縣域國有企業改革發展研究

劉博雨

一、前言

國有企業是伴隨著新中國成立從小到大、從弱到強逐步發展起來的，在計劃經濟時期充分發揮了社會主義的體制機制優勢，在帶動工業發展、壯大地方經濟、保障群眾就業等方面發揮出重要的支撐作用。特別是對縣域而言，幾個國有企業就支撐起了縣域經濟的半壁江山，一直是引領地方經濟發展的龍頭。改革開放后，隨著市場經濟體制逐步建立，縣辦、鎮辦、村辦工業迅速興起，國有企業內部管理不夠規范、適應市場不靈活的弊端逐步顯現出來，縣域有些國有企業受規模不大、技術不強、體制機制僵化、民營經濟沖擊等多方面因素影響，經濟效益持續下滑，不少企業陷入破產倒閉、員工下崗的不良境地，既造成國有資產損失，也引發了社會不穩定因素，改革勢在必行。

二、縣域國有企業改革歷程簡要回顧

從解決低產資產“包袱”開始，各地紛紛開啟公有制與市場經濟有機結合的探索求變之路，包括后來的改革調整利益分配制度，再到與市場全面接軌、建立現代企業經營管理制度，縣一級圍繞經營、管理、市場、體制機制等領域，進行了一系列制度改革和創新，一步步拉開國企現代化改革的帷幕，縣域國有企業步入規范、有序、健康發展的快車道。從1978年改革開放開始，伴隨著國家政策的調整，截止到目前，縣域國企改革大體經歷了4個階段。

（一）分配改革階段（1979年－1990年前后）

這一階段，企業經歷“六五”“七五”兩個五年計劃，國有企業的規模實力得到較為長足的發展，是支撐縣域經濟發展的主力軍。隨著企業收入的增長，矛盾越來越集中體現在收益分配不均上。一直以來，縣域國有企業的娘家就是縣政府，普遍實行的是企業與政府利潤分成制度，企業有了利潤以后，按政府與企業協商的比例留給企業一部分，但由于政府要完成財政任務，分配給企業的比例很少，難以調動企業的發展積極性。針對這一問題，有的地方雖然探索了基數分成和增長分成相結合的分配制度，較原來的協商分成具有一定的先進性，但由于基數不同，基礎也不一樣，干得越多就上繳的越多，出現“鞭打快牛”現象，也抑制了企業的發展積極性。

針對分成制度存在的諸多弊端，到了80年代中后期，按照國家部署要求，縣域層面主要著手進行了兩項改革。

1.“利改稅”制度

1984年左右開始實行“利改稅”制度，主要是將企業上繳利潤改為依法繳納所得稅，原則是利多多留、利少少留、無利不留，以體現平等競爭。但這個時期的縣域財政任務依然很重，稅率就比較高，而且稅后利潤也不能全部留給企業，還要另繳一定比例的調節稅，結果是企業所得增加也不多。雖然這一制度的改革本質上并沒有給企業降低多少負擔，但“利改稅”本身就代表著制度的進步，為后期進一步推進的企業稅制改革奠定了良好基礎。

2.利潤承包經營制度

即通過政府與企業協商，核定一個企業必須上繳的利潤數字，超過部分可以全部留給企業，遵循的基本原則是“包死基數、保證上繳、超收多留、歉收自補”。但在實際操作中，核定的上繳任務多數企業難以完成，超收的企業確實多留了，但虧損第二的企業卻沒有得到補助，客觀上加劇了國有企業收入“兩極分化”。另外，這項制度的設計還存在漏洞：不少企業為了多創利潤、多留利，要么把資金用于一些短期投資和經營行為，限制了主業的擴大再發展，也埋下了金融風險隱患；要么觸碰做假賬、少提或不提折舊等灰色地帶，反而又形成了盈收表象下的“潛虧”，在部門監管的不知不覺中給企業發展造成了損害。

