臺灣比較政治學關于半總統制的研究述評

胡小君

臺灣比較政治學關于半總統制的研究述評

胡小君

關于半總統制的研究是臺灣比較政治學中少數能與西方政治學研究同步發展且密切交流的領域。對于半總統制的概念和類型，多數臺灣學者接受了舒加特、凱瑞和埃爾吉的論述，并以此為基礎，著重對其二元行政運作模式進行了類型分析。臺灣比較政治學界還深入探討了半總統制的政府穩定性以及向 “權力總統化”、“左右共治”的演化情形。半總統制與民主化尤其是民主崩潰的關系也是臺灣學界半總統制研究的一個焦點。最后，研究者們集中探討了臺灣地區 “半總統制”的運作，解釋了臺灣為何傾向于 “總統國會制”亞類型以及未出現 “共治”的原因。

半總統制；行政二元化；共治；臺灣；比較政治學

半總統制是與總統制、議會制并列的三大共和憲政體制之一。 “第三波”民主化浪潮中，半總統制成為新興民主政體熱門的憲政選擇，在數量上已超過總統制和議會制。臺灣地區實行的 “總統”和“行政院長”雙首長制也屬于這一類型。臺灣比較政治學界關于半總統制的研究起步較早，已形成一個相對穩定的學群，主要研究者有 “中央研究院”院士吳玉山和沈有忠、蘇子喬、張峻豪、郝培芝、陳宏銘、許恒禎、蔡榮祥、林繼文、李鳳玉等中青年學者。在研究內容上涵蓋了半總統制的概念與類型、權力運作關系、政府型態、演化方向、制度評價等方面。在研究方法上，既有對較多個案的集中比較和量化分析，也有對臺灣地區的制度運作與相關國家的精細比較。在學術影響上，一方面，相關的研究文章在臺灣政治學刊物 《問題與研究》、《東吳政治學報》、《政治科學論叢》、《臺灣民主季刊》等占據了相當多的篇幅，成為臺灣政治學研究的 “顯學”；另一方面，這也是臺灣比較政治學中少數能與西方政治學同步發展和密切交流的領域。2010年6月，臺灣 “中研院”政治學研究所與臺灣大學政治學系舉辦了首屆 “半總統制與民主”國際學術研討會，至今已連續舉辦七屆。吳玉山等與西方半總統制研究的主要學者經常合作出版論著。而且，在政學互動的氛圍下，半總統制相關研究成果對臺灣地區的憲政改革和政治實踐也產生了顯著影響。

一、對半總統制概念和類型的補充論述

在西方政治學研究中，法國學者迪韋爾熱（Maurice Duverger）最先提出半總統制的概念，并列舉了半總統制的三個基本條件：總統由普選產生；總統有相當權力；總理統領內閣成員掌握政府行政權力。①美國學者舒加特 （M.S.Shugart）和凱瑞 （J.M.Carey）依據總理是向總統負責還是向國會負責，將半總統制劃分為 “總統—國會型”和“總理—總統型”兩種類型。②迪韋爾熱的概念和舒加特、凱瑞的二分法經過愛爾蘭學者愛爾吉的繼承和推廣，在半總統制研究中處于主流地位。臺灣比較政治學界的半總統制研究基本以舒加特、凱瑞和埃爾吉 （SCE）的論述為基礎，多數學者在相關的文獻綜述中沿用了這一分析路線。也有學者對半總統制的概念界定與類型分析提出了獨到的見解，形成了對SCE論述的有效補充。

針對經?；煊玫?“雙首長制”、 “半總統制”、“行政權雙軌制”等概念，蘇子喬梳理了西方學者的相關論述，認為在這些概念中， “雙首長制”最為寬泛，也存在于非民主的二元君主制和共產主義體制中，而在民主體制下， “雙首長制”與 “半總統制”的所指相同。 “行政權雙軌制”則是以法國為典型的半總統制下行政權在總理主政和總統主政之間的換軌。進而，蘇子喬對迪韋爾熱的半總統制定義進行了修正，認為這個原初的定義模糊之處在于總統 “有相當權力”難以界定，提出在憲政體制光譜中半總統制介于內閣制和總統制之間，其界限在于以總統直選區別于內閣制，以國會有倒閣權區別于總統制。③

