日本:諸多“副中心”讓“東京國”卸壓

編者的話：

設立雄安新區的消息近來引發熱議，這對集中疏解北京非首都功能、有效緩解北京“大城市病”有重大意義。歷史上，不少國家的首都在疏解非首都功能上都進行了探索。有些卓有成效，有些則衍生出新問題。

日本首都東京是世界最大城市之一。戰后日本經濟起飛以后，東京人口迅速膨脹。人口和資源過度集中在東京，成為吸干日本的“東京國”。自戰后初期至今，日本政府多次出臺首都圈規劃方案，試圖疏散部分首都功能，在東京城區建設多個“副都心”，并在附近建立“新都心”“科研學園都市”等。

戰后日本經濟從廢墟上重建并迅速發展，東京的繁榮成為這一趨勢的縮影。上世紀50年代末60年代初，日本以跨越式工業化為目標，全力發展制造業，東京被作為經濟中心之一，享受各種政策傾斜。制造業和服務業的高度密集，讓東京相對其他地區的發展差距不斷拉大，東京都市圈GDP占據日本全國近1/3。

產業集聚的結果是人口的集中。戰后初期，日本人口迅速增長迎來“嬰兒潮”，而東京增長率更高于全國水平。東京都市圈占全國面積的3.5%，但人口占全國近30%。上世紀60年代，東京的人口密度超過每平方公里4000人，是世界人口密度最大的城市。50年代末到70年代，日本人將東京及東京以外的地方看作“兩個世界”，很多日本年輕人將“上京”作為人生最大追求，紛紛背井離鄉來東京“尋找機會”，每年東京遷入人口都至少達30萬到40萬人。

與此同時，東京的住房、交通、環境、能源供應則始終面臨巨大壓力。上世紀80年代日本“泡沫經濟”時期，東京土地總價一度相當于美國全國土地總價，“地王”不斷涌現。而東京上班族的“通勤地獄”更是令西方瞠目。上世紀50年代，東京地鐵早晚高峰時就開始有地鐵員工專門負責往車上“推人”（圖一），70年代經濟快速增長期，東京地鐵高峰滿載率曾經常高于300%。西方媒體曾報道東京特色的“壽司式擁擠”“沙丁魚式擁擠”“殺人擁擠”等。東京人在地鐵上擠成一團，臉被擠到車廂玻璃上，痛苦不堪。日本媒體感嘆道，東京從日本全國“源源不斷地吸引能量”，“東京國”君臨天下的同時已臃腫不堪，而日本其他地方的活力則被吸干了。

為了改變東京“一極集中”的狀況，日本政府曾多次作出努力，其中行政性規劃發揮了重要作用。1958年，日本政府首次出臺“首都圈整備規劃”，在東京站半徑30公里外，建設5至10公里寬的綠化帶，將原中心城區和新建住宅區建設隔離開，以控制城市規模無序蔓延。此后在1968年、1976 年、1986年和1999年，日本政府又先后4次提出新的“首都圈整備規劃”。還出臺了《首都圈整備法》(1956年)、《首都高速公路公團法》(1959年)、《新產業城市建設促進法》(1962年)、《住宅建設規劃法》(1966年)、《城市規劃法》(1968年）等法律。70年代以后，針對東京“都市病”各種弊端，日本政府的規劃基本思路進一步明確：避免城市業務功能過度集中在都心區域，促進城市公共資源區域均等化，建設多層環狀公路線和高密度地鐵網絡線，從而緩解東京中心區域的壓力，將產業、機構和人口逐步疏導到周邊地區。

