精準扶貧的社會意義與政策選擇
——“精準扶貧政策與貧困治理”高層論壇綜述

戴 瑋 王祖霖 陳建平

精準扶貧的社會意義與政策選擇
——“精準扶貧政策與貧困治理”高層論壇綜述

戴 瑋 王祖霖 陳建平

2017年6月17日至19日，由中國社會保障學會、江西財經大學聯合主辦，江西財經大學財稅與公共管理學院、江西全面建成小康社會決策支持協同創新中心共同承辦的“精準扶貧政策與貧困治理”高層論壇在江西省井岡山市召開。南京大學、中山大學、中國人民大學、武漢大學、湖南大學、江西財經大學、西華大學、廣州大學、湖南師范大學、貴州民族大學、貴州師范大學、貴州財經大學、《光明日報》、《馬克思主義研究》、《中國人口·資源與環境》、《山東社會科學》、《貴州社會科學》、《江蘇社會科學》、《甘肅社會科學》、《探索》、《學術論壇》、《華中農業大學學報》、《上海財經大學學報》等20多家單位的50余名專家學者、報刊主編參加了此次高層論壇。與會者以習近平總書記的精準扶貧理論為指導，圍繞“精準扶貧政策與貧困治理”這一主題，分享了一批富有創新價值的研究成果和學術觀點。現將會議主要觀點綜述如下：

一、精準扶貧的社會意義

作為一項正向的社會變遷過程，精準扶貧必然會對特定的貧困區域及其貧困人口帶來特定的社會影響，因而具有特定的社會意義。這種特定的社會意義表現在：

第一，精準扶貧是一個社會中間階層的再生產過程。中山大學劉祖云教授認為，從階層分化角度看，當下中國社會階層分化狀態表現為收入的嚴重分化和財富的過度分化，階層分化結果表現為傳統貧困和絕對貧困的存量與非傳統貧困和相對貧困的增量并存；從階層結構角度看，橄欖型階層結構還只是當下中國社會的理想類型或奮斗目標，中間階層還不是一個貨真價實且相對穩定的中間階層。要從根本上解決貧困問題，就必須繼續減少并最終消滅絕對貧困，促進中間階層擴大，防止中間階層回小。因此，精準扶貧實質上就是一個培植社會中間階層的過程。他認為，培植社會中間階層，應該在繼續減少并最終消滅絕對貧困的基礎上，通過促進向上流動來擴大中間階層的規模。中山大學博士研究生林景和張麗芬運用牛津大學的A—F多維貧困測量法，以職業分層和住房分層為指標，對中國多維貧困的分布進行了研究。他們認為，如果從實際享受福利和承受剝奪的多維貧困的視角來看，貧困群體將可能分散于職業和住房分層中的中層乃至下層，并指出只有通過住房條件的改善才能調控貧富分化，只有通過職業技能訓練才能培植社會中間階層，實現貧困的綜合治理。江西財經大學陶紀坤副教授認為，由于社會保障支出水平的高低對社會保障制度的反貧困效應有著重要的影響，因此，只有深化改革，才能充分發揮社會保障制度的反貧困效應，刺激農村中間階層的增長。

第二，精準扶貧是農村婦女反貧困的重要手段。《貴州社會科學》副主編賴力研究員指出，由于在政府反貧困進程中存在著忽視婦女群體，或者將其視為特殊弱勢群體的傾向，因此，實踐中的扶貧政策、扶貧項目的設計與實施較少考慮婦女的長遠發展，婦女作為脫貧主體和決策者參與的機會相對缺失，扶貧資源在家庭和社區中的男女分配不平等。例如，在各種貧困項目設計與實施的過程中，僅僅規定了一定數量的婦女參與。她認為，貧困婦女由于種種原因，不能充分表達和反映她們的需求，致使她們在許多場合中只是“出席”和“在場”，而沒有“發聲”的空間和機會，因此難以在決策過程中發揮其影響力。她進一步指出，由于傳統性別觀念的影響，農村貧困婦女受到了家庭、社區、市場和政策的多種限制，因此，在市場經濟的資本增值法則下，在社會性別分工不平等的基礎上，她們往往淪為市場經濟的犧牲品，難以體現其在精準扶貧過程中的主動性，也難以實現其自身的可持續發展。基于以上考慮，她認為，推進精準扶貧戰略，必須將婦女列為關鍵目標；制定反貧困政策，也必須將婦女作為關鍵變量。具體而言，從社會結構的角度看，要在政策設計和實施過程中建立性別評估機制，完善以性別劃分為基礎的貧困狀況監測指標和反貧困效果評估制度，將性別意識納入婦女反貧困政策之中，將改變男女不平等的社會結構作為反貧困的主要目標之一；從社會環境的角度看，要在全社會推廣社會性別意識，努力形成性別平等的良好氛圍；從農村婦女自身看，要著力提升農村婦女的社會性別意識、知識水平和技術能力，增強農村婦女反貧困的主體自覺性。

