諾思理論框架下中國戶籍制度變遷及前景預測

董全瑞 張 健

諾思理論框架下中國戶籍制度變遷及前景預測

董全瑞 張 健

戶籍制度改革是推進人的城鎮化，實現共享發展理念要啃的硬骨頭，用諾思制度及其變遷理論分析戶籍制度改革具有獨到的學術價值和應用價值。首先，戶籍制度的實施是行動集團對獲利機會的響應，具體地說，初始的制度設計就是為了獲取農村剩余以補貼工業化；其次，戶籍制度具有正式制度和非正式制度的特征，這一特征表明戶籍制度從設計到實施已經固化了人們的認知結構和信念體系，決定了戶改不可能一蹴而就；最后，戶籍制度變遷具有路徑依賴的特征，這一特征表明沒有相對價格的變化及新的獲利機會，戶改就不可能順利進行。

城鄉二元結構；諾思理論；戶籍制度；前景預測

目前中國正在進行的人的城鎮化的一個重要目標就是解決 “三個一億人”的身份轉換問題，也就是市民化問題。中央政府力推戶籍制度改革，不僅是尋找新的發展動能的需要，更是共享發展理念的具體體現。本文以諾思制度變遷理論為框架，分析戶籍制度及其改革的歷程并預測這一改革的可能前景。

一、諾思的制度及制度變遷理論

1.制度及其作用

制度是一個社會的游戲規則，是為了決定人們的互動關系而人為設定的一些制約①。這些制約既包括允許人們在怎樣的條件下可以從事某些活動的方面，有時也包括對人們所從事的某些活動加以禁止的方面，其作用可以做如下概括：

（1）減少不確定性。制度通過向人們提供一個日常生活的結構來減少不確定性，這些不確定性之所以產生，是因為所要解決問題的復雜性以及個人所有的解決問題的軟件 （用一種計算方法）不足的結果②。不確定性的經濟學文獻可以追溯到1921年奈特出版的一本經典著作中對風險和不確定性的區分。奈特認為，在消除完全競爭和完全信息的假設條件下，不確定性因素就成為經濟活動的一部分。不確定性與風險的聯系是我們能對風險發生的可能性確定一個概率，因而風險是可以測量的不確定性，可以用保險來抵消之。風險與不確定性的區別是對風險而言一組事件的結果分布是已知的 （無論是通過計算、統計或是過去的經驗），而在不確定性的情況下根本就不能確定一組事件，因為要應付的情況是獨一無二的③。因此，制度的存在是為了降低人們相互作用時的不確定性，制度框架規定了人們可以從事或禁止的事項，減少了活動的盲目性和模糊性。

（2）降低或提高交易費用。當交易是有成本的時候，制度是重要的，制度決定了交換的成本有多大④。一套有序的制度，包括憲法、成文法、習慣法 （甚至地方法規），將確定某一交換中的正規權利結構，這些有序的制度結構能夠降低交易費用，因而成為有效率的制度結構。由于制度是從自利派生出來的，有些制度不但不能降低交易費用反而提高了交易費用，如限制進入的規則，進行無用的檢查或使產權更不穩定。由于市場是不完全的，各地的制度是由一個降低成本的部分與提高成本的部分兩方面構成的混合體⑤。

無效的制度安排能夠存在是因為制度的制定者（玩游戲的角色—組織）為了自利而強加給人類的額外約束，以便能夠搭便車收費。例如，專業技術人員職稱晉升加試外語和計算機就是制度制定者為了自利而強加給專業技術人員的額外約束，明顯地帶有加大交易費用的性質。這項產生于1999年的“改革”，要求不管哪一類專業技術人員晉升職務都要統考外語、計算機。在這一頗受爭議的考試政策遭到廣大專業技術人員強烈反對的情況下，2007年原國家人事部就完善職稱外語考試有關問題下發通知強調，外語是專業技術人員學習國外先進知識和技術，開展對外學術技術交流的重要工具，逐步提高專業技術人員外語水平是一項必須堅持的長期任務。在專業技術人才隊伍建設中，要按照各專業技術職務試行條例的規定，繼續堅持對職稱外語的要求。按照這一要求，全國有5000多萬專業技術人員學習與本專業不相關的外語、計算機，其結果除了相關部門利用考試收取金錢自肥以外，對專業水平的提高和人才的篩選毫無意義。值得慶幸的是，在 “降低制度性交易成本”的大環境下， “一項必須堅持的長期任務”在2017年接受了壽終正寢的命運。