半總統制定義的寬泛使其實際運作形態差異很大，因而幾乎所有的比較研究者都關注半總統制的類型分析。臺灣學者在舒加特—凱瑞二分法基礎上，從多個角度對半總統制分類進行了深入研究。陳宏銘從總統權力的視角分析了影響半總統制亞類型的關鍵因素，他以21個半總統制政體為對象，研究發現約半數總統有特定的政策權限，集中于國防、安全和外交領域，但在關鍵性的主持內閣會議權方面，只有少數總統擁有。這對于類型劃分具有重要的關聯性，未明確規定總統政策權限的幾乎都是總理總統制，總統主持內閣會議的都是總統國會制。④更多的臺灣學者對半總統制的亞類型進行了細化。吳玉山基于總統與國會在選任總理與組織政府時的互動關系，把半總統制分為準內閣制 （依據內閣制原則組織政府）、換軌共治 （法國式的左右共治）、分權妥協 （總統與國會反對黨妥協，分割權力）和總統優越 （總統任命中意的總理組織政府）四種類型。⑤吳玉山的四分法更為精確地反映了半總統制的運作特質，在西方比較政治學界獲得了一定程度的認可。此外，還有一些學者對半總統制的運作進行了更為細致的分類。例如，張峻豪依據府會關系、行政權歸屬和總理負責的對象差異，把半總統制分為總統謙讓制、實質黨內共治、超級總統制、形似黨內共治、實質左右共治、聯合內閣、少數政府、形似左右共治等八種類型。⑥不過這類細分往往過于繁瑣，因而有些學者跳出舒加特—凱瑞二分法，對半總統制進行了新的分類。

蘇子喬認為既有多樣化分類主要是基于憲政實踐來劃分的，變量太多，應從憲政規范去找尋分類依據，根據內閣在憲法上的負責對象，將半總統制分為 “一元型半總統制” （內閣僅對國會負責，不對總統負責）和 “二元型半總統制” （內閣同時對總統和國會負責）。⑦此外，沈有忠研究了迪韋爾熱在提出半總統制概念時即留下的問題：為何有些國家總統在憲法上權力很大，但在實踐中卻不發揮作用？他認為這些國家的制度設計符合半總統制定義，但與多數半總統制國家實行分權式權力二元設置不同，其權力二元設置是將總統視為備而不用的、治理能力填補式的角色，呈現出相互補充的分時置換特點。據此，沈有忠把半總統制分為分權設置型和分時置換型。⑧分時置換亞類型的提出彌補了西方學術界對半總統制類型分析的不足，合理解釋了冰島、愛爾蘭等半總統制運作的特點。

二、關于半總統制具體運作的研究

半總統制在憲政實踐中呈現出權力多元、運作彈性的特點，尤其是總統、總理的二元行政權以及總統、總理與國會之間的三角權力關系運行狀況，影響了半總統制的政府穩定性和制度演化方向。臺灣比較政治學界對此展開了較為深入的分析。

行政二元化是半總統制的基本特點。在二元行政權架構中，總統與總理之間是對抗、合作還是從屬關系，即總統化、議會化或是共治，是界定半總統制運作傾向的主要標志。沈有忠歸納了影響這種運作傾向的變量，包括總統的憲政角色，即半總統制本身對總統權力的界定；總統的黨政權力，即總統對執政黨控制的程度或是支撐總統的政黨在國會中的力量，以及選舉后的權力消長狀況。⑨許恒禎對半總統制運作中政府的型態從總統、總理、國會、政黨相互間的權力集散關系進行了梳理，認為可能出現五種情形：總統、總理與國會多數一致的“一致多數政府”；總理與國會多數一致、總統為另一政黨的 “共治政府”；總統與總理一致、國會多數為與總統不同政黨的 “國會有多數的少數政府”；總統與總理一致，且國會沒有任何政黨過半的 “國會無多數的少數政府”；總統與總理不一致，且國會沒有任何政黨過半的 “權力分散政府”。⑩根據其分析，多元權力越集中分布，半總統制運作越穩定。

