社會組織參與協商民主的路徑思考

胡艷蕾

社會組織參與協商民主的路徑思考

胡艷蕾

隨著我國社會組織數量與規模的不斷增長，社會組織參與協商民主問題日益引起學者關注。本文在明確我國社會組織以及社會組織參與協商民主理論內涵的基礎上，對社會組織在協商民主中的作用進行了系統闡述，運用問卷調查、深入訪談等研究方法，深入分析當前我國社會組織參與協商民主建設面臨的困境及其制約性因素；最后，結合國內部分省市社會組織參與協商民主建設的相關經驗與教訓，指出我國社會組織參與協商民主建設的路徑選擇。

社會組織；協商民主；作用；路徑選擇

近年來，我國社會組織的規模、數量、種類迅速增長。2014年12月29日，中共中央政治局會議審議通過了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》《關于加強和改進黨的群團工作的意見》，在該次會議上中共中央總書記習近平再次指出應“逐步探索社會組織協商”。[1]顯然，社會組織參與協商民主建設是社會主義協商民主制度建設的重要內容，是我國協商民主建設的新生長點[2]，也是全面推動依法治國以及國家治理現代化的內在訴求。

所謂社會組織，國外通常稱為“志愿組織”“非政府組織（NGO）”或“非營利組織（NPO）”，我國通常又稱之為“民間組織”或“非政府組織”，一般是指那些以促進國家經濟和社會發展為己任，[3]在社會轉型過程中由不同社會階層的公民自發成立，具有一定程度的非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網絡形態。[4]近年來，我國社會組織數量、規模、類型急速增長。民政部門為便于管理，將之劃分為社會團體、基金會、民辦非企業單位三大類型，同時，根據行業不同將之劃分為十四種具體類型。筆者在對國內學者相關研究文獻系統梳理的基礎上認為，我國社會組織參與協商民主，通常是指在中國共產黨的領導下，社會組織就其關心或利益相關的問題，以恰當的方式或渠道與政府、政黨、企業及其他社會組織間（包括社會組織成員之間）廣泛開展協商，以了解彼此的立場、觀點和利益訴求，最終在基于各方利益最大化的前提下，形成各方均可接受的方案、決策或決定；其主要內容包括社會組織與政府間的協商、社會組織與企業間的協商以及社會組織之間的協商。[5]社會組織協商民主包括政府與社會組織的協商、企業與社會組織的協商和社會組織之間的協商，本文的論述側重于第一個方面。

一、社會組織參與協商民主的作用分析

發展我國社會組織參與協商，能夠有效推動社會組織成為社會主義協商民主建設中的重要載體。由于社會組織具有非營利性、非政府性、志愿性及公益性等特征，使之在社會主義協商民主建設中發揮著獨有的功能作用，具體表現在下述幾個方面：

（一）利益表達方面

不同利益集團間的有序博弈形成了現代社會秩序。一旦各種利益集團的利益訴求無法有序表達，即利益訴求表達機制不夠健全，則會導致利益沖突、社會矛盾的爆發以及社會秩序的混亂。因此，現代社會必須要建立健全相關的利益表達機制及渠道，以確保不同利益集團的利益訴求通過合法、合理的渠道表達出來；而社會組織可有效發揮利益表達功能。[6]首先，社會組織在協商民主中的主體地位是其承擔組織利益表達功能的根本保障。具有強烈公共價值訴求的社會組織，得益于其在協商民主中的主體地位，通常具有一定的話語權與參與權，能夠充分代表并表達本組織團體成員的利益訴求。其次，社會組織深厚的群眾基礎促使其成為國家與社會之間利益表達的最佳渠道。社會組織產生于社會，亦植根社會，能夠深入基層、密切聯系社會公眾，充分了解社會公眾的利益訴求，社會組織參與協商則能夠發揮社會利益關系調節器的功能，確保社會公眾的利益訴求得到有效表達。

（二）社會治理方面

二十世紀九十年代，公共管理領域開始興起治理理論。基于研究視角的不同，學者或研究機構對于治理的理解與界定各不相同。如格里·斯托克指出治理的本質即是一種不依靠政府的權威和制裁的統治機制，它不是一種從外部強加的結構和秩序，而是多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動。[7]1995年，全球治理委員對治理進行了概念界定，指出所謂治理，包括或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式，本質上是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，具體包括正式機構、規章制度以及種種非正式安排。[8]這一概念更具有權威性與代表性，亦被廣泛認同與使用。因此，國家治理現代化的最大特征應是由政府、市場、社會三方共同合作、互動以實現對國家的治理。社會組織為社會這一治理主體中的關鍵力量，能夠充分代表社會公眾及其行業團體的根本利益訴求，社會組織參與協商民主為社會治理提供了合法、正當、穩定的主體地位與參與路徑，能確保其有效發揮社會治理功能。