（3）用于懲戒。制度在發揮其功能中的一個實質性部分就是確定犯規和懲罰的成本⑥。這是諾思對 “人們所從事的某些活動加以禁止的方面”的制度類型的特別說明。用于懲戒的制度其作用類似于一個競爭性的運動隊中的游戲規則，對犯規者進行處罰以及進行什么程度的處罰規定。

2.制度的類型及相互關系

（1）正式制度或者正式制約。包括政治 （和司法）的規則、經濟規則和契約。政治規則可廣義地定義為政治團體的等級結構，以及它的基本決策結構和支配議事日程的明顯特征；經濟規則則用于界定產權，以及轉讓一種資產或資源的能力，契約則包含著對交換中一個具體決議的一個特定條款⑦。

（2）非正式制度或非正式約束。包括人們的行事準則、行為規范以及慣例等。我們用慣例、習俗、傳統、習慣來表示非正式制度的存在⑧。在現實社會中，正式制度盡管非常重要，它也是決定選擇的總約束中的一小部分，而非正式制度才具有存在的廣泛性。

（3）正式制度與非正式制度的關系。正式制度能貫徹和增進非正式制度的有效性，它們可以降低信息成本、監督成本和實施成本，因而非正式制度也就成為解決復雜交換問題的方式。同時，正式制度也可能被用于修正、修改或代替非正式制度，非正式制度不僅僅是對正式制度的補充，其本身也是解決問題的重要來源。一方面，非正式制度在制度的漸進演進方式中起重要作用，是路徑依賴的一個重要來源；另一方面，從文化上衍生的非正式制度不會立即對正式制度的變遷作出迅速反應⑨。

3.制度變遷

制度提供了人類相互影響的框架，它們構成了一個社會或更準確地說一種經濟秩序的合作與競爭關系。 “變遷”一詞指制度創立、變更及隨著時間變化而被打破的方式⑩。

（1）制度變遷的原因是要素相對價格或偏好的變化。諾思認為，制度變遷是由相對價格或偏好的變化而引起的，兩者都導致了資源的重新配置。制度變遷的所有下列源泉都是由于相對價格的變化：要素價格比率的變化 （如土地與勞動、勞動與資本或資本與土地的比率的變化），信息成本的變化，技術的變化 （包括十分顯著的同時也是十分重要的軍事技術）。偏好的變化從根本上說是相對價格的變化作用的滯后反應。相對價格在一定時期的根本變化會改變人們的行為模式，也會改變人們對構成行為標準方面所進行的合理化解釋?。但是，推動制度變遷的主體是統治者，制度創新來自統治者而不是選民。這是因為后者總是面臨著搭便車問題。對統治者來說，既然沒有搭便車問題，他就不斷進行制度創新以適應相對價格的變化?。

（2）制度變遷的方式是漸進式的。制度變遷作為一種創新是建立在人類已有知識存量基礎上的并且具有路線依賴性的特征，所以，關于制度變遷惟一的最重要的一點是必須要掌握的，這就是制度變遷中絕大部分是漸進的。漸進的變遷是指交易的雙方 （至少交易中的一方）為從交易中獲取某些潛在的收益而再簽約。這種變遷一般是對構成制度框架的規則、準則和實施組合所作的邊際調整?。

（3）制度變遷的后果。制度變遷的動力是存在報酬遞增效應，這種效應使制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在往后的發展中得到自我強化。沿著既定的路徑，經濟和政治制度的變遷可能進入良性循環的軌道，迅速優化即諾思路徑依賴Ⅰ——制度和技術的報酬遞增產生的自我增強效應，經濟保持增長的勢頭。也可能是順著原來錯誤的路徑往下滑，被鎖定在無效率的狀態之下即諾思路徑依賴Ⅱ——制度變遷的軌跡呈現發散狀態，無效率的制度得以延續，經濟陷入停滯萎縮狀態。

制度變遷的后果不僅有成敗之分而且還會存在第三種狀態——制度均衡。制度均衡是這樣一種狀態，即在行為者的談判力量及構成經濟交換總體的一系列合約談判給定時，沒有一個行為者會發現將資源用于再建立協約是有利可圖的。但這一狀態并不意味著每個人對現有規則和合約都滿意，只是由于改變合約參加者游戲的相對成本和收益使得這樣做不值得?。

