法。年滿60周歲且已經領取老農保養老金的人員，保持原待遇不變，按待遇疊加原則直接加發新農保基礎養老金，并將老農保個人賬戶余額轉入新農保個人賬戶。

⒉參加老農保未達到60周歲且未領取老農保養老待遇人員的銜接辦法。未滿60周歲且未領取老農保養老金的人員，應按新農保規定參保繳費，老農保個人賬戶并入新農保個人賬戶。年滿60周歲時，對個人賬戶中合并前的老農保繳費積累額，按照老農保待遇計發辦法計發老農保養老金；對賬戶合并后的個人賬戶積累額（扣除合并前的老農保繳費積累額），按照新農保待遇計發辦法計發個人賬戶養老金，并將老農保養老金與新農保個人賬戶養老金、基礎養老金合并發放。

⒊退保。參加了老農保，但又不符合城鄉居民基本養老保險參保條件的人員，應辦理老農保退保手續，將老農保個人賬戶儲存額一次性支付給本人，并終止老農保保險關系。

⒋加發養老金，維護參保人利益，實現制度平穩銜接。

⑴加發過渡性養老金。對將老農保個人賬戶銜接到城鄉居民基本養老保險個人賬戶的老農保參保人員，按本人老農保個人賬戶金額除以新農保國家規定最高繳費檔次500元，予以加發過渡性老金，所得商低于1的按1元加發，大于1的取整加發。

⑵對老農保參保人員加發繳費年限養老金。制度實施時未滿60周歲且未享受老農保待遇的人員，將老農保個賬積累總額轉入居民保個人賬戶，按老農保個賬積累總額除以100折算繳費年限，折算年限最長不超過參加老農保至當地新農保制度實施的年數。建議對老農保參保人員每折算一年繳費年限，每月加發養老金1元。

（作者單位：三明市城鄉居民社會養老保險管理中心）