（三）政治參與方面

社會組織參與協商民主能推動社會組織團體及成員有序參與政治協商，發揮其政治參與功能。首先，社會組織本身具有人員整合功能，當公民個體難以進行有序政治參與和政治協商時，社會組織可以將個體組織起來，并通過建立健全各種規章約束，促使組織成員的活動由無序狀態轉變為有序狀態，從無序參與轉變為有序參與，推動公民的有序政治參與。其次，社會組織具有利益整合功能。社會組織通常是建立在組織成員相似的價值觀與利益訴求等基礎上的小型社會共同體，通過組織的管理將組織成員的利益訴求進一步協調、整合形成組織整體共同的價值觀、文化理念及利益訴求，從而形成該組織的團體目標。因此，社會組織人員和利益整合功能，使公民個體與社會組織整合為一種集體合力；而社會組織參與協商民主促使公民個體的利益訴求得到有序表達，提高了協商民主的實效性。

（四）協調溝通方面

首先，社會組織參與協商民主，促使政府與社會組織進行溝通、交流，以協商的方式對不同的利益訴求進行協調、整合，推動了社會組織與政府之間利益訴求的溝通與協調。比如，社會組織通過協調組織成員之間的利益沖突與矛盾，將分散的、局部的利益訴求轉變為集中的、整體的利益訴求；社會組織通過參與座談會、聽證會、人大政協會議等方式進行參政議政，將組織的利益訴求傳遞給黨政機關，實現了公眾訴求的有效表達，亦實現了社會組織與政府的有效溝通。其次，社會組織本身具有協調溝通功能。由于社會組織具有非營利性和公益性等特征，成員來源于社會公眾，同時又服務社會公眾，從而具有密切聯系社會公眾的根本優勢。社會組織參與協商，可有效發揮橋梁、紐帶作用，緩解與政府間的利益沖突與矛盾，并協調各方之間的關系。總之，社會組織參與協商民主作為人民民主的重要實現形式，其根本目的在于通過民主協商的形式充分反映社會公眾的利益訴求，以促進關系協調、力量整合，最終推動社會公共利益最大化。

二、社會組織參與協商民主的困境

為深入了解我國社會組織參與協商民主所面臨的困境及原因，課題組綜合運用了文獻法、訪談法、問卷調查法、網絡調查、典型性案例分析法等定性研究方法與簡單方差分析等定量研究方法，于2015年6月至2016年8月間對山東省部分“官辦型”社會組織、“半官辦型”社會組織、“民辦型”社會組織進行了抽樣調查與訪談。由于人力、物力等因素制約，課題組采取了分層簡單隨機抽樣方法，即根據前述所劃分三種社會組織類型，選擇有代表性的社會組織進行深入訪談。調查結果顯示，當前我國社會組織參與協商民主建設中面臨的困境主要表現為下述幾個方面：

（一）政府與社會組織的關系定位不明確

綜合分析調研數據，發現社會組織在參與協商民主過程中，政府的角色定位不明確。各級政府如何定位自身與社會組織的關系十分重要，是作為一個上級主管機關，還是作為一個合作伙伴，還是作為一個漠不關心的局外人，對于社會組織參與協商的積極性、參與能力、參與渠道、參與效果具有極其重要的影響。被調查對象在調查中普遍認為，政府的支持和認可是目前影響我國社會組織參與民主協商的最關鍵、最核心的要素。

（二）相關制度不健全

目前，關于社會組織參與協商民主的相關制度仍不夠健全，如我國大多數省份至今未在政治協商會議中單列出社會組織界別，造成社會組織參與政治協商會議的渠道較少，且由于缺乏制度保障，社會組織參與協商民主的積極性很低。在調研中，社會組織普遍認為目前參與協商民主的相關配套機制亟需健全完善，如社會組織界別管理制度、社會組織參與協商民主代表制、社會組織參與協商民主的過程管理制度、社會組織與政府間的溝通制度等相關配套制度應不斷建立健全，從而確保社會組織參與協商民主的機制順暢，有效發揮社會組織參與協商民主的主動性。