半總統制的制度穩定尤其是政府穩定性，向來是研究者關心的問題，究竟什么樣的半總統制容易出現憲政沖突，進而影響到政府穩定？蔡榮祥分析了總理總統制亞類型的情形，發現國會主導組織政府的比例遠低于總統主導，但國會中政黨席次的分配、總理政黨屬性的不同影響了政府的憲政沖突可能性。其中，少數政府最容易出現憲政沖突，國會式政府次之，聯盟多數政府又次之，而共治政府的沖突程度較低。?李宜芳等歸納了34個半總統制民主國家的案例，分析了總統對總理的任免權對總理任期即政府穩定性的影響。研究發現，在總統擁有對總理的單邊任免權情況下，因總統傾向于選擇自己偏好的人選，在總理總統制亞類型中，會增加總理下臺的風險，而在總統國會制亞類型中，則可以降低總理下臺的風險。?陳宏銘專門分析了半總統制下國會權力的特性及其對憲政穩定的影響。他研究發現，國會與行政雙首長之間構成了一種不對稱的權力制衡關系，主要表現為國會對行政權的監督和制衡主要針對總理，但不及于實權總統，如總統與國會均強勢，相互抗衡就會導致半總統制的不穩定。解決這種不穩定的途徑，一是弱化總統的角色，強化國會與政府的對稱關系，即 “議會化”；另一種就是弱國會搭配強總統，政府無論是否擁有多數席次支持，都保持政策強勢，即 “總統化”。?

然而，在半總統制的發展演化中，議會化的個案很少，權力總統化的個案更多，成為深入研究的焦點。郝培芝梳理了西方學界半總統制研究中 “總統化”的相關論述，分析了總統化狀態下總統與行政權、政黨、內閣的關系狀況，認為由于同時面對總統及國會選舉，政黨必須依靠總統的個人聲望，以發揮 “衣尾效應”（coattail effects）來帶動國會的選舉。這一方面導致政黨必須視總統選舉為存亡關鍵，導致政黨總統化；另一方面，內閣成為總統的“避雷針”或 “代罪羔羊”，總統往往以改組內閣或部分調整內閣作為挽救總統民意或保持總統高聲望的政治動作，進而導致內閣的不穩定，即使在總統與國會多數相同的一致政府也是如此。?沈有忠比較了總統化的半總統制與純粹總統制的差異，認為由于不僅領導政府，還有權對國會產生影響，總統的政治威望和憲政影響力比總統制下的總統還要強。?然而，盡管總統經常強勢，但是如果在國會無法獲得多數支持，就會出現總統與國會的對抗。為了避免憲政危機， “共治”就成了雙方妥協的可行選擇。

“共治”即總統任命占有國會多數席次的在野黨領袖擔任總理。共治是半總統制特有的現象，尤其是在法國，曾出現三次 “左右共治”，羅馬尼亞、蒙古、波蘭等十余個國家均出現過共治現象。許多學者對共治出現的條件、形成的過程、運作的類型等進行了分析。林繼文探討了作為典型的法國共治得以形成的原因：一方面，選民透過國會選舉傳遞給政治精英清楚的信息，即對總統所在政黨的不滿，總統意識到只有正面回應這種新民意才能延長其政治生命；另一方面，憲法如果能賦予總統足夠的權力，尤其是無須總理配合的專屬權力，使其不至于因為共治而喪失影響力，那么總統就有足夠的動機任命在野黨領袖為總理。?黃宗昊從博弈論的角度認為法國能產生經典共治的原因在于特殊的選舉制度和國會保障機制，引導分屬不同政黨陣營的總統和國會多數產生不同的政治計算與策略互動。法國的國會任期有制度性保障，與總統任期交錯，且短期內國會選舉重選結果具有可預測的一致性，使得總統不愿冒險解散國會，而是采取共治的方式分享權力。?不過，郝培芝研究發現，由于法國2002年后總統任期縮短并與國會任期一致，2008年修憲后形成了先總統、后國會的選舉次序，總統選舉對國會選舉產生明顯的 “衣尾效應”，總統所在政黨獲取國會多數的可能性大增，這就縮減了共治出現的幾率。?張峻豪梳理了新興民主國家中的共治現象，發現共治主要出現在總統與總理共享行政權的情況下，但在儀式性總統和超級總統制下，也都出現過共治，因而具有普遍性。?為何在新興半總統制民主國家也廣泛出現共治，張峻豪認為初始條件在于總理由國會主導的任命方式，但關鍵在于權力競爭的各方把共治作為妥協和可接受的產物。這種妥協包括政黨競爭的妥協、總統與總理權力相爭的妥協以及政治精英之間的妥協。如果總理任命一開始鎖定由國會主導，這些妥協就會推動國會成為半總統制權力三角關系的中心，那么總統配合、總理主導行政的共治就容易產生了。?

