社會治理現代化下的信訪困境與出路研究

王道榮

（中共宿州市委黨校 安徽 宿州 234000）

社會治理現代化下的信訪困境與出路研究

王道榮

（中共宿州市委黨校 安徽 宿州 234000）

社會治理現代化是國家治理體系和國家治理能力現代化的重要組成，信訪工作是社會治理的重要實踐，是有效預防和化解社會矛盾，構建和諧社會的基礎。新時期信訪工作陷入困境，呈現出新特點，究其原因有信訪工作制度因素，也有制度外原因，為此要從信訪工作制度內外兩方面進行改革和創新，推進信訪治理現代化建設。

社會治理 信訪制度 屬地管理

十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善與發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。社會治理是國家治理的基礎，是國家治理在社會層面的展開。在社會治理諸多制度中，信訪制度處于一種樞紐的地位，是鏈接中央與地方、穿透國家與社會的基礎性治理制度。作為洞察整體中國政治生態的一個視角，信訪制度體現了官民互動與政策之間的關系，信訪工作集中反映了基層社會治理的困境，因此從國家和社會治理角度分析信訪，研究和探討信訪工作制度改革尤為重要。

一、近年來信訪的總體現狀及特點

隨著全面深化改革，各種利益矛盾沖突加劇，加上互聯網等新興媒體的廣泛運用，往往對負面新聞和社會情緒有放大效應，導致信訪形勢仍然嚴峻，呈現以下特點：

一是信訪涉及領域廣，利益訴求多。因農村土地征收補償、房屋拆遷安置補償、農村土地承包糾紛包括承包地、林地、水面、宅基地糾紛等；因勞務、生產、安全事故，因過去計劃生育政策遺留問題，因房地產開發、涉法涉訴案件，因體制變革、企業改制、機構改革等上訪，多是城鎮化和工業化過程中的矛盾沖突。

二是上訪群體結構復雜，重復訪占比高。因訴求目的不同，出現多元化的上訪主體，過去中老年較多，現在是老中青結合，有農民、工人、殘疾人員、喪失勞動能力等社會弱勢群體，也有軍轉干部、復退軍人等特殊群體，以及城市拆遷戶、機關事業單位改革分流人員等帶有時代特色的信訪群體。有個體訪，也有參與人數多、持續時間長的群體訪和纏訪、鬧訪，甚至出現謀利型上訪和上訪專業戶。

三是信訪部門人少事多，疲于奔命。信訪部門本是政府與群眾的橋梁和紐帶，而現在其職能被異化為維穩、治安，甚至民事刑事案件的解決功能。基層信訪部門編制有限，承擔著政府的消防隊、減壓閥等繁雜的工作，被稱為“小馬拉大車”。上面領導施壓，下面群眾抱怨、辱罵，尤其是勸接訪民，工作難度更大。

四是息訪成本越來越高。上訪量作為考核地方官員政績的一項重要指標，有時是一票否決制，為此各地為了息訪，不惜一切代價。據了解，把一個進京訪民帶回，開支合計均在萬元左右，若是群體上訪，成本更高。另外，各市縣在北京有常駐人員，負責聯絡北京信訪和公安部門，配合當地信訪接送返，開支巨大，有時為了安撫訪民，還施以經濟救助與補償。

五是出現謀利型上訪和上訪專業戶。群眾上訪零門檻，有時還有錢可賺，信訪的“屬地管理”原則及信訪考核制度的壓力，使信訪工作變成上下級政府之間、政府與責任單位之間、政府與訪民之間的利益博弈關系，培植了一批上訪專業戶，甚至形成上訪產業鏈。

六是信訪處置方面存在不作為和亂作為現象。對待群體訪方面，一些地方對于圍堵政府大門、堵塞交通等違法行為，不敢處置，表現過于軟弱，導致部分人采取過激行為。有些地方對信訪者進行收買、欺騙甚至打擊迫害，有的濫用職權，欺壓上訪人員，用各種手段進行收容、遣送、關押、毒打。這些行為不僅沒有達到息訪的目的，反而使上訪人從不滿發展到怨恨和仇視，增加了上訪的動力。