二、精準扶貧的政策選擇

我國精準扶貧如何度過啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期，引起了與會者的廣泛關注。討論內容不僅涉及到戰略理念這一根本性問題，而且也涉及到社會救助扶貧、健康扶貧、資產收益扶貧、社會力量扶貧、教育扶貧、易地搬遷扶貧、信息扶貧、金融扶貧等諸多方面。

第一，精準扶貧的政策選擇必須以戰略理念為指導。中國人民大學劉少杰教授指出，中國社會的貧困問題經歷了由整體貧困到局部貧困，再由局部貧困到特殊貧困的轉變過程。雖然整體貧困和局部貧困具有很多共性，普遍性的扶貧政策在整體貧困轉為局部貧困的階段仍具有一定的作用，但是，在局部貧困轉為特殊貧困的階段，普遍性的扶貧政策的效用會大大降低。因此，他認為，不能再從整體和局部的關系來看待中國的貧困問題，而應當綜合考慮經濟結構調整、制度改革、政策實施、環境改變、發展戰略轉移以及市場競爭和市場風險等復雜因素，應當看到貧困群體的特殊處境、特殊困難和他們難以擺脫貧困的特殊原因，應當針對特殊貧困實施精準扶貧策略。武漢大學向德平教授提出，我國精準扶貧應該走包容性增長之路，在制定扶貧政策時應該注重協調發展、權利保障、公平正義和制度創新。他認為，在包容性增長理念的指導下，我國精準扶貧政策在新階段將呈現新的走向，即重視經濟社會協調發展，突出發展機會平等，加強貧困人群能力建設，堅持并完善開發式扶貧，建立社會大扶貧格局。西華大學錢寧教授提出，反貧困行動是由多個行動者組成的行動體系，其中，政府和行政體系居于不可或缺的主導地位，專業人員和專業隊伍的參與也是重要的保證；同時，精準扶貧是一個幫助貧困者提升其自主性的過程，要在增強貧困者的主體性上下功夫。因此，他認為，精準扶貧只有瞄準貧困者的主體性成長，通過激發他們的內生性動力，培育可行能力，形成內源發展的主體，使之能夠參與到脫貧行動中，才能最終實現可持續發展。

第二，高度重視社會救助扶貧。作為社會保障的重要組成部分，社會救助在精準扶貧中發揮著極其重要的作用。南京大學童星教授認為，精準扶貧必須踐行共享發展理念，對于被甩出社會結構、排除在經濟社會發展過程之外的一部分困難群體尤其是特困群體（如殘疾人、留守兒童、困境兒童等），需要高度重視社會救助工作。財政支出狀況與社會救助水平息息相關。江西財經大學李春根教授認為，必須在實踐中把握我國社會救助財政支出的適度規模，優化社會救助財政支出的結構（包括城鄉結構、地區結構、府際結構等），提升支出績效（包括支出效率、滿意度、契合度等），構建社會救助財政支出的規模、結構和績效三位一體的基本理論分析框架；同時，必須從社會救助制度的準入、管理、退出三個環節入手，構建社會救助對象的誠信機制（包括誠信預警機制、誠信監督機制和誠信獎懲機制）。