總的看，這些分配制度的改革都是政府主導推進的，出發點也是為了維護政府利益的最大化，國有企業實際上屬于“弱勢群體”。不得不說，這種在“家長”管束下的國有企業收益分配制，注定了無法從根本上打破固化的利益格局，在不改革產權的前提下，單純以分配改革激發活力、調動積極性，相對國企改革的系統性、復雜性來說，切入點和勁道稍顯不足。

（二）產權改革階段（1990年－2000年左右）

這一時期，縣域在經歷國有企業分配制度改革的諸多摸索之后，已經充分認識到，國有企業活力不足的根本原因，并非政府與企業之間的利益分配問題，而是企業的產權屬性、經營機制、管理體制不合理。換句話說，就是政府對企業行政干預過多，管得過嚴過死，弱化了企業的市場經濟主體地位。在這一體制模式下，企業發展受市場沖擊過大，運作效率、經濟效益跟不上形勢變化，也嚴重拖累了縣域財政經濟。

這輪改革最早發端于上世紀80年代，起步是部分縣域的試點探索，真正全面推開是在1990年以后。1991年，國家頒布《全面所有制工業企業轉換經營機制條例》，重點解決的是，政府對企業管得過多、統得過死的問題，賦予企業更多的自主經營權。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出深化企業改革必須解決深層次矛盾，著力進行企業制度創新，建立現代企業制度是發展社會化大生產和市場經濟的必然要求，是我國國有企業改革的方向。1997年9月召開的黨的十五大又明確指出，建立現代企業制度是國有企業改革的方向，采取改組、聯合、兼并、租賃、承包經營和股份制合作、出售等形式，加快放開搞活國有小型企業步伐，這為縣域國有企業推進產權制度改革注入了強心劑。

這輪國企改革的重點是“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”，通過政府社會管理職能與資產所有者職能分享、終極所有權與法人財產權分開，政府退出全部或部分股份，由企業經營者買斷或參股經營，釋放出企業新的發展活力。在這一過程中，縣級政府普遍成立國（公）有資產管理辦公室或委員會，統籌管理政府所擁有的企業股份。以山東省試點較早的諸城市為例，1992年該市國有企業虧損率高達2/3以上，巨大的債務成為地方政府的沉重負擔，被迫開始了大面積的改制出售，將272家國有企業全部賣掉。此舉引起全國關注和“國有資產流失”的大討論。為此，1996年，朱镕基總理專門委派中央調查團到諸城進行了實地調查，最終給出的結論是：“諸城的改革，方向正確，措施有力，效果顯著，群眾滿意。”這一結論給諸城國企改革吃了定心丸，同時也為國家資源配置提供了新思路。特別是1998年－2000年，中央實施國有企業改革脫困3年攻堅，通過債轉股、技改貼息、政策性關閉破產等政策措施，減輕企業負擔，推動企業技術進步和產業升級，一大批企業競爭力明顯提高，同時一批長期虧損、扭虧無望的特困企業退出了市場，為國有企業快速健康發展打下了良好基礎。

從此以后，各級的思想迅速統一，推進國企產權制度改革成為普遍共識，全國各地特別是縣域，打破固化的體制機制束縛，全面啟動實施以產權制度改革為重點的國有企業改制工作，有效扭轉了企業產權結構單一、企業“官辦”的不利局面，促進了縣域經濟的改革發展，帶動形成了多種經濟成分并存的社會主義市場經濟新局面。

（三）規范發展階段（2000年－2010年前后）

這個階段可以歸納為，以國有資產管理體制改革推動國有企業改革發展階段，主要以黨的十六大為開端。這個時期的背景是，國有企業大面積進入市場和對外開放持續擴大，企業發展的外部環境發生重大變化，市場競爭日趨激烈，企業分化日趨明顯，對國有企業改革發展特別是規范發展提出了新的要求。2002年11月，黨的十六大提出，繼續調整國有經濟布局和結構，改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務；中央和地方政府分別代表國家履行出資人職責，權利、義務和責任相統一，管資產與管人、管事相結合；中央政府和省、地市兩級地方政府設立國有資產監管機構。此后，建立符合市場經濟要求的新的國有資產管理體制的改革全面啟動。2003年10月，十六屆三中全會進一步提出：“堅持政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，是構建現代企業制度的重要基礎。”這些頂層設計，系統構建國有資產管理體制改革的推進路徑，進一步推動了國企改革向縱深發展。

