創新政府績效評價的方式方法
——“第三方評價政府績效與新型智庫建設”研討會綜述

李 波 劉國歌

創新政府績效評價的方式方法
——“第三方評價政府績效與新型智庫建設”研討會綜述

李 波 劉國歌

為了進一步促進第三方評價政府績效工作，拓寬新型智庫建設領域，加強第三方評價政府績效的理論研究者和實踐探索者之間的理論對話和經驗交流，“第三方評價政府績效與新型智庫建設”學術研討會2017年6月17日在華南理工大學召開。本次研討會以“第三方評價政府績效與新型智庫建設”為主題，圍繞“第三方評價廣東省地方政府績效整體績效10年審視”、“以第三方評價推進政府改革”和“新型智庫建設”等議題展開研討。來自中國行政管理學會、北京大學、中國人民大學、武漢大學、中山大學等20多所高校、科研機構和《中國社會科學》、《新華文摘》等多家期刊的50多位專家學者參加了研討會。

一、以第三方評價推進政府改革

華南理工大學常務副校長彭新一教授在致辭中提出中國改革開放這么多年，政府的績效管理取得了舉世矚目的成績，但績效怎么評價，特別是如何進行量化評價還是一個新課題。華南理工大學政府績效評價中心以獨立第三方的身份做了10年評價，這是一個有益的嘗試，客觀上起到了智庫的作用，作為新型智庫，應該在國家高速發展轉型的時期為國家和地方政府決策出力。

中國行政管理學會執行副會長、全國政府績效管理研究會會長高小平研究員回顧了第三方評價政府績效的歷史。他把2006年蘭州大學評價省級政府、2007年鄭方輝教授對廣東省地級以上市的績效評價看作是起源，認為它們開拓了第三方評價政府績效這項全新的事業，在全國起了很好的引領作用。他指出評價的意義不僅僅在排名，績效管理研究不要過多地關注排名，要關注績效改進、成果的應用。排名都是暫時的，是一種工具，不是目的，績效評價的目的在于創新，在于發展。績效評價在實質上把老百姓、政府和利益相關方更有效地整合到一起，也是把學術界的成果轉化成實踐的指導、參考和指南，是把理論和實踐結合起來的路徑。這也正是新型智庫建設很重要的一個方法論。通過第三方評價政府績效的研究歷程和實踐應用的歷程，可以從一個角度來發現、尋找、拓展新型智庫建設的路子。他以恢復高考為例，認為主管教育的領導實際也起了智庫的作用。

華南理工大學公共管理學院鄔智書記以習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上的講話——“堅持和發展中國特色社會主義，需要不斷在實踐和理論上進行探索，用發展著的理論指導發展著的實踐”為切入點，提出公共管理學科的發展需要積極回應國家治理體系和治理能力現代化，建立科學的政府績效評價體系，構建社會治理體系以及治理能力現代化的時代號召。廣東作為我國先行先試的改革前沿，有粵港澳大灣區和地處海上絲綢之路重要節點的區位優勢，應立足中央對廣東四個堅持、三個支撐、兩個走在前列的新定位，需要重點發展政府績效評價并形成特色。

《中國社會科學》孫麾副主編從兩個方面談了第三方評價政府績效的意義，并提出了有關建議：一是第三方評價政府績效使學科的推進和研究都能真正地和行政實踐、政府管理密切結合起來。第三方評價具有科學性、公正性、客觀性，通過學術研究與政治和行政實踐的互動，推動學科的發展，如果再與智庫的建設聯系起來，它的作用就更大了。二是政府績效評價具有很強的保障性、導向性。一方面，地方政府自身的管理創新能力有限，要重塑重建政府公信力，避開習總書記提到的“塔西陀陷阱”，需要通過政府績效評價形成科學的管理體系。另一方面，政府績效評價的導向性能對政府行為、政府管理理念產生很大的影響，是學術研究的重點。他建議在通過第三方的介入來形成科學高效的評價體系這個過程中，一定要講究科學性。他認為大數據時代的到來為科學的評估提供了更加有利的條件，這需要學者真正深入到政府行為中，深入到具有中國特色的權力結構中，深入到行政權力的運行過程中，要在這個過程中形成科學的方法、嚴密的指標體系以及價值排序。通過如“廣東試驗”這樣一系列的工作展開，理論研究與政府實踐之間會形成密切深入的交流。少了行政命令的權威，要靠科學性、準確性、有效性來說服地方政府真正接納評價結果，這個過程對學者提出了很高的要求。所以，本次研討會的選題對公共管理學來說，不能說是革命性的，但它至少對深入推動這個學科的發展有重大意義。