第三，積極推進健康扶貧。健康扶貧既是推進健康中國建設的戰略目標，也是推進精準扶貧戰略的關鍵之舉。江西財經大學陳成文教授指出，要實現“確保到2020年農村貧困人口實現脫貧”的戰略目標，就必須牢牢扭住健康扶貧這個精準扶貧的“牛鼻子”。他強調，健康扶貧政策的調整方向必須以提升契合度為目標，重點抓好以下四個環節：一是優先建立健康扶貧補充保險制度，著力提高貧困人口醫療保障水平；二是全面實行分類分批救治，著力滿足貧困人口的主導性需求；三是盡快改善貧困地區醫療衛生服務條件，著力提升貧困地區醫療衛生服務能力；四是認真加強貧困地區公共衛生和疾病防控工作，著力堵截因病致貧的源頭。江西財經大學張仲芳教授指出，推進健康扶貧，應該充分發揮醫療保障制度的反貧困功能；著力提高健康扶貧的精準度；建立因病致貧數據庫；推行貧困人口大病和慢性病分類救治；建立“四重醫療保障”的反貧困政策體系；加強醫療費用控制。

第四，大膽探索資產收益扶貧。資產收益扶貧已成為精準扶貧實踐中的一種重要方式。湖南師范大學陳云凡副教授認為，資產收益扶貧本質上是一個賦權的過程，具體包括資產到戶、權利到戶和收益到戶三個層面；資產收益扶貧應該讓貧困戶成為參與者、有資者和受益者。他強調，為了讓貧困戶的收益得到持久和有效的保障，避免扶貧資金收益外溢，必須引入貧困分析，提高項目扶貧效果；必須建立參與式管理，提高資產收益扶貧項目的瞄準率；必須引入第三方評估機制，確保資產收益扶貧項目的科學性。在實踐中，專業合作社已成為資產收益扶貧的重要推動力量。江西財經大學吳軍民教授認為，土地流轉和生計資本中的經濟性資本能有效降低農戶貧困程度；市場化扶貧途徑的作用較為復雜，農戶與農民專業合作社、龍頭企業的經濟聯系可能存在形式參與和實質參與、形式聯系與實質聯系之間的區別，即實質性接受專業合作社服務的內容越多，從財產收益角度降低農戶貧困程度的積極作用就越明顯。

第五，著力推動社會力量扶貧。社會力量扶貧也是精準扶貧的一種重要方式。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中提出：“鼓勵支持民營企業、社會組織、個人參與扶貧開發，實現社會幫扶資源和精準扶貧有效對接。”廣泛動員社會力量參與扶貧開發，是中國特色扶貧開發的重要特征。中國人民大學劉少杰教授提出，要優化當前基層社會的反貧困治理結構，就應當重新對基層行政權力、社會力量與貧困群體三者之間在脫貧攻堅實踐中的位置、身份、角色、功能及權力利益關系進行配置組合，從而實現基層行政權力的松綁、社會力量在脫貧攻堅中的地位彰顯以及貧困群體主體性的重塑。中山大學劉祖云教授強調，在政府扮演扶貧主角的基礎之上，如何動員社會力量扶貧無疑是當下中國社會面臨并需要著力解決的重要問題，而要解決這個問題，就必須高度重視社會組織的培育。《上海財經大學學報》副主編倪建文教授指出，要充分發揮社會慈善助推精準扶貧的作用，就必須創新“一幫（幫助農民脫貧致富奔小康）、十聯（十戶聯成一個慈善互助組，互助組成員互幫互助）、六送（送理念、送文化、送科技、送項目、送健康、送溫暖）、六助（助老、助孤、助殘、助學、助醫、助困）”的慈善救助模式；必須打造慈善公益載體品牌，注重慈善項目化的針對性、設計性和連貫性；必須設立精準扶貧慈善救助專項基金。江西財經大學何植民教授指出，形成由政府、市場和社會共同參與的扶貧合力是實現脫貧戰略目標的必由之路；政府要積極培育扶貧志愿者，有效整合慈善扶貧資金，壯大社會扶貧群體。