據了解，截至2007年，以《企業國有資產監督管理條例》為基礎，國家先后發布業績考核、產權管理、規范改制、清產核資等多個規章和規范性文件，對涉及國有資產監管的200多件法律法規和文件進行了梳理，形成了完善的制度框架體系。在國家政策強有力的引導和規范下，各省、市、縣基本都組建了國資監管機構，而且從中央到地方還開展了年度經營業績及任期經營業績考核，并配套開展清產核資、企業負責人薪酬規范、監事會設立、財務監督、經營預算等工作，國有企業公司制股份制改革取得明顯進展，現代企業制度趨于健全，從體制上規范了公司治理，促進了企業經營機制轉換，提高了國有企業市場化、國際化運作水平，越來越多的國有企業步入了規范、良性發展軌道。

（四）穩步推進階段（2012年至今）

這一階段，主要從黨的十八屆三中全會開始。進入經濟發展新常態，國有企業“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求沖突日趨顯現：一方面，國有企業要追求盈利性來保證自己不斷發展壯大，實現主導地位；另一方面，國有企業要彌補市場缺陷，服務公共目標，可能會犧牲盈利。這就使國有企業陷入兩難，不賺錢無法完成國有資產保值增值、壯大國有經濟的目標，賺了錢又被指責損害市場公平和效率。十八屆三中全會明確提出，必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力；要積極發展混合所有制經濟，允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟。2015年7月，習近平總書記在吉林省長春市考察長客股份、長春一東兩個國有企業時反復強調：“國有企業是國民經濟發展的中堅力量，對國有企業要有制度自信。”時隔一個月，2015年8月，中央印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，從分類推進國有企業改革、完善現代企業制度和國有資產管理體制、發展混合所有制經濟等方面，提出了新時期國有企業改革的目標任務和重大舉措。

在這個背景和導向下，各地結合自身實際，各有側重地布局新一輪國企改革工作。以山東省為例，2015年12月啟動58戶國有企業的混改試點。實施過程中，國資委只備案不審批，放手以企業為主研究方案，注重優先引進戰略投資者，對中小股東既注重保障權益又注重發揮作用，樹立混改試點標桿以點帶面，并明確了員工持股原則，配套了健全的容錯和創新獎勵制度，使得山東推進混改工作走在全國前列。2017年9月12日，58戶試點企業之一的山東交運率先完成混改，改革后山東國惠（國資委作為出資人的投資公司）持股37%，保持相對控股權；多家戰略投資者持股33%，員工持股30%，實現國有資本和社會資本的融合發展，打造了魯版國企混改的樣板。剛剛閉幕的十九大又明確提出：“要完善各類國有資產管理體制，改革國資授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值……深化國企改革，發展混合所有制經濟。”可以預見的是，后續勢必有更多的國企改革配套政策出臺，必將為正在推進中的縣域國企改革帶來重大利好，注入更強勁的動力。

三、目前縣域國有企業的分類及管理形式

國有企業功能界定與分類是新形勢下深化國有企業改革的重要內容，是因企施策推進改革的基本前提，對推動完善國有企業法人治理結構、優化國有資本布局、加強國有資產監管都具有重要作用。早在2015年9月，中央出臺《關于深化國有企業改革的指導意見》，提出要劃分國有企業不同類別，將國有企業分為商業類和公益類，通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核。同年12月，國資委等三部門出臺《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，對商業類、公益類國有企業進行了明確界定。商業類國有企業以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，按照市場化要求實行商業化運作，依法獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰、有序進退。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，必要的產品或服務價格可由政府調控。

從產權主體的角度，國有企業又可以簡單分為3類。

（一）國有獨資公司

由政府全額出資，受公司法規范。這類企業以社會公共目標為主，經濟目標居次，一般是典型的自然壟斷企業和資源類企業，如鐵路、自來水、天然氣、電力、機場等。從經濟學角度，這類企業的產品或服務應該按邊際成本或平均成本定價，以此來實現社會福利的最大化。