二、創新政府績效管理評價的方式方法

國家行政學院薄貴利教授在“開辟政府績效管理系列”的發言中對“績效管理是實現戰略目標的手段和工具”這一論斷表示了贊同。他認為人才強國戰略是強國第一戰略，要實現創新發展、中國制造2025等一系列目標難度大、挑戰多的國家發展戰略，應加強新型智庫的建設，在幾個地方打造世界級和國家級的人才高地。戰略的具體落實實際上就是一個績效評價，即績效評價能不能深入到這些戰略中去，戰略的背后都是大的項目，大的國家戰略實際上是通過大的工程大的項目才能落地。通過調研發現，到現在為止我們這些大工程大項目還沒有普遍開展績效評價，做得怎么樣是憑地方匯報。地方有充分的動機在匯報中注水，水分怎么擠？得靠績效評價。他建議全國的績效評價專家應該在這方面做一點理論研究和實踐工作，使我們國家的重大發展戰略真正能落地，真正能夠實施到位，這對中華民族崛起意義非常重大。如果這項工作能夠做起來，就能實時地去診斷國家重大發展戰略的實施情況，對出現的偏差畸形進行矯正，對效率比較低的想辦法解決。

中國人民大學張康之教授把績效管理，特別是績效評價視為改革開放以來我們向西方學習和引進的最重要的管理理念和方法。他認為在一定意義上如果沒有績效評價，在經濟社會發展過程中就不可能保證有這樣的持續的干勁?？冃гu價是一個杠桿，把國家、整個社會驅動起來，所以績效評價的引進具有重大價值。最重要的是不僅引進了這樣的方法，還引進了觀念，對固有的觀念造成了一定的沖擊，我們在應用它的時候需要和中國文化融合起來，而這個融合機制我們目前還沒有去研究。這樣的研究，一方面服務社會，另一方面對學科建設和人才培養也有重大意義。用績效的觀念來看政府的整體，這是我們中國的特色，通過績效管理的研究和績效評價的實施，能夠促進中國政府整體狀況的改善。也許一項成果沒多大用處，但持之以恒對中國政府整體的績效改善，甚至對政府的轉型、行政的發展都會起到很大的作用。他認為有幾個問題亟待研究解決：一是與西方政府與社會相互獨立，評價政府績效很少受社會因素的干擾不同。中國的政府和社會是一體化的，它使績效評價的復雜性和難度增加了。中國的老百姓習慣有事找政府，對政府高度依賴，如果通過績效評價這樣一個工具來促進政府的績效意識，績效意識再轉化為績效管理，它會不會導致一種“人人都加班”的結果。二是成本消耗的問題。做第三方評價，如果政府不出錢，這個評價的費用由誰來承擔？三是績效評價要怎樣去適應社會？轉型期的政府要處理的事情更加復雜，不確定性程度很高。在這種情況下，比如要確定一個指標，如果復雜性很高的話，指標體系要如何來處理，能不能達到化簡的目的？由于社會的不確定性，評價對象的不確定性，指標體系處于一個變動的狀態，這就對績效評價構成了挑戰，如何回應挑戰就成了一個問題。四是生活與工作統一的問題。我們做任何事都是以公眾的生活水平的提高、幸福指數的提高為根本。如果我們經濟社會發展了，老百姓的生活水平和幸福感反而下降了，人人都處在焦慮之中，那還有什么意義，所以績效評價要朝這個方向走，把它們落實到我們人生中。