（三）參與協商民主的能力普遍不足

通過調研發現，社會組織參與各種形式協商還存在一個非常重要的制約性因素，即社會組織參與協商民主能力不足問題。如在調研過程中，尤其是深度訪談中，問及社會組織參與協商民主的問題，很多組織成員一臉茫然，對于這個問題本身不太理解，在詳細解釋后，他們才恍然大悟，但普遍反映參與協商較少，協商效果不好；在本組織成員的協商能力方面，大多數認為組織成員這方面能力亟需提升。調研過程中，我們也發現，目前我國社會組織成員的數量普遍較少，學歷水平以本科為主，且大多數為兼職人員，這亦是由于社會組織本身的公益性、資金不足等問題。因此，組織成員專業性及能力不足是影響社會組織參與協商民主的另一關鍵因素。此外，社會組織治理結構、管理模式亦有待進一步規范與完善。

（四）社會組織的社會認可度低

社會組織參與協商民主的社會環境即社會組織能否得到企業、社會各界的廣泛認可，是影響社會組織參與協商積極性、參與協商能力的另一關鍵性要素。調研發現，社會各界對于社會組織的認可程度還有待于進一步提高，除了部分社會知名度非常高的基金會對其認可度高一些，社會公眾對于大多數社會組織的社會服務能力不認可。另外，少量負面新聞導致社會公眾對社會組織的合法性存在不同程度的質疑。因此，如何加強社會組織自身建設的規范化、科學化以提升其社會認可度，亦是加強社會組織參與協商民主建設的關鍵所在。

三、社會組織參與協商民主的路徑

（一）不斷完善社會組織參與協商民主的法制體系

健全的法律法規體系是實現社會組織廣泛、有序參與協商民主的法律基礎與根本保障。首先，社會組織自身相關法律體系建設是社會組織參與協商民主的合法性地位與提高公信力的根本保障，即只有社會組織自身成立與管理等相關法律體系不斷健全、完善，才能夠確保社會組織依法成立、依法管理、依法從事組織業務，且依法參與協商，既確保了其參與協商民主的合法性地位，也有利于提高政府公信力。因此，社會組織自身管理機制的健全、完善，是社會組織實現自我發展以及參與協商的內在需求，亦是社會組織公信力提升的根本保障。我國社會組織應圍繞其自身的組織目標，逐步建立健全其自身的民主決策制度、責任追究制度、財務管理與公開制度、人力資源管理制度、考核獎懲制度、績效評估制度等一系列規章制度，實現社會組織內部的民主辦會、民主管理、規范運行，財政管理規范有序、公開、透明，重大決策集體討論決策，從而確保其自身的工作有章可循、有據可依，充分代表其組織群體利益訴求，不斷提高其社會公信力與公共代表性，促使社會組織參與協商民主落到實處。其次，社會組織參與協商民主的法制化是社會組織參與協商民主制度化建設的首要內容，即應在依法治國的基本構架下，不斷推動我國社會組織參與協商的主體地位法制化、社會組織人員參與人民政協協商的比例法制化、社會組織代表成員參與人大協商的席位法制化等相關法律制度體系的健全與完善，為社會組織參與協商的路徑、形式提供法律基礎，不斷提升社會組織參與協商的話語權與影響力，以推動社會主義協商民主與社會主義法制建設的有序發展。

（二）建立健全人民政協社會組織界別管理制度

《中共中央關于加強人民政協工作的意見》指出，應根據改革開放和經濟社會發展的實際情況，探討并合理設置界別，不斷增強包容性。界別是我國人民政協的基本組成部分，是人民政協在適應我國社會經濟結構調整的情況下產生的一種特有的組織形式。我國經濟社會結構與統一戰線的內部結構決定了我國政協的界別設置，然而，不同的社會階段具有不同的社會階層結構，人民政協的界別設置亦不斷發生變化與調整，中國人民政治協商會議從第二屆全國委員會的29個界別發展到今天的34個界別。在近年來我國社會組織數量急劇增長、利益表達渠道不暢等政治與社會背景下，一些經濟較發達地方的政府以及國內一些學者開始建議在人民政協中設立社會組織界別。2011年7月，廣東省根據經濟社會結構變化,適應社會主義民主政治發展要求,率先合理設置了政協界別。[9]2012年，清華大學公共管理學院王名教授于全國人大十一屆五次會議提出《關于在政協設立社會組織界別的建議案》。[10]社會組織界別，一方面是地方政治經濟發展的必然要求，另一方面是推動社會組織廣泛、有序參與政治協商的根本制度保障，是社會組織參與政治協商主體地位的制度依據。然而，目前我國大部分省份仍未設立社會組織界別，對于推動社會組織有序參與政治協商形成了較大的制約。因此，應逐步建立健全人民政協中的社會組織界別管理制度，以促使我國社會組織能夠廣泛、有序地參與政治協商。