（二）國有控股公司

由政府出資控股，受公司法規范。這類企業兼具社會公共目標和經濟目標，以經濟目標支撐社會公共目標，一般主要為準自然壟斷企業和國民經濟發展的支柱產業，如電子、汽車、醫藥、機場等。但這類企業不直接提供公共服務，而是通過向財政上繳股息和紅利，間接提供公共服務。如果由于特殊環境，這類企業不得不履行一些公共職能，則由此造成的損失由財政給予補償。

（三）國有參股公司

嚴格來說稱之為“國家參股公司”或“政府參股公司”，不是國有企業，政府只是普通參股者，受到公司法規范。這類企業與一般競爭性企業無差異，沒有強制性社會公共目標，經濟目標居主導。對于這類企業，政府參股只是為了壯大國有經濟的實力，除此之外政府對這類企業沒有任何其他附加的義務。

四、縣域國有企業發展問題分析

改革開放以來，國有企業進行了系列改革，取得了舉世矚目的成績，產業行業結構不斷優化，綜合競爭力不斷增強，國有經濟的控制力和影響力持續增加。但和其他所有制形式的企業相比，國有企業在組織機構、經營管理、薪酬體制等方面依然存在諸多不足，給企業后續發展埋下隱患。

（一）理念落后，企業經營能力不足

由于體制原因，國有企業思想包袱往往比較沉重，無論是管理模式還是市場觀念，與民營企業、外資企業相比都存在不小差距。企業內部管理松弛，制度不健全，非生產性開支比例較大，在市場開拓上不夠積極，缺乏創新動力，更多的是憑借行政優勢和壟斷地位支撐企業發展，難以適應日益激烈的市場競爭環境。

（二）業務單一，盈利增長點匱乏

這一問題在熱電、燃氣、公交等公益服務類國有企業中表現尤為突出。此類國有企業一方面主營業務單一，盈利能力受限，另一方面涉及民生問題，價格不能隨著企業運行成本的變動而增加。以北方地區的熱電公司為例，每年供熱期只有5個月，供熱結束后閑置大量人力、設備資源，增加了企業成本，也間接增加了地方財政的經濟負擔。再以部分中小城市公交公司為例，在城鄉公交一體化的進程中，受困于運營線路的延伸、車輛數量和班次的增加，運營成本越來越大，而乘車人數又得不到充分保障，局限于票款營收的公交公司基本長期處于虧損狀態。

（三）權責模糊，管理結構存在缺陷

主要表現在法人治理結構體系不完善。法人治理結構是現代化企業科學規范制度的核心，在這方面建設上，國有企業尤其是以公益類為主體的縣域國有企業遠遠滯后。國有企業現代化管理結構分為相對獨立的3個層次：國資管理部門行使股東權利，董事會執行股東決議，監事會監督執行情況。當下縣域國有企業往往只有企業經理層面進行管理，缺失董事會和監事會，管理層就是決策層，對一些關鍵投融資、企業擔保、大額資金使用等重大事項的決策缺乏可行性研究，難免會出現“家長制”“一言堂”等現象，內控制度流于形式。比如在一些國有企業的大宗物資招標采購中，繞開社會公開招標，以內部邀請的方式召集物資供應商報價投標現象十分常見，往往導致過度投資或消費，影響國有資產運作效率，甚至在一定程度上為腐敗現象提供了溫床。

（四）易受干預，擺脫不了“國有”帽子

對于大多數國有企業來說，目前在企業運轉上已經實現了自我管理，成為相對獨立的市場主體，但在企業董事長以及部分高管職位的選人用人上依然受地方政府左右，有的甚至直接由地方政府任命，政府仍然或多或少掌握企業的實際控制權，企業經營普遍受到行政干預、行政命令影響，政府與國有企業之間沒有真正擺脫行政隸屬關系。這種“政企不分”“政資不分”的關系，不僅影響企業業務的正常開展，降低企業效率，更有可能貽誤投資機遇，造成企業損失。比如在承接市政建設工程方面，由于一些地方政府對節約成本的要求很高，很多項目建設回報率極低，并且工程押款現象普遍，但企業又不得不聽從政府安排承接項目建設，造成企業虧損。