北京大學周志忍教授結合美國的實踐經驗，認為我國現有的評價政府績效實踐跟真正的第三方評價還存在本質的區別。中國是委托評價，評價者是第三方，需要委托人提供資源條件，第三方的評價就受到了限制。華南理工大學政府績效評價中心做的滿意度評價是自己出錢自己調查，是真正的第三方評價。第三方評價在中國非常重要，其重大意義在于以下幾個方面：一是明確學者的使命。找出問題，引起關注和研究，探討怎么去解決是學者的本分和職責。理念上，第三方評價政府績效應該定位為外部責任而不是內部控制，要強化公眾參與和公眾問責，講究的是主客觀指標的平衡。如萬人評議平均分65，領導班子平均分90，最后整體平均分是65加90除以2，這就是學者需要去解決的問題。二是智庫的獨立性問題。首先是單位歸屬要獨立，如果機構是國家供養的，那它就是附屬的，就會存在附屬固有的問題。其次是財務獨立，國內是國家給錢給機構養人，機構就變成國家的附屬機構了。美國是搞項目競爭，勝出者獲得項目資金。國家養人易形成信息和渠道壟斷，對國家不利。最后是思想上的獨立，這是在馬列主義指導下的獨立，有了這種獨立就有了自我約束，就不會超越底線。具體哪一個智庫發揮作用要看具體形勢，這樣能相互制約，避免走極端。三是領導批示的問題。批示也存在質量問題，帶有人治化色彩，會造成政策制定隨機化，影響公共政策的科學性。學者凱恩斯，沒做過什么大官，也沒寫過“折子”，其影響來源于他的思想，希望中國以后能有這樣的學者，這樣的第三方。

《中國行政管理》雜志社長兼主編鮑靜研究員就績效評價如何與政府數據處理、政府數據公開結合起來發表了意見。她提出國家治理體系、治理能力的現代化是研究政府績效管理、績效評價的學者需要考慮的問題。那么這個治理體系的現代化是什么呢？《國家信息化發展戰略綱要》談到“沒有信息化就沒有現代化”，所以國家治理體系和治理能力現代化與信息化是分不開的。數字革命的很大一個特點就是政府、企業、社會、民眾、專家學者等的共同參與。當前，有關研究尚不深入。數字化是一種思維，是一種理念，是一種行為，是一種行動，是一次新的生產力革命。政府數據共享，能解決很多公共服務方面的問題，但是現在政府之間數據的開放、共享還是個特別大的問題。現在信息數據公開是應有之義，那么怎樣對公眾開放？這涉及到一系列的問題。其中，有關績效評價的問題是現在應該跟得上的，馬上就可以做的?？偟膩碚f現在政府數據開放還處在萌芽狀態，不到20個地方政府實現了數據開放，而且開放標準不統一，缺乏法律依據和保障。當前，已出現了通過網站服務平臺、社交媒體、支付寶、銀行這種開放的數據共享平臺開展績效評估的案例。包含數字化在內的社會的變化先是從基層開始的，是從老百姓最關心的公共服務開始的，我們的績效評價在這方面是應該有所作為的。在信息革命的背景下，出現了我們無法回避的全球治理的概念，這就引出了我國現在的行政管理如何與全球治理體制同步、如何參與構建的問題。在大數據時代，“絕大部分的人是生活在昨天，以昨天的思考來判斷明天或者至少在解決今天的問題”，這就蘊含著一個換道超車的機會。當前的研究和實踐已經向我們昭示，公共管理包括績效管理的研究一定是要換道的。