二、中國戶籍制度變遷的理論分析

中國戶籍制度經過近60年的歷史變遷具有正式制度和非正式制度的所有特征，用諾思理論分析戶籍制度及其存在和發展演變具有獨特到的學術價值和應用價值。

1.戶籍是稀缺經濟和競爭環境下有效的制度安排

新中國成立后，建設一個強大的工業化國家成為第一代中央領導集體的主要目標任務，但在一窮二白的國情和不利的國際競爭環境下，建設工業化國家的資本就成為一個現實的問題，既不能像老牌的帝國主義那樣進行殖民掠奪，又不能像現代資本主義那樣靠技術創新獲得資本。只有靠自力更生解決工業化所需資金，突破口就在于從農民那里獲得剩余以補貼工業化。這一過程是通過統購統銷、戶籍制度和人民公社 “三駕馬車”來實施的。其中，戶籍制度起著核心作用。

（1）戶籍制度能夠保障 “多取”，可以減少發展戰略實施中的不確定性。重工業的基本特性是資本密集度高、就業吸納能力低，發展中國家的現實條件卻是資本稀缺、勞動力豐裕。以戶籍為基準點，采取城鄉分治的二元經濟政策，用農村支持城市、農業支持工業的辦法獲取補貼工業化的資金。從1953—1981年，農業支持工業化資金共8000多億元，占同期我國積累基金的50%以上；而國家在此期間對農業的投資總計只有800億元左右。

（2）戶籍制度能夠保障 “少予”，具有降低交易費用的作用。戶籍制度把全國居民分為農業戶口與非農業戶口，減輕了城市人口壓力、就業壓力和商品糧供應壓力。城市偏向的社會保障和社會福利制度節約了國家的財政支出。

（3）戶籍制度具有懲罰作用。限制人口遷徙的戶籍制度本身就是對農村人口的懲罰，農村戶口轉為城市戶口有嚴格的指標限制和嚴苛的審批程序。農村人口進入城市被當作盲流予以遣返，對非戶籍農民工設置進入障礙，在重要節慶活動時限制行動自由甚至收容遣返。

所謂有效，是指服從服務于重工業優先發展戰略方面有效率。通過戶籍制度及其衍生出的城市偏向的政策措施來汲取經濟剩余，對于實現國家工業化起到了極大作用，在一窮二白的基礎上保證了國家財力用于建設社會主義工業化，推動我國在 20年左右的時間內走完了由農業為主到以工業為主的歷程。

目前，工業化受益于戶籍制度的階段已經成為過去，并轉換為城市化受制于戶籍制度的階段。農村勞動力向城市轉移并沒有形成普遍化的城市化過程，農村勞動力向城市轉移的速度很快，但戶籍人口城市化進程速度很慢。從2000—2016年，常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差距由9.55個百分點擴大到16.15個百分點，無城市戶籍人口由14439萬人增加到24500萬人。

2.戶籍制度具有正式制度和非正式制度的特征

（1）戶籍制度是政治 （和司法）的規則、經濟規則和契約的總和。1958年1月全國人大常委會第91次會議通過的 《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著我國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。與這一嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的法律文件相配套，出臺了一系列具有經濟規則和契約性質的政策文件。一是它把戶口分為農業戶口和非農業戶口，其子女也按照這一身份確定戶口類別。二是戶籍制度與每個人的基本生活消費品定量配給相結合。擁有城市戶口的人可以憑糧證和副食供應證等享受國家低價供給的各種生活必需品；而擁有農村戶口的不享受這些供給。三是為城市居民提供各種優先權。戶籍制度與社會福利制度相結合，確立了城鄉完全不同的就業、醫療、勞保、退休、住房、子女上學等福利保障制度，各種政策的制定以戶口為分界設定福利 （公共服務）享受范圍和內容。