三、關于半總統制與民主化的研究

“第三波”民主化浪潮中，新興民主國家大量采用半總統制成為國際政治發展中的顯著現象。為何半總統制能在全球廣泛拓展？為何一些國家的半總統制政體出現了民主崩潰？半總統制究竟是不是一種好的政體？臺灣學者對這些問題進行了比較分析。

關于半總統制如何在全球拓展的問題，吳玉山將當前采用半總統制憲法的56個國家分為三類群組，探討了每類群組確立半總統制的模式。他認為，西歐成熟民主國家多是基于應付緊迫危機變故，因情境性需求而采用半總統制，帶有一定的制度原創性，如魏瑪共和國和法蘭西第五共和國。東歐和前蘇聯后列寧主義國家的半總統制多是沿襲黨國體系中 “總書記—總理”的雙元權力結構，由于雙元結構存在時間很長，黨國體制遺留的強人領政傳統和威權型政治文化，使得民主化后這一群組的半總統制相對穩固。亞非后殖民國家在民主化后采用半總統制主要是對殖民母國的制度模仿，尤其是法國和葡萄牙的前殖民地。?

在民主化進程中，一些采用了半總統制的民主政體經歷了民主崩潰。為何會走向崩潰，究竟哪種亞類型的半總統制容易引發崩潰，成為半總統制與民主化研究的焦點。沈有忠分析了最早建立半總統制，也最早發生民主崩潰的德國魏瑪共和國，并與早期半總統制的成功個案芬蘭進行比較。魏瑪在1933年發生民主崩潰，而芬蘭在20世紀80年代逐步向議會化轉型。?導致兩者不同走向的原因很復雜，從非制度性因素來看，兩國都存在外部嚴峻的國際壓力，內部碎片化的多黨制及政治紛爭，政府更迭頻仍，顯然這并非主因。從兩國半總統制的制度設置來看，魏瑪采取的是垂直分時的制度安排，即總統平時不掌握實質性權力，但在 “緊急時刻”可以動用緊急命令權來組織總統內閣，并架空國會對行政的監督權，走向 “行政獨裁”，最終在危機情形下，魏瑪的半總統制發生民主崩潰。芬蘭的半總統制采取的是水平分權的制度安排，總統享有制度性和實質性的權力，盡管在蘇聯解體前，芬蘭總統借助于鄰國威脅帶來的政治壓力，以外交事務來擴張政治影響力，但水平分權的安排終究限制了芬蘭走向總統化的行政獨裁。而在蘇聯威脅消除后，芬蘭通過修改憲法，進一步限制總統權力，使芬蘭的半總統制傾向于議會主導。

對于新興半總統制國家的民主崩潰問題，張芳華基于對46個個案的梳理，發現總統國會制國家的民主存活可能性低于總理總統制。究其原因，從制度性因素而言，是總統國會制相較于總理總統制更易產生組閣爭議與政策僵局，進而出現行政獨裁，發生民主崩潰。而一般被認為是重要影響因素的府會關系以及政黨體系對民主崩潰的影響并不明顯，反而是一些非制度性因素發揮了重要影響，如該國先前政變成功的歷史經驗，會降低軍官發動后續政變的風險，對民主的持續構成了威脅。?對于半總統制中較特殊的后共國家民主的演化，沈有忠作了探討，認為由于強有力的政黨和政治強人傳統，后共半總統制國家的權力集中十分明顯，一直面臨著民主深化的議題，而這種民主深化卻因政治文化、社會結構等非制度性因素的影響而走向不同。中歐的一些后共國家通過限制總統權力或是賦予國會制衡的力量，半總統制已呈現準內閣制傾向。而東歐以及羅馬尼亞等東南歐的后共國家，卻因原子化的社會結構和權威型政治文化，導致了總統的強勢領導。不過如果能夠渡過民主化初期的難關，社會結構和政黨體系完成整合，限制總統權力和民主深化仍可能成為現實的發展趨向。?