在此背景下，東京出現了諸多“副都心”和“新都心”，成為“大東京版圖”上的重要節點。1958年，東京率先確定新宿、澀谷、池袋三地為副都心，1982年又增設上野-淺草、錦系町-龜戶以及大崎三個副都心。1995年，東京灣附近的臨海地區成為東京的第7個副都心。在1986年第4次“首都圈整備規劃”中，日本政府明確提出重點發展幾個副都心，迅速分解產業和政務功能，建設“多極分散型國土”。日本還在東京周邊地區大建“新都心”。1961年，日本政府內閣通過決議，“為了避免東京人口過度集中，應當將不必要（駐扎在首都的）政府機關等遷出首都”，通過專家會議挑選，1963年最終選定在東京以西的筑波山麓建設“新都市”，搬遷6個中央省廳的43個部門，并推動東京教育大學（現筑波大學）等搬遷到該地。這就是后來聞名世界的“筑波大學城”。上世紀70年代，日本政府開始在東京附近千葉縣幕張地區建設“幕張新都心”，試圖借東京灣地理優勢，打造“職、住、學、游一體化的未來都市”。1989年，日本決定在琦玉縣大宮地區建設“琦玉新都心”，將法務省、厚生勞動省、財務省、防衛省等部分行政部門遷移到該地。在世紀之交時，日本又決定將橫濱港附近地區打造為“橫濱未來港21”，作為另一個“新都心”。

日本政府的調控措施一定程度上延緩了東京的“過度膨脹”，讓東京的城市擁擠程度有所下降。與此同時，東京高昂的生活成本和商務成本也導致遷入人口下降，成為調控東京人口的“隱形因素”。▲

（盧昊）

英國：“大倫敦規劃”利弊互現

時光倒流 75年，人們今天口中的“倫敦”其實還不存在。如今的倫敦，是“大倫敦”的概念。英國為什么要在當年規劃建設一個大倫敦？因為在75年前甚至更早之前，英國人已經認識到，彼時的倫敦，作為首都城市，不僅難堪重負，而且作為首都城市對于周邊地區的經濟帶動效應，微乎其微。因此“大倫敦”的規劃應運而生。

上世紀40年代，英國人決定要下決心，推出“大倫敦”規劃。之所以這樣做，是因為當時的倫敦，在很多人眼中已經“快裝不下越來越多的人了”（圖二）。雖然在一般的觀念中，倫敦仍然是一個“城市”，但在英格蘭的行政制度上它并不具有城市地位，反而是大倫敦底下兩個次級行政區，倫敦市與威斯敏斯特，分別都具有城市地位。作為老牌工業化國家，英國對衛星城的規劃建設領先其他國家。為緩解倫敦嚴峻的住宅壓力，1903年，英國在倫敦以北56公里處的郊區建設了世界上第一個田園城市式的衛星城萊奇沃斯，并于1920年在距離倫敦35公里處建設了第二座衛星城威爾溫田園城。上世紀40年代，英國掀起了第二次衛星城建設的熱潮，率先制定的就是大倫敦規劃。

1937年，英國政府為研究解決倫敦人口過于密集問題而成立了以巴羅為首的專門委員會──巴羅委員會。這個委員會提出的《巴羅報告》在1940年發表，其中指出倫敦地區工業與人口的不斷聚集，是由于具有活力的工業所起的吸引作用；認為在當時條件下，集中的弊端遠遠大于有利因素，提出疏散倫敦中心地區工業和人口的建議。規劃方案在距倫敦中心半徑約為48公里的范圍內，由內到外劃分了四層地域圈，即內圈、近郊圈、綠帶圈與外圈。

為保障城市規劃與衛星城建設順利進行，1947年，英國頒布了《城鄉規劃法》。同時政府對衛星城位置的選擇非常嚴格。衛星城的設計要滿足人們就業、生活、娛樂所需，因此，均擁有支柱產業和較大型企業，并配有學校、醫院、體育、購物中心等設施。