第六，大力發展教育扶貧。扶貧既要扶志，又要扶智。教育扶貧也是精準扶貧的一種重要方式。湖南大學胡弼成教授認為，教育精準扶貧應該指向每一位貧困個體，指向貧困教育中的內在處境不利個體，應該賦予處境不利學生自我發展的能力和品質。他強調，教育精準扶貧必須以“守正”為指向——守教育本原之正，守貧困學生內在之正，即：一是要恪守教育的責任，發現處境不利學生的價值，發掘處境不利學生的潛力；二是要恪守教育的良心，關注每一個體的成長，給予處境不利學生更多的關懷與引導；三是要恪守教育的公正，以更多的投入和關注致力于貧困學生內在發展資源的開發，以補償其外在發展資源的缺失；四是要恪守教育的高尚，多一些立人的體認，給予貧困學生更多精神的引導、心靈的觸動。《貴州社會科學》副主編賴力研究員從貴州省婦女反貧困政策的實踐出發，認為要擴大農村義務教育階段家庭經濟困難寄宿生的生活費補助范圍，免除中等職業教育學校家庭經濟困難學生和涉農專業學生的學費，解決女童教育問題。江西財經大學彭志武副教授立足井岡山率先脫貧的實踐，從鞏固脫貧成果的角度，認為要加大人力資源開發力度，提高貧困人口文化素質、能力素質，增加人力資本存量；要確保義務教育經費足額到位，盡量減免農村貧困人口家庭子女的教育收費；要開展農民就業技能培訓，提高貧困人口的轉移就業能力。

第七，盡快完善易地搬遷扶貧的社會政策。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中提出：“對居住在生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的農村貧困人口，加快實施易地扶貧搬遷工程。”當前，易地搬遷扶貧面臨諸多的實踐困境。貴州民族大學劉輝武博士指出，扶貧移民搬遷工程最核心的問題是扶貧移民的社會適應（包括經濟適應、日常生活適應、社會關系適應和心理層面適應等）問題，因此必須盡快完善扶貧移民的發展型社會政策，要綜合考慮區域環境與扶貧移民自身條件，完善移民方式；要保障扶貧移民合法權益，促進扶貧移民社區融入；要從住房支持和就業服務兩個方面完善扶貧移民幫扶措施；要引入社會工作，以社會工作的專業化服務提升扶貧移民的社會適應能力。江西財經大學蔡芳宏副教授指出，易地搬遷扶貧的政策選擇必須實現“搬得出、穩得住、能致富”的綜合目標。江西財經大學黃勇輝博士以贛西五縣移民搬遷扶貧工作的實證研究為基礎，認為易地搬遷扶貧面臨著補助標準偏低、貧困戶收益差異較大、審批制度低效和規定建設面積標準偏低等現實問題，因此必須適當提高補助標準，縮小補助標準的差異，提高項目審核的合規性和時效性，并增強政策的靈活性和適用性。

第八，正確引導信息扶貧和金融扶貧。信息扶貧是精準扶貧實踐中的一種重要方式。廣州大學謝俊貴教授指出，國家精準扶貧戰略的確立、網絡扶貧行動計劃的推出、農村信息扶貧行動的嘗試和電商參與精準扶貧的實踐正推動著普泛式信息扶貧向精準式信息扶貧的轉向，精準式信息扶貧要求不斷增強信息扶貧的精細性、針對性和準確性。他強調，要充分發揮信息扶貧的功能，就必須認真落實網絡扶貧行動計劃，建立分層分類的信息扶貧機制，切實提升貧困人口的信息利用能力，培養一支精準信息扶貧隊伍，激活和利用各種信息資源和社會資源。金融扶貧也是精準扶貧實踐中的一種重要方式。江西財經大學曾維濤教授認為，金融精準扶貧必須把握“一個核心，三個關鍵”，即政府主導是金融精準扶貧的核心；尋找適合的產業和合作社（企業）是金融介入的關鍵，規范有序的管理機制是有效規避風險的關鍵，為貧困戶提供長期持續性收入是幫助貧困戶脫貧的關鍵。

（責任編輯 劉龍伏）

戴瑋，江西財經大學財稅與公共管理學院博士研究生，江西南昌，330013；王祖霖，江西財經大學財稅與公共管理學院博士研究生，江西南昌，330013；陳建平，江西財經大學財稅與公共管理學院博士研究生，江西南昌，330013。