（2）戶籍制度具有非正式制度或非正式約束功能。正式的戶籍制度在劃分權利、分配資源中得到充分的體現，并且成為人們處理其他問題的行為的準則和慣例、行為規范及習俗，形成進一步的影響和制約。一是在制定政策中給農村戶口以歧視的觀念流淌在人的血液里，深入到骨髓里，傳遞給下幾代人。比如，其他條件相同的兩個青年進入生產隊從事農業生產，一個是回鄉青年、一個是知識青年，前一個參加工作后農村勞動不計算工齡，而后一個計算工齡。二是形成了從事農業勞動的人口的職業低于其他職業的教條。這種教條存在于從上到下的行為習慣里，成為制定政策、處理問題的非正式約束。正式制度和非正式制度的連續交互作用對農村戶籍產生了長久而不利的影響。不僅如此，凡是與非農相聯的職業在政策上都可以得到補償。《國務院辦公廳關于進一步加強鄉村醫生隊伍建設的實施意見》 （國辦發 〔2015〕13號）就是集中表現。該文對原 “赤腳醫生”養老補助采取按工齡補助的形式，原則上服務年限每滿一年每月補助20元，最高不超過每月400元。由此，這一群體比真正的農民又多了一層保護。類似地，在農村當過民辦老師也可以獲得補助，并且也獲得了傳統上的特權，即當他們有了正式工作后，可以計算連續工齡；而當農民有了正式工作后，則不可以計算連續工齡。國家出臺這樣的政策無論從形式上還是內容上都表達了對從事純農業生產的農民有意或無意的不公正。三是民間習俗也遵循非正式約束。法律和政策并沒有規定不同戶籍不能通婚，但習俗上非農戶不與農戶通婚，如果能夠通婚，表明雙方所訂立的契約有新的獲利機會，至少其中一方有階層上升的預期。但現實情況是，由于內卷化的影響，這條上升通道幾乎被堵死?。

三、戶籍制度改革的前景預測

中國戶籍制度改革的目標是解決 “三個一億人”的市民化問題，能否達到預期目標，由諾思的制度及其變遷理論可以進行預測。弗里德曼認為，經濟理論的基本假設不必受到現實檢驗，但一定要有預測能力。如果理論假設能夠預測未來，那么從理論導出的各種命題就是對世界的正確描述。在未來不確定的世界里，用諾思的上述理論來預測戶籍制度的未來走向，對于目前的戶籍制度改革具有重要的認知價值。

1.相對價格的變化是推動戶籍制度改革的重要力量

迄今為止，在戶籍制度改革中，我們只是假定城鎮戶口的相對價格高而農村戶口的相對價格低，因此，需要第三方來推動 “人的城鎮化”，也就有了鼓勵地方政府吸納人口入市的各種政策。而戶口的含金量因城市而異，含金量越高設置的進入門坎越高，致使目前的戶籍制度改革仍然是有限準入秩序。而要從有限準入秩序進入開放準入秩序的入門條件就是利用相對價格變化原理調整利益格局。因此，要把縮小地區間城市戶口福利差距作為利益格局調整的主攻方向，對城市戶口福利進行結構優化。一是社會福利減量化。對有吸引力的大中城市新進人口的福利采取減量化的制度安排，連同城市的新出生人口實行 “老人老辦法、新人新辦法”，以逐步剝離縛在戶口上的諸多福利。二是城市新出臺的各種福利待遇按常住人口設計和實施。三是按城市等級設立福利化指數，超過平均福利的城市用于吸納新市民，不吸納的超過部分上繳中央政府用于補貼吸納新市民的城市。

2.通過邊際調整使戶籍制度瓦解可能是一個成本較低的改革

戶籍制度改革的目標并不是使農村人向城市人看齊，更不是把戶籍轉為北京、上海戶籍，而是從邊際上進行調整，使戶籍制度隨著時間進程而失效。這種調整是對構成制度框架的規則、準則和實施組合所作的邊際調整。農民住在哪里并不重要，他們的總福利函數逐步與城市人趨于一致才是最重要的，為此，需要重新配置資源以實現農村基本公共服務增量化，在教育、就業、社保、醫療、住房等公共服務領域加大對農村居民的投入，使他們與城市居民的差距逐步縮小。這樣戶籍制度改革實質上轉化為地方政府提供公共服務能力和支出責任問題。在諾思的制度分析框架中看不到戶籍制度這一變量，但諾思也揭示了國家不提供均等化公共服務目的。為了降低交易費用以使社會產出最大化之目的，將導致一系列公共或半公共產品或服務的供給，以便降低界定、談判和實施作為經濟交換基礎的契約所引起的費用。而這些服務的分配并不是均等的，它要給那些均勢力敵的對手比那些無威脅的人們更多的服務?。按照這一邏輯，國家為城市居民在教育、就業、養老、醫療、住房等公共服務領域提供了更多的服務。在有限資源約束條件下，一部分人享受 “更多”服務的同時另一部分人必然享受 “更少”的服務?。