（三）逐步推動社會組織參與協商民主的渠道多元化

作為公民組織的具體形態，社會組織能夠充分體現與表達社會公眾的意愿和訴求，社會組織應是社會主義協商民主建設的關鍵主體之一，亦是社會治理的關鍵主體之一。然而，目前我國社會組織參與協商民主的渠道較單一，大部分屬于被動參與，缺乏主動性，從而造成社會組織的利益訴求表達渠道不夠暢通。首先，應建立健全重大決策中的社會組織參與協商機制。由于社會組織具有專業性、非營利性、公益性等根本特征，且植根于基層社會、密切聯系社會公眾，能夠代表社會公眾的利益訴求，不斷推動社會組織參與黨和政府的重大決策，并將之納入重大公共決策的必要程序以實現社會組織參與重大決策的制度化，有利于提高重大公共決策的科學性、合法性、正當性及可行性，亦有利于預防和化解社會矛盾，促使社會公眾理性、有序地表達利益訴求、參與社會治理。近年來，社會組織在黨和政府重大決策中的參與度日益增強。據統計，2013年全國性行業協會、商會代表其行業和會員企業向政府部門提出政策建議1729項，其中912項被采納。[11]因此，應通過建立健全會議、座談、聽證等多種協商方式的相關制度，促使社會組織參與重大決策的人員比例、參與過程、結果反饋、效果評估等具體程序制度化、規范化，以實現社會組織參與重大決策的長效化。其次，應逐步建立健全社會組織代表人士參與協商比例制度、社會組織代表人士參與民主監督與人大監督制度，以推動社會組織參與協商的渠道多元化。再次，應引導、鼓勵不同社會組織間有序開展協商。一方面可通過制定相關公共政策，發揮黨政機關的引導、鼓勵作用，逐步建立不同社會組織間的協商平臺，以推動不同社會組織間有序開展協商，對于相關領域或相關行業社會組織間的利益整合、行業監督發揮積極作用，且拓寬了社會組織參與協商的渠道；另一方面，應通過建立健全社會組織的行業規范、科學管理機制，提高社會組織的行業自律意識與行業信譽，以推動不同社會組織間廣泛開展協商。此外，還應不斷加強企業工會組織的健全與發展，充分發揮其組織功能，承擔起與企業協商、維護工會成員利益的重要功能。

（四）不斷推動社會組織參與協商民主的技術方法創新

社會組織參與協商民主建設中，還應充分運用現代化科技手段，通過社會組織參與協商的技術方法創新，以構建多樣化的社會組織協商方式或形式。目前，我國社會組織參與協商的實施方式仍處于探索階段，較為成功的有：一是上海模式。上海模式主要是指上海市在社區建設、兩新組織黨建、樓宇黨建等方面，積極探索社會組織參與協商的實施機制，并形成了獨具特色的上海經驗。其中，兩新組織黨建通常是指在新經濟組織①和新社會組織②中開展黨建工作；而樓宇黨建則是兩新組織黨建中的重要組成部分，是指在入駐商務樓宇的企業中加強黨組織建設，以加強黨在商務樓宇和非公經濟組織中的影響力、凝聚力、輻射力，這是目前我國城市基層黨建工作的新任務、新課題。二是北京社區參與行動模式。北京“社區參與行動中心”（SSCA）于2002年底成立時，被稱為“社區參與行動”，2003年9月，在工商局注冊成為北京燦雨石信息咨詢中心，2009年2月，在北京東城區民政局注冊。該組織作為一個促進社區公眾參與的非營利民間組織，其職能主要是向城市社區提供社區參與的信息咨詢和培訓，對社區參與的信息進行收集和出版，并開展中國城市“社區參與行動”研究，在政府、專家學者、非政府組織（NGO）和社區公眾間建立溝通、交流與合作的平臺，[12]積極探索并參與各類協商，以推動可持續性的社區參與式治理，提升社區參與能力。三是網絡協商模式。所謂網絡協商模式，主要是利用網絡平臺實現社會組織參與各類協商。隨著電腦及智能手機的普及，網絡平臺日益成為社會組織參與協商切實可行、簡捷高效的一種協商方式。政府和社會組織可借助微博、微信等自媒體網絡平臺，通過討論、辯論、質疑、聽證等方式，達成利益共識，最終形成公共政策、公共規則以及公共制度。該模式突破了行業界限、地區界限、黨政界限、政社界限及企社界限，實現了各個層次的平等對話協商。[13]