二、當前信訪的困境及其原因

（一）信訪制度設計本身存在重大缺陷

1.信訪工作績效考核制度值得商榷。把信訪納入自上而下對干部的考核之中，并提高到一票否決的程度，第一，為信訪部門腐敗制造了巨大空間。如何減少群眾的越級上訪，成為地方和基層工作的目的，因為一票否決，便有了“花錢銷號”的行為，催生了以信訪為中心的各種產業。第二，誘導地方和基層組織攔訪、截訪及欺騙、收買和迫害行為的發生。民意表達的渠道只能疏導，不能強力硬堵，信訪考核制度逼迫地方政府堵截民意表達渠道。第三，僅僅根據上訪數量處理干部是簡單粗暴的官僚主義行為。上訪事件的多少，一定意義上反映了一個地方的治理狀況，但考察地方的治理狀況和干部的治理成效，要深入調查，具體分析。第四，信訪考核使部分上訪變成對地方政府的要挾和敲詐。信訪考核和一票否決，使地方政府畏懼上訪，而使訪民掌握了地方政府的軟肋，造成治理信訪力度越大、上訪越多的局面。

2.信訪屬地管理制度和屬地政府接勸返訪民的制度待改善。即不論事由及事發地，都要由戶籍所在地負責，特別是三跨三分離的上訪，問題處理涉及多部門、多地區協調解決，難度較大。對于越級訪，責令屬地政府接勸返訪民，無形中增加了上訪人談判的砝碼，變成了訪民對政府的要挾，促使部分人越級上訪和重復訪。按照屬地管理的原則，群眾到任何部門反映問題，應由接待部門負責處理，既可以處理反映的問題，也可以處理反映者本身。讓屬地政府接勸返訪民的制度違反了屬地管理原則，而變成屬人管理了。

3.信訪部門定位不準，權力不明，職責不清。《信訪條例》第6條說明縣級以上人民政府信訪工作機構的工作方式是受理、交辦、轉送、承辦、協調處理信訪事項，體現了信訪制度的中轉性，現在信訪部門成了維穩辦、聯系辦、督導辦、救災辦，信訪機構的督查權缺乏實質性法律效力。信訪部門本身應當有什么樣的職權？工作范圍是什么？與地方領導、與其他黨政機關應當是什么樣的關系？信訪部門上下之間應當是什么樣的關系？不同地區信訪部門之間應當是什么樣的關系？這些都需要認真研究和明確界定的。

4.信訪機構之間缺乏溝通、協調機制。在我國現行信訪體制下，信訪機構龐雜而分散，黨委、立法、司法機關、政府機構以及政府的各個部門都設有信訪機構，但是這些信訪機構并沒有嚴格意義上的隸屬關系，從而使整個信訪系統缺乏統一協調機制。權力結構的復雜性導致信訪機構接受的信息還要經過一次次轉移傳遞，不僅影響了溝通速度，更是降低了溝通質量。

（二）信訪制度以外的制度、政策和工作作風存在嚴重問題

1.各種利益矛盾更加復雜。目前信訪案件中大部分屬于征地和拆遷類糾紛。從宏觀背景上說，征地拆遷類糾紛多是因為快速工業化和城市化帶來的，從制度背景上看，與當前財政體制密切相關。分灶吃飯財政體制的確立，土地財政或者說政府與群眾之間的利益沖突是當前黨群干群關系的焦點，也是造成群眾上訪形勢日益嚴峻的主要原因。圍繞這種利益沖突，官民商之間展開利益博弈，群眾往往采取依法抗爭、越級上訪、擴大聲勢等手段。此外，改革開放以來，各種社會主體之間利益發生分化。不僅分化為眾多利益群體，而且分化到利益直接對立的程度，比如勞動與資本之間，農民和農場主之間，開發商與拆遷戶之間，業主和物業公司之間，都呈現利益直接對立的關系。

2.司法獨立問題遠遠沒有解決。法院是一切糾紛的最終解決者，也是官民沖突案件的最終裁決者，因為這種最終裁決權，使法院成為地方政府強有力的制衡力量。在目前體制下，法院在組織人事及財政方面完全依賴地方政府，因此形成了地方黨委政府領導法院、法院聽命于地方黨委政府以及行政干預司法的局面，使法院從地方政府的制約者變成地方政府的工具。老百姓不走司法訴訟途徑，而擁擠到信訪渠道，既有對法院信任感下降的因素，也有因地方政府干預司法下，司法途徑走不通的原因，逼迫訪民走上漫漫上訪路。

3.主觀主義和決策失誤。十八大報告提出，凡是涉及群眾切身利益的重大決策，要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的行為，要堅決防止和糾正。這是協調和處理黨群干群關系必須堅持的最高原則。但如何從制度上保證決策者尊重民意，推進決策的民主化，實在是一個需要認真研究的問題。現實操作中由于政策的制定者針對共性或個性問題調研不夠，拿不出切實可行的辦法或針對性不強，政策制定沒有考察相關問題及政策配套，沒有傾聽基層意見和呼聲，論證、聽證不夠，往往是一石激起千層浪。