（五）薪酬固化，缺乏合理的激勵機制

薪酬管理是企業人力資源的一種戰略性投資。對這一重要屬性，當前很多縣域國有企業都沒有充分認識，薪酬是企業運作成本的觀念根深蒂固，在薪酬結構上過多注重搞內部均衡、搞平均主義，照顧員工的整體利益，相對于民營企業和外資企業，一些掌握核心技術的關鍵崗位，薪酬標準普遍低于相應崗位的市場平均水平，缺乏外部競爭力，在民營企業高薪聘請、獵頭公司挖人的情況下，人才流失不可避免。而且，國有企業職工增長工資的主要途徑只有職位晉級，而級別的高低往往靠工齡、學歷、職稱等要素來衡量，與職工對企業的貢獻聯系不密切，普通職工晉升機會不大，消極懶散的工作情緒普遍存在，人浮于事，工作積極性調動不起來。另外，很多企業在國有企業負責人履職待遇、業務支出等方面并沒有明確具體制度，大多根據財務相關規定和企業自身特點對職務消費作出規定，缺乏合法性、合規性依據。

五、縣域國有企業發展對策

（一）完善內部治理結構，加快建立現代企業制度

現代化的企業管理結構是企業生存發展之基礎，也是企業可持續發展之保障，更是國有企業改革之關鍵。2015年9月，在國務院《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》中，明確提出要通過深化國有企業混合所有制改革，推動完善現代企業制度，健全企業法人治理結構，提高國有資本配置和運行效率，增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力。2017年5月，國務院辦公廳又出臺了《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》，要求年底前國有企業公司制改革基本完成。

對縣域國有企業來說，要遵循市場經濟規律和企業發展規律，圍繞規范決策機制和完善制衡機制，以地方國資局為國企政策指引，以董事會為公司決策平臺，強化獨立董事、監事會和內外部審計等外部監督制衡，在股東、董事會、經理層等多個維度形成有效制衡的法人治理結構，建立現代企業制度。這既是提升縣域國有企業決策能力和水平，也是實現持續健康快速發展的重要保障。在具體操作中，一方面要加強監督指導，嚴格落實責任，對于董事會和監事會的建立，按照相關法律法規和政策文件要求，通過委派、選舉、派駐的方式，完善企業管理制度；另一方面，國有企業要明確自身定位和現代制度意義，按照主管部門要求，切實配合做好建立董事會、監事會的相關工作，明確股東會、董事會、監事會的工作結構和職責，充分發揮“三會一層”在國有企業管理中的重要作用。

（二）優化拓寬業務范圍，探索創新盈利點

縣域國有企業涉及的行業往往具有基礎性、公益性特點，經營宗旨在于服務，但決不能打著公益的旗號，等著、靠著向上級財政部門要補貼來維持企業的正常經營運轉，而應加大扶持力度，引導公益性國有企業發揮其在行業競爭中的規模優勢、資本優勢，大膽經營，不斷探索創新發展企業盈利性業務，通過多種經營、多向發展，形成經濟效益上的互補，既保障民生職能，又提高國有企業的抗風險能力、發展能力、競爭能力，推動企業做大做好做強。比如公交等公益性國有企業，可以考慮在主營客運服務的基礎上，通過內部整合、收購、資產剝離等手段，對經營業務進行重新組合構建，配套發展出租、駕校、汽修等第二產業，走集團化發展路子，逐步提高獲取利潤的能力。在這方面，杭州公交集團就通過出租汽車、旅游客運、汽配及燃料銷售、廣告發布、公共自行車開發服務等多元化經營，不斷壯大自身實力，目前已擁有10多家分（子）公司、控股公司、參股公司，總資產達60多億元。