在民主化浪潮中，既被廣泛采用，又經常出現民主崩潰，半總統制是不是一種好的政治制度呢？蘇子喬梳理了西方學界關于半總統制、總統制、內閣制優劣比較的相關論述，發現在對半總統制的評價上，既有人主張其有兼容并蓄的彈性優勢，也有人批評其存在著拼裝上路的潛在風險。實際上，有些半總統制幸運地成為兼具總統制與內閣制之長的“結晶體”，另外一些半總統制卻不幸地成為兼具總統制與內閣制之短的 “拼裝車”，而這種拼裝正是新興民主國家出現民主崩潰的重要制度誘因。蘇子喬認為只有總理總統制才有可能成為兼容并蓄的憲政體制，兼具優點，而總統國會制往往體現了拼裝上路的特點，兼具了弊端。在總統國會制情形下，一致政府不存在僵局可能，但在分立政府情形下，如總統依據國會多數任命內閣，出現 “共治”，尚能保持次佳的憲政運作，如總統執意任命少數內閣，則憲政運作陷入最壞的局面。為此，他提出構建一個優良的半總統制需要三個要素：總統與國會選舉應盡可能時間相近或同時選舉，降低總統與國會多數不一致的機會；憲法應賦予國會對總理的人事同意權，明文排除總統對總理的免職權；總統與總理的權限劃分應盡可能明確。?

四、關于臺灣 “半總統制”運作狀況的研究

臺灣比較政治學對于半總統制研究的熱潮，終究還是服務于對臺灣 “半總統制”憲政實踐的本土關懷。因此，對于臺灣 “半總統制”的確立、所屬亞類型、運作特色、與政黨體系的關聯等，學者們進行了集中研究。

多數學者認可臺灣的 “半總統制”是一黨威權體制經由民主化而形成的，基本屬于 “總統國會制”亞類型，權力 “總統化”傾向明顯。對于臺灣具體如何確立 “半總統制”，蘇子喬以歷史制度主義的分析方法回溯了臺灣自1991年 “修憲”以來憲政實踐的歷程，認為臺灣憲政體制的變遷受到“修憲”、大法官 “釋憲”與實際憲政運作三種動力的交替作用與互相牽引。?經過1994年之前的第一至第三次 “修憲”， 確立了 “總統” 直選的規則，建立了 “半總統制”的基本框架。在此后的演化過程中，由于 “總統”直選的制度高墻，使得臺灣不再可能轉向議會完全主導的內閣制，形成了對 “半總統制”的路徑依賴。在 “半總統制”的具體類型上，雖經大法官 “釋憲”，宣示了 “總理總統制”的運作方向，但國民黨內部權力斗爭以及1997年的第四次 “修憲”，又模糊了這一方向。在2000年政黨輪替之后，臺灣內涵不明的 “半總統制”經陳水扁任期的實際操作，轉化為 “半總統制”的另一個亞類型 “總統國會制”。這一轉變經2001—2006年的三次 “釋憲”賦予其 “合憲性”而逐步穩固。蘇子喬認為，對于未來臺灣 “半總統制”的演化，基本可確定維持目前的 “總統國會制”，但不能完全排除轉向 “總理總統制”的可能。

除這種制度主義的解釋外，一些研究者從 “總統”與政黨、選民的關系來分析臺灣 “半總統制”形成 “總統國會制”亞類型的原因。沈有忠認為，一方面， “總統”在制度上有絕對的組閣人事權，“行政院長”被視為 “總統”的幕僚長，其施政權威來自于 “總統”的賦權?；另一方面， “總統”可通過黨的平臺，借助政黨政治推動政府施政朝“總統化”方向發展?。邱師儀等通過對臺灣民調資料的分析發現，雖然臺灣的 “半總統制”提供了“國會”領導的共治型二元行政之可能，但多數選民支持 “總統”的行政主導權，尤其是對 “行政院長”的任免權，即使在 “總統”聲望低迷之時，該陣營的選民仍然如此，顯示了臺灣的政治文化更認同 “總統”是政治核心而不是把 “國會”作為政治核心，因而 “總統國會制”的半總統制有著堅實的政治文化基礎。?