1946年，英國議會通過《新城法》，在離倫敦市中心50公里的范圍內建設了8個衛星城。這些衛星城在分擔大城市的部分功能、緩解大城市的居住困難等起到了一定作用。英國政府帶頭將政府部門機構向衛星城轉移，英國大企業總部落戶“鼓勵地區”也漸成趨勢。英國有效控制首都等大城市規模，整體上推動了英國城市化進程向縱深發展。大倫敦的規劃結構為單中心同心圓封閉式系統，其交通組織采取放射路與同心環路直交的交通網。

從實踐看，大倫敦規劃對控制倫敦市區的不斷擴展和改善環境起了一定作用。但新城建設投資較大，對疏散人口的作用不夠顯著；新城人口大部分來自外地，在某些方面反而增加了對倫敦的壓力。▲

（紀雙城）

印度：22個衛星城為德里“消磁”

作為印度的首都，新德里是印度第二大城市，也是印度最早擁有并實施城市總體規劃的大都市。上個世紀初，英國殖民者從加爾各答遷都德里，在老德里的南部規劃了新德里城區。印度獨立時，殖民時期的總督府成為總統府，其周邊地區成為印度中央政府的行政中心。當時，印度政府并未尋求將首都建成政治、經濟、教育的綜合中心，而是讓孟買保留了其經濟、金融中心及第一大都市的地位。外國使館區以及大學區域位于當時新德里南部比較荒涼的地方。

德里的現代化規劃始于1957年。當年，印度政府設立了德里發展局并提出《德里開發法案》。法案的規劃是：在環形放射狀路網系統里建立多中心的城市；中心城區是商務貿易區，其他的商業中心散布在城市里；城市被不斷細分為不同的區，每個區又有自己的詳細規劃；根據相對應的標準進行歷史建筑保護、提供綠地、整合社區和各種不同等級的附屬設施等。為了滿足居住、商業等持續增長的需求，德里發展局在規劃初始就提出了發展衛星城的戰略。第一個衛星城建于上世紀80年代早期，位于德里西北部。

1985年，印度又進一步成立了國家首都大區計劃委員會，提出《國家首都大區計劃委員會法案》，該法案強調了衛星城的“消磁”（即疏散）功能，將首都人口、特別是新移民向都市區周邊的衛星城疏散。由于印度是多宗教國家，且一些宗教間有著錯綜復雜的矛盾，所以法案特別強調首都的衛星城不能是宗教中心，以避免其在接收新移民時出現選擇性。

在先后兩個城市規劃法案的推動下，國家首都大區——即廣義上的德里——現在已經有了22個衛星城，這些衛星城分屬德里周邊的哈里亞納、拉賈斯坦和北方邦這3個邦。所以，如果查資料的話會看到印度首都新德里的面積為1483平方公里，人口約為1500萬人；但如果要加上眾多衛星城的話，這個數據將變為面積5.8萬平方公里，人口4600萬人。

根據德里的土地政策，只有德里發展局擁有土地開發的權利，然而由于其緩慢的開發速度無法滿足需求，從獨立初期難民潮時人們就開始自己非法建設和開發住房。德里大約近400萬人口居住在這樣的非法居住區。政府決定逐漸將這些居住區合法化。德里還有大量的由非法搭建的臨時性建筑組成的貧民區，據不完全統計，近300萬人居住在這種貧民區里。所以說，德里約一半的城市人口居住在未經規劃、不被認可的非法居住區和貧民區內，這種城市發展的畸形狀態表明政府缺乏有效的策略來解決人民的住房需求。過去幾十年，德里的房價高漲，高房價推動郊區化居住模式，這也是為何德里郊區許多衛星城成為住宅開發的熱土的原因。

大量人口的郊區化居住模式凸顯了交通問題（圖三）。德里公共交通建設相對落后，最普遍的交通工具是公共汽車，調查表明，在德里等公交平均需要70分鐘。德里私人汽車的擁有量也很高，加上路況不良，交通堵塞現象嚴重。德里在季風來時經常下暴雨，加劇交通擁堵，曾有居住在衛星城的人下班開車回家，到家已是次日凌晨2點。▲

（宇同）