三、政府績效評價的價值理性與工具理性

蘭州大學包國憲教授認為績效評價是一個杠桿，如果再提升一下就是理念，再建設一下就是智庫。但是第三方評價有一個大的障礙，就是易受體制的影響，主要是信息的不對稱。盡管要求信息公開，但評價雙方的信息永遠不可能是對稱的，政府總會處于績效信息的優勢地位。信息不透明導致評價困難，難以發揮第三方評價政府績效的功能，因此政府績效評價的第一功能是評價是存疑的。政府績效評價最重要的功能應該是導向功能。要讓政府變成一個什么樣的政府，真正需要什么樣的績效，真正需要政府怎么樣行為，就需要以之為據設計一套理念，一套指標，形成一套制度進行規范，這樣一個過程就是政府建構的過程?？冃Ш驼粯右彩遣粩嘌莼M步的，在這個過程中，需要認真研究政府績效評價的作用，堅持政府績效評價的導向功能。一方面，要把原來評價政府、評價部門、評價領導、評價職能、評價任務，變成評價績效；另一方面，要由政府績效評價、政府績效管理，走向政府績效治理。過去認為政府績效就是政府改革，實際上政府績效是包括老百姓、部門、社會、企業在內的共同改革，那么評價績效就是在評價部門、評價社會、評價企業，這是一個制度過程，多元主體。什么時候走向治理，治住績效，就治住了職能，治住了干部。

在新型智庫建設方面，包國憲教授反對學校建立過多的智庫。他認為高等學校的智庫建設要分層次，高校要用思想、理論、學術來建設智庫，服務于社會。高校的優勢在于理論，不能僅僅建設對策型智庫。對策就是研究實驗、研究中心，這方面智庫的建設，社科院、黨校等單位更占優勢?？冃гu價智庫的建設，需要數據或理論的基礎，就大學而言，多是短于數據而長于理論。愛因斯坦做基礎理論也不需要更多的數據，但是他能夠說很深的問題，很戰略的問題，很頂層的問題，很多年以后的問題。所以大學的智庫一定要建立在理論和學術的基礎上，要研究幾十年甚至一百年以后的事情，不要說現在、不要說具體的事情，這個不是我們的強項。建立對策型、即時型的智庫既不是大學的長處，也不是大學的使命，大學智庫的建設要以理論和學術為支撐，建設進行戰略研究的智庫。

華南理工大學政府績效評價中心為本次會議的承辦方，中心主任鄭方輝教授認為，政府績效評價是民主文化的技術手段，體現價值理性與工具理性，評價主體決定評價的公信力。基于新型智庫建設的視角，系統檢視十余年間地方政府整體績效第三方評價的經驗，對于透視“中國特色新型智庫”的內涵、功能及其成長路徑具有特別意義。在他看來，服務于黨和政府決策的新型智庫應具備獨立性、專業性、數據信息直接性和動力機制的可持續性，始于2007年的“廣東省市縣兩級地方政府整體績效評價報告”（“廣東試驗”）為此做出了探索，“顯示社會力量對好政府的期待”。因為此項評價基于獨立第三方立場，以地方政府為評價對象，以公眾滿意度為導向，針對年度整體績效表現，為政府績效改善提供了“第三方標準”，某種程度上體現了民間智庫的特征和功能。事實上，由傳統的官員政績考核到政府整體績效評價絕非是對體制內評價的簡單補充，因源自民間并指向政府“整體”，自然能產生恒久的推動力。歷史經驗表明，社會變革的動力在于民間，社會襄助政府變革的可行性不可低估。獨立的第三方評價雖在信息的全面搜集方面或許有閃失，但民間評價所需的獨立性因此保全，而獨立性恰恰是這一評估計劃的生命力所在?；蛘哒f，民間對政府的看法能否帶來實際變化，其希望并不在于民間的評估體系能否進入體制內部，或代替主流評價標準，而在于坐實民間機構的本分，堅守民間的價值立場。

（注：本文系廣西大學科研基金資助項目“財政支出績效評價法制化研究”（XPS1603）的階段性研究成果。）

（責任編輯 陳孝兵）

李波，廣西大學公共管理學院講師，廣西南寧，530004；劉國歌，華南理工大學公共管理學院，廣東廣州，510640。