4.官僚主義、命令主義和貪污腐敗。有些干部不愿意做艱苦細致和費時費力的思想教育工作，有些干部命令主義作風嚴重，對群眾態度蠻橫，有些干部官僚主義作風嚴重，對群眾利益麻木不仁，對群眾的訴求不聞不問，小事拖大，大事拖炸。部分群眾上訪和群體性事件，就是這種官僚主義和命令主義造成的。此外貪腐導致謀利型官員，破壞社會穩定、損害黨群干群關系、毀壞執政基礎，群眾沒有合法渠道直接罷免他們，唯一的途徑是上訪，以引起上級政府的關注。

5.與信訪體制有關。信訪制度是中國政治體制的一部分，是治理國家的日常方式。首先，我國所有國家機關、群眾團體及涉及公共利益的部門都設立了信訪機構，但它們功能權限各有不同，造成了體制混亂。面對大量訴求和積案，專門信訪機構則既無資源又無權力，即使是國家信訪局，在督辦案件中也并無法定的獨立調查權和處理權，只能依靠行政系統的內部關系協調處理。[1](P32-34)其次，信訪工作的職能被異化，信訪的公民政治參與和信息溝通功能被弱化，更多承擔著包括維穩、治安、救濟、民事刑事案件的解決等功能。最后，社會治理方式上重管制輕協調、重堵輕疏。堵和打壓反而孵化出更多的信訪案件，導致上級機關成為解決官民沖突的第三方。

三、破解信訪困局的對策

（一）改革和完善信訪制度

1.完善信訪機構設置，創新信訪工作機制。把國家信訪局定期分組派駐到各省會指導、監督信訪工作，變上訪為下訪。既減輕了上訪人的負擔，又分散了北京的信訪壓力，也有利于與所在省有關部門的溝通協調。在國家、省、市、縣層面分別設立統一的信訪機構和統一的信訪服務大廳。大廳內分別設立黨委、人大、政府、法院、檢察院五大信訪窗口，并設立一個統一的信訪立案處。信訪人信訪，均應首先統一到信訪立案處立案，統一登記和編號，然后立案處將信訪材料分別分發五大窗口，通過互聯互通監督各信訪窗口處理信訪的進度和最終結果。信訪人可通過信訪服務大廳內的大屏幕隨時查看信訪的處理流程和進度情況。對于信訪量大的工作部門，如工商、公安、國土、規劃、城管、衛生等，可在信訪服務大廳的政府信訪服務窗口下設立分窗口，直接處理信訪人就本部門事務提起的信訪。[2](P27-29)在基層信訪治理中，構建社區、社會組織和社會工作者的“三社聯動”機制，突出以社區為平臺、以社會組織為載體、以社會工作人才為支撐的聯動格局。[3](P87-96)定期對群眾信訪舉報的問題分析研究，召開周例會或月例會，力求事有人問、有人管，矛盾糾紛化解在基層。

2.完善信訪考核制度。暢通渠道，為基層減壓和松綁，使基層干部把主要精力投入到解決群眾反映問題上來，不再簡單地根據上訪數量考核和處理干部，但不等于不再監管。對于損害群眾利益，打擊迫害上訪人，因為決策失誤、相互扯皮和久拖不決，對待群眾態度蠻橫，對群眾利益麻木不仁、辦事不公等引起群眾上訪，視情節嚴重，要派出調查組，查明事實，分清責任，根據黨紀國法，嚴肅處理。對于群眾上訪集中的地方，采取派駐工作組與發動群眾檢舉揭發相結合的形式，集中整治。

3.明確信訪部門權力和職責邊界，理順信訪部門之間的關系。信訪部門本來是人民群眾反映訴求的平臺，負責接待、協調、接辦、督辦等事項。而現在的信訪部門職能被異化，應盡快回歸信訪的功能本位。不同層級的信訪部門分工要明確，落實分級負責的原則。對于跨地區跨部門信訪事項，不同地區信訪部門之間有權移送管轄或者要求協助管轄，要注重地區、部門的協調處置，同時上一級信訪部門要配合協調。堅決取消訪民生活困難救濟制度，剝離信訪工作的司法救助功能，信訪部門不能代替其他機關的職能，司法救助、法制宣傳和教育應由司法部門做。