既然臺灣的 “憲政”體制屬于 “總統國會制”，那么與其他 “總統國會制”經常出現 “共治”相比，臺灣為何沒有出現 “共治”，而是經常出現“分立政府”尤其是 “少數政府”？研究者通過對臺灣與法國、羅馬尼亞、蒙古等的比較，發掘了臺灣“半總統制”運作的一些特點。林繼文認為，與法國相比，臺灣 “立法委員”的選舉制度造成選舉成本高、連任率低， “立委”不愿意冒丟失議席的風險參與倒閣，而比例選舉制又使得政黨席次變動有限，不容易對 “總統”造成實質性壓力，因而很難逼迫 “總統”任命在野黨領袖擔任 “行政院長”，“共治”因而不能出現。?蘇子喬、王業立也認為臺灣難以出現 “共治”是因為 “立法院”政黨體系中政黨缺乏凝聚力所致，由于 “總統”在 “立法院”倒閣之后有解散議會的權力， “立委”擔心難以連任，再加上 “立委”與內閣閣員不能兼任，缺乏“倒閣” 后 “入閣” 的利益動機， 造成 “倒閣權”虛置，因而 “總統”可放心行使對 “行政院長”的任免權。?

傾向于 “總統”權力的 “總統國會制”對臺灣的政黨體系及主要政黨的運作產生了深刻影響。陳宏銘分析了 “總統國會制”穩固階段即陳水扁執政時期民進黨的政黨 “總統化”現象，認為 “總統”兼任黨主席無論是對 “半總統制”下 “總統”通過政黨強化政治權威，還是對政黨向選舉機器轉型，影響都十分明顯。政黨 “總統化”雖有利于黨政溝通順暢，但政黨自主性的降低也存在弊端。?李鳳玉等也注意到了 “總統”兼任黨主席對提升施政順暢度的有利影響，發現即使是少數政府，由于 “總統”無需通過代理人就可以保證其意志在執政黨內貫徹，因而加強了對國會的影響和對反對黨的壓力，而且能推動執政黨的政策偏好朝中間選民移動，也有利于贏得民意和反對黨的認可。?對于國民黨的政黨 “總統化”現象，陳宏銘分析發現馬英九在任期間對于法案的推動有相當的主動作為，而政黨平臺是其推動、表達法案和政策偏好最重要的場所，尤其是兼任黨主席后由于在黨內的機制中有更多推動法案的權力，因而強化了對黨政部門的掌控。?不過這種 “總統”強勢干預的 “半總統制”也存在明顯的弊端，如 “總統”權力的延伸限縮了“行政院長”的權力和自主性，造成內閣決策的非集體化和碎片化，而且 “總統化”現象也弱化了政黨的功能?。這使臺灣的 “半總統制”難以走出吳玉山所說的 “容易選擇、難于操作”的困境。?

注釋：

① Maurice Duverger,A New Political System Model: Semi-presidential Government,European Journal of Political Research,1980,8(2),p.166.

② M.S.Shugart,J.M.Carey,Presidents and Assemblies:Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge:Cambridge University Press,1992,p.24.

③⑦ 蘇子喬： 《哪一種半總統制？——概念界定爭議的厘清》， 《東吳政治學報》2011年第4期。

④ 陳宏銘： 《總統的政策權與決策機制：半總統制的跨國分析》， 《問題與研究》2016年第2期。

⑤? 吳玉山： 《半總統制：全球發展與研究議程》，《政治科學論叢》第47期，2011年。

⑥ 張峻豪： 《半總統制運作類型的跨國研究》， 《問題與研究》2011年第2期。

⑧ 沈有忠： 《半總統制下行政體系二元化的內涵》，《政治科學論叢》第47期，2011年。

⑨? 沈有忠： 《半總統制不同政府類型下的二元行政關系——臺灣與羅馬尼亞的比較研究》， 《臺灣民主季刊》2014年第3期。

⑩ 許恒禎： 《半總統制下不同政府型態之比較：羅馬尼亞與臺灣》， 《中華行政學報》第14期，2014年。

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? 陳宏銘： 《半總統制下總統的法案推動與立法影響力：馬英九總統執政時期的研究》， 《東吳政治學報》2012年第2期。

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（責任編輯 劉龍伏）

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（2017）07－0056－06

胡小君，蘇州大學政治與公共管理學院副教授，江蘇蘇州，215123。