（五）逐步健全社會組織協商主體間的聯系機制

建立健全社會組織與黨政機關間的聯系、溝通機制，是推動社會組織從被動參與協商轉變為主動參與協商的前提。目前我國大多數省份的黨政機關與社會組織間仍未建立規范、順暢、多樣化的聯系機制，制約著廣泛、規范、有序的協商。通過對國內有些省市相關經驗與教訓的系統梳理，我們認為應加強下述三方面建設，以推動社會組織與黨政機關間聯絡機制的不斷健全與完善：一是建立健全社會組織中的基層黨組織建設，以發揮其

注釋：①新經濟組織，通常是指私營企業、外商投資企業、港澳臺商投資企業、股份合作企業、民營科技企業、個體工商戶、混合所有制經濟組織等各類非國有集體獨資的經濟組織。②新社會組織，通常是指社會團體和民辦非企業單位的統稱。橋梁紐帶作用；二是吸納退休黨政干部承擔黨政機關與社會組織之間的聯絡員角色，充分發揮這些退休黨政干部的社會權威作用；三是充分運用黨政機關與社會組織聯系的多元技術平臺，如微博、微信等媒介平臺，實現黨政機關與社會組織間的網絡交互聯系與溝通。

[1]中共中央政治局召開會議研究部署黨風廉政建設和反腐敗工作審議《關于加強社會主義協商民主建設的意見》、《關于加強和改進黨的群團工作的意見》中共中央總書記習近平主持會議[EB/OL].(2014-12-30).http://politics.people.com.cn/n/2014/1230/c1024-26296465.html.

[2]康曉強.社會組織：我國協商民主建設的新生長點[J].理論視野,2016(05):43～47.

[3]夏建中,張菊枝.我國社會組織的現狀與未來發展方向[J].湖南師范大學社會科學學報,2014(01):25～31.

[4]王名.走向公民社會——我國社會組織發展的歷史及趨勢[J].吉林大學社會科學學報,2009(03):5～12.

[5]左憲民.論中國特色社會主義協商民主[J].求索,2008(05):44～46.

[6]車慶芳.發揮社會組織在協商民主中的作用探析[J].山西社會主義學院學報,2014(03):53～56.

[7]格里·斯托克.作為理論的治理：五個論點[J].國際社會科學（中文版）,1999(02).

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[9]肖莉.在人民政協中設立新社會組織界別問題的思考[J].廣東省社會主義學院學報,2013(04):17.

[10]王名.提案07：關于在政協設立社會組織界別的建議案[EB/OL].http://wangmingngo.blog.163.com/blog/static/ 20421503120122711490801/.

[11]康曉強.何謂社會組織協商[EB/OL].(2015-02-02).http://www. chinanpo. gov.cn/1921/83865/preindex.html.

[12]劉鐸.開放式社區治理：社區治理的演化趨勢——基于四個社區治理案例的分析[J].甘肅行政學院學報,2009(03):96～101.

[13]張愛軍.社會組織協商及其構建路徑[J].社會科學研究,2015(03):52～57.

胡艷蕾，女，濟南大學政法學院講師，研究方向為統戰理論、公共服務合作治理等。

本文系山東省哲學社會科學統戰理論研究專項基金“民主黨派履行民主監督職能運行機制的實證研究”（16CTZJ01），山東省高校人文社科項目“政府向社會組織購買文化服務的多維績效評估研究”（J16YA06），濟南大學人文社科項目“山東省社會組織協商民主制度化研究”（15YB12），濟南大學教研項目“當代大學生政治認同的協同治理機制研究”（JZC1507）的階段性成果。