（三）深化用人制度改革，提升企業管理水平

通過建立職業經理人聘任制度，推動國企經理人的職業化、專業化和國際化。從國外經驗來看，國企選聘職業經理人的視野非常寬廣，比如新加坡就面向全球招聘國企職業經理人，吸納來自馬來西亞、印度、中國等不同國家的精英人才。縣域國有企業應根據企業的類別和層次，建立健全企業各類管理人員公開招聘、競爭上崗等制度，以選任制、委任制、聘任制相結合的方式，拓寬選人用人的視野和渠道。通過內部培養和外部引進相結合，強化國有企業專業技術性人才建設，利用職業經理人專業化的管理知識和技能，規避由債務管理、融資管理等專業技術性較強的特殊崗位帶來的經濟風險，積極主動適應經濟發展需要，為企業發展打下堅實的人才基礎。

（四）建立適應經濟發展的薪酬制度，激發企業員工活力

人力資本作為一種資源，其價值的體現直接反映在薪酬上。要改變縣域國有企業人力資本價格與價值背離的現狀，吸引人才、留住人才、有效利用人才，就必須減弱平均主義對企業的影響，建立既有激勵又有約束、既講效率又講公平、既符合企業一般發展規律又體現國有企業特點的分配機制。

對國有企業負責人，加大力度推廣“基本年薪+績效年薪+任期激勵”的薪酬模式，實行與企業經營相掛鉤的差異化薪酬分配，避免一刀切的固定年薪。通過薪酬的彈性發揮激勵作用，同時配套建立與激勵機制相對應的約束機制，比如延期支付、追索扣回、責任審計等方式，進行逆向管理。

對中層及相關技術人員，不少地區已經開始探索股權分配機制，可以此為基礎，進一步完善相關薪酬制度，建立長效激勵機制。通過送股分紅、增資擴股、出資新設等方式鼓勵員工持股，讓科研人員、管理人員和業務骨干等群體由企業雇員向企業股東轉變，自身利益與企業利益直接掛鉤，以身份的質變帶動工作上的熱情，間接提升企業整體效益。同時，也有利于提高員工的主人翁意識，保持核心員工的忠誠度，防止人才流失。

對普通員工，一方面要加強績效考核，建立完整的考核機制，配齊基本指標、個性化指標、限制性指標，發揮考核分配的導向作用，“業績升薪酬升，業績降薪酬降”，打破“混水摸魚”“在崗拿錢”的狀態。另一方面要放寬薪酬依據范圍，不應局限于職稱、工齡等因素，應將重心向職工的實際工作情況轉變，比如工作能力、貢獻大小、考勤等綜合因素，結合績效考核制定多樣化的薪酬分配制度。

①國務院國資委黨委：《堅定不移做強做優做大國有企業——黨的十八大以來國有企業改革發展的理論與實踐》[J]，《求是》，2017年第12期

②肖玉良 邵中義 張鳳江：《關于縣屬企業改革與發展的思考》[J]，《領導之友》，2000年第2期

③高尚全：《從諸城看國企改革》[J]，《中國經貿導刊》，2016年第36期

④谷成超：《股份合作制是小企業改革的方向——赴山東諸城市考察放活國有小企業紀實》[J]，《新疆農墾經濟》，1996年第5期

⑤毛元斌：《對國有企業改革30年歷程的簡要回顧》[EB/OL]，http:// www.guancha.cn/WenZhai/2014_08_11_254333.shtml，2014年8月11日

⑥張文魁：《混合所有制與國資監管如何兼容蘇滬魯混改樣本》[J]，《中國經濟報告》，2017年第10期

⑦鞏聰聰：《山東國惠打造魯版國企混改樣板》[J]，《山東國資》，2017年9月

⑧劉張彬：《國有企業發展問題研究》[J]，《現代商貿工業》，2016年第6期

⑨王治文：《對促進縣城國有企業發展的若干思考》[J]，《廣西經貿》，2002年第7期

⑩莊天寶：《對當前國有企業發展過程中存在的問題分析與建議》[J]，《財經界（學術版）》，2016年第13期

[11]孫麗麗 駱璋：《國有企業薪酬管理存在的問題及應對措施研究》[J]，《決策與信息旬刊》，2012年第5期

[12]高巍：《國有企業激勵機制存在的問題及對策》[J]，《人力資源管理》，2012年第9期