從目前情況看，在資源約束放松的條件下，各省市為本地戶籍居民提供均等化的基本公共服務都取得了很大進展。政府提供基本公共服務中央政府固然責無旁貸，但主體責任在地方政府，由于各地經濟發展水平差異較大，提供基本公共服務能力和水平不同。因此，在提供公共服務問題上允許發展有先后，水平有高低，這與共享發展并不矛盾。重慶、成都、北京等地在這些方面的改革都有可推廣、可復制之處。比如，北京市城鄉戶籍公共服務差距近十幾年來逐漸呈現出縮小的趨勢，其主要做法是仿照城市戶籍人口公共服務的項目逐步推及本市農業戶口人口。

2017年北京市城鄉居民低保每人每月900元，城鄉居民養老金每人每月510元，危房改造補貼每戶40000元，考上大學每人每年補助1800元，農村中小學生上學有校車接送，北京市農民只要在北京市所屬范圍內就業 （打工）都會給他們上養老、醫療、失業、工傷保險。同時，政府也加大了對入京農業戶口的限制。比如，北京戶籍以外的人與京籍人口形成的婚姻關系需經過8年戶口才能遷入所在地。一方面是防止外地人為取得北京戶籍 （包括農業和非農業戶口）而騙婚，另一方面也減輕了公共服務支出壓力。北京以城鎮居民為參照把公共服務和公共福利惠及農村居民，有其雄厚財力提供保障，有些公共服務項目比之國家 《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》還超前。該 《規劃》并沒有提出給予農村居民喪葬費的項目，北京市則給予城鄉居民死亡家庭喪葬費5000元，但是其他地區喪葬費只給死亡的公職人員而不給農民只能表明公共服務均等化思想還沒有統一，一些地區增加公職人員喪葬費更說明了政府在為另一部分人提供更多公共服務的路徑依賴，并不在于財力不濟。因此，應鼓勵地方政府在公共服務領域的創新舉措，使其通過邊際調整逐步實現區域性的公共服務均等化。

邊際調整是漸進式改革的具體形式，改革的主造新的獲利機會，采取不搞強迫，不搞運動，愿意干就干，能干多少是多少的態度，假以時日，城鄉戶籍的相對價格趨于一致，戶籍制度自然瓦解。

3.戶籍制度改革也有可能進入均衡狀態

同制度變遷的一般原理相對應，戶籍制度改革不僅有成功和失敗之分，也有第三種可能——制度均衡狀態。這種均衡狀態表現為：一是改不動。相對價格依然居高不下的城市政府堅持計劃經濟的路徑依賴思維，實行有限準入秩序。這些城市有各種理由設置了許多新的進入障礙，最終結果是改不動。二是改不成。 《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》 （國發 〔2014〕25號文）和 《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》 （國發 〔2016〕44號文）意在強力推進市民化改革。對大多數農民而言，在小城鎮落戶沒有吸引力。戶籍越來越不重要，他們越來越不在乎轉為市民，這兩種狀態都是戶改沒有改出新的獲利機會的反應。前一種如果能夠推進，意味著老市民戶籍相對價格的下降；后一種改革沒有獲得響應，表明當上新市民相對價格也沒有上升。因此，使戶改進入制度均衡狀態。三是改了初衷，形成零和賽局。戶改的初衷是解決 “三個一億人”的市民化問題，但由于相對價格較高的城市設置更高的進入門檻，最終能獲得城市戶籍的是外來市民而不是農民，而這些市民是大城市所需要的高級專業技術人才。戶改成為吸引外地人才的籌碼，這與戶改的初衷謬以千里。

注釋：

①②④⑤⑥⑦⑧⑨??? 諾思： 《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯書店 1990年版，第 3、34、85、87、5、64、111、111、112、111、115頁。

③ 奈特： 《風險、不確定性與利潤》，安佳譯，商務印書館2006年版，第243頁。

⑩?? 諾思： 《經濟史中的結構與變遷》，上海人民出版社2002年版，第225、32、27頁。

? 張艷國、諶潤： 《農民工 “內卷化”研究述評》，《社會科學動態》2017年第1期。

? 董全瑞： 《雙軌制是中國城鄉收入差距擴大的傳導機制》， 《江漢論壇》2016年第4期。

（責任編輯 陳孝兵）

國家社會科學基金一般項目 “新常態下縮小城鄉差距的管理機制設計及其實現路徑研究”（15BGL006）

D631

A

（2017）07－0045－05

董全瑞，中共河北省委黨校發展戰略研究所研究員，河北石家莊，050061；張健，中共河北省委黨校科技文化教研部副教授，河北石家莊，050061。