4.實行訪法分離，保證司法獨立和權威。十八屆三中全會決定，實行訪法分離，黨政機關信訪部門不再受理涉法涉訴信訪，將此類信訪強行納入法制軌道。將地方法院、檢察院人財物劃歸省級部門條條領導。這是信訪和司法制度的重大改革，是司法走向獨立和樹立法制權威的重要一步。司法獨立于市縣政府并實行訪法分離后，會減輕黨政機關信訪部門的壓力，同時使法院敢于受理和審判官民沖突案件，對地方政府形成強有力的制約。

5.取消讓屬地政府接勸返訪民制度。無論任何級別的信訪部門或機關的上訪，都應由所在部門處理，而不得責成其他單位來接。任何單位接送或資助上訪人的，應嚴肅處理。不論初次訪、重復訪、越級訪，所有交通食宿成本都應由上訪人承擔。必須讓上訪人承擔一定的經濟成本，建立上訪辦理收費制度。初次上訪和按照程序逐級上訪的，通過書信、網絡反映問題和訴求的，不收取任何費用。對于越級上訪以及三級終結后，信訪人就同一事項要求再提起辦理程序的，要實行收費制度。

6.加強信訪工作的法治化建設，依法處置和敢于處置群眾上訪中的違法行為。一是制定《中華人民共和國信訪法》，明確信訪工作流程、信訪人權利和義務及違法信訪的法律責任、辦理信訪工作程序及不依程序辦理的法律責任，明確辦理信訪單位信訪復核的程序，依法接受監督的程序，明確相關部門及信訪人維護信訪秩序的義務及違反相關規定應當承擔的法律責任等。[4]二是堅持依法辦信訪。法律面前，人人平等，決不容許有特殊民族、特殊公民。嚴厲打擊纏訪、鬧訪等違法行為，尤其是對組織煽動、串聯操縱他人以上訪為名聚財牟利、聚眾滋事、沖擊國家機關、擾亂社會秩序的給予堅決依法懲處，樹立法律的尊嚴。三是打破和清除信訪中的利益鏈條。堅決打擊信訪的謀利行為，嚴懲信訪部門的腐敗分子、信訪經紀人、信訪中介的“黃牛”等。四是加大對司法機關司法公正的監督，還司法公平公正的本色。訪民信訪不信法，既有信訪制度造成的，也有司法效率低下、司法腐敗的原因，引導訪民走司法途徑，改變信訪不信法的局面，同時要完善國家的司法救助制度。

（二）加強信訪源頭治理，采取制度變革、反腐敗和作風建設等措施，下決心扭轉一些地方黨群干群關系日益惡化的局勢

1.下決心解決政府與民爭利的問題。政府之所以與民爭利，與土地財政有關。要建立以財產稅為主的地方稅體系，解決地方政府財政開源問題。解決征地拆遷過程中的一些技術性問題，化解拆遷補償政策的統一制度供給與被拆遷戶的差異性需求之間存在固有矛盾，對房屋及其附屬物進行科學細致的評估，按市場價格征收，并且嚴格按照程序操作，包括公益性論證、公示和聽證、居民財產的科學評估、協商談判和專門機構的仲裁等。

2.推進決策民主化，減少決策失誤。行政重大決策要建立合法性審查制度，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。健全重大決策社會穩定風險評估機制，制定信訪政策一定要注重傾聽基層信訪部門的建議，如舉行由人大代表、政協委員、老黨員、老干部等人的聽證會、座談會、論證會。加強基層組織建設，公開辦事制度，對黨務、村務、財務、集體資產處置、民生工程、征地拆遷等群眾關心關注的重要熱點事項，都要公平、公正、公開，保障群眾的知情權、參與權、管理權、監督權，減少因不透明不規范不信任而引發的矛盾。

3.加強信訪隊伍建設。一是樹立執政為民理念，增強為民意識，要做到“問題不上推、人員不上行、矛盾不激化”。二是強化激勵機制，培養一批高素質信訪干部隊伍，特別是專業知識、法律知識和較強的應變能力和協調能力。三是做到依法、規范、溫情接訪，避免因處置不當、簡單粗暴、互相推諉，致使小事拖大、大事拖炸。要擯棄偏見與歧視：上訪等于鬧事，上訪就是不穩定、不和諧因素。

［1］范愉.有關信訪立法的思考［J］.理論視野，2016（8）.

［2］姜明安.信訪立法若干問題研究［J］.理論視野，2016（8）.

［3］徐選國，徐永祥.基層社會治理中的“三社聯動”：內涵、機制及其實踐邏輯［J］.社會科學，2016（7）.

［4］李申學.應盡快制定中華人民共和國信訪法［EB/OL］.人民政協網，2016-8-23.

C913

A

1007-9106（2017）06-0084-04

王道榮，女，中共宿州市委黨校副教授，研究方向為社會治理。