城鄉社會保險一體化的路徑研究
——基于太倉市的經驗

劉 靜

城鄉社會保險一體化的路徑研究
——基于太倉市的經驗

劉 靜①

現階段，實現城鎮社會保險常住人口全覆蓋成為有序推進農業轉移人口市民化的基本要求。為推動農業轉移人口平等享有城鎮社會保險，太倉市大力進行城鄉社會保險一體化建設，秉持從制度擴覆到制度整合的發展路徑，建立了一體多層的社會保險制度，全面保障農業轉移人口的社會保險需求，取得了顯著成效。太倉市城鄉社會保險一體化的行動邏輯主要有三點：城鄉一體化不等于城鄉均等化，公平與效率相結合，權利與責任相統一。同時，現有制度仍然存在一定的不足，尚有進一步完善的空間。太倉實踐帶來以下四點啟示：以城鎮社會保險為中心解決農業轉移人口的參保問題；以常住人口為對象推進城鄉社會保險一體化；發揮政府在城鄉社會保險一體化中的主導作用；打破地區分割界限提高社會保險的統籌層次。

新型城鎮化；農業轉移人口；社會保險

自黨的十八大以來，深入推進以人為核心的新型城鎮化成為新一屆中央政府的工作重心。2014年，李克強總理在政府工作報告中提出著重解決好現有“三個1億人”問題：促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。隨后發布的《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》指出新型城鎮化以人的城鎮化為核心，要求有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。作為基本公共服務的重要組成部分，社會保險不僅是收入再分配的重要工具，而且是維護社會穩定、化解社會矛盾、防范社會風險的“安全閥”。推動城鎮社會保險常住人口全覆蓋成為有序推進農業轉移人口市民化的基本要求。

“小城市，大舞臺”。自2004年開始，太倉市以農業轉移人口市民化社會保險制度建設為重點，通過城鄉社會保險一體化滿足農業轉移人口的參保需求。秉持從制度擴覆到制度整合的發展路徑，太倉市形成了一體多層的社會保險體系，取得了突出成效，是中小城市城鄉社會保險一體化的典型。本文以太倉市為例，通過對太倉市城鄉社會保險一體化經驗的分析，為其他地區尤其是中小城市城鄉社會保險一體化提供借鑒。

一、城鄉社會保險一體化的基本議題

長期以來，我國社會保險制度呈“碎片化”發展：城市與農村分割，私人部門與公共部門分立，形成多種社會保險制度并存狀況。①鄭秉文：《中國社會保險“碎片化制度”危害與“碎片化沖動”探源》，《社會保障研究》，2009（1）。碎片化社會保險制度影響了社會保險公平作用的有效發揮。社會保險非但沒有縮小各個階層間的差距，反而在不斷增大。②李慧英：《完善我國社會保險體系的思考》，《理論探索》，2012（1）。特別是對于農業轉移人口來說，由于不能平等享受所在城市的社會保險制度，他們只能依靠自身的能力抵御在城市生活中所遇到的社會風險，一旦個人力量無法與風險相對抗時，退出市民化進程、返回農村成為他們的唯一出路。實現城鄉社會保險一體化、使每一位社會成員共享經濟社會的發展成果是新型城鎮化的必然選擇，也是社會保險制度建設的根本目標。“實現什么樣的一體化”以及“如何實現一體化”是城鄉社會保險一體化的基本議題，針對這兩個議題學術界展開了廣泛討論。

在“實現什么樣的一體化”這一議題上，主要有兩種觀點。一種觀點認為城鄉社會保險一體化即是城鄉社會保險均等化，不論是制度還是待遇標準都應當統一。比如，童星指出社會保障城鄉統籌的最后目標應當包括制度統一、對象統一、標準統一、管理統一。③童星：《社會救助是城鄉統籌的“突破口”》，《中國社會保障》，2009（9）。另一種觀點則認為城鄉社會保險一體化并不是城鄉社會保險制度和標準的完全混同或拉平。城鄉社會保險一體化是把人人享有基本生活保障作為優先目標，通過制度擴覆與整合，將城鄉居民納入社會保險覆蓋范圍，將碎片化的社會保險體系整合為“制度合一、功能完善、公平與效率相結合”的保障體系的過程。多位學者將社會保險納入社會保障或社會福利的整體視野進行探討。景天魁提出底線公平理論，認為社會福利的建設要區分底線部分與非底線部分，對于底線部分實行無差別的公平原則，對于非底線部分則實行有差別的公平原則。具體到社會保險中，基本養老、基本醫療等底線部分福利應實行全國統籌，而商業保險等非底線福利則可以通過市場機制來調節。④景天魁：《社會福利發展路徑：從制度覆蓋到體系整合》，《探索與爭鳴》，2013（2）。李迎生提出了社會福利制度的“城鄉整合”模式，涉及基本項目的逐步統一與非基本項目保留一定的差異，亦即統分結合模式。他指出目前對城市企業職工實行的養老保險的第一支柱（社會統籌部分）與醫療保險的大病統籌部分等可設計為城鄉共享項目，實行城鄉統一的社會統籌基本養老保險制度、大病統籌基本醫療保險制度，對現行城市企業職工養老項目的第二支柱（養老個人賬戶）與醫療項目的日常小病醫療部分（醫療個人賬戶）目前就不一定實現城鄉銜接，失業、工傷、生育等項目對農民特別是個體農民來說，也不一定需要建立，城鄉之間可保持一定的差異。⑤李迎生：《中國普惠型社會福利制度的模式選擇》，《中國人民大學學報》，2014（5）。鄭功成也表達了類似的觀點，他在中國特色社會主義福利社會“三步走”戰略中指出整合城鄉社會保險制度，形成全社會統一的“國民健康保險”與“國民基本養老保險”，其中國民健康保險公平的覆蓋到全體國民，而國民基本養老保險中的“基礎性養老金”則實行全國統籌。⑥鄭功成：《中國社會保障改革與發展戰略（總論卷）》，北京：人民出版社，2011年，第28～35頁。以上方案雖然存在具體制度及整合方式上的差別，但均強調了城鄉社會保險一體化不是簡單的大一統，而是包括基本社會保險項目的城鄉統一與非基本保險項目的適度差異。

針對“如何實現城鄉社會保險一體化”或者說“城鄉社會保險一體化的發展路徑是什么”，多位學者從社會保障或社會福利的整體視野進行了討論。林毓銘提出了“相機抉擇”實現城鄉社會保障體系對接的方案。⑦林毓銘：《城鄉社會保障一體化：將進城農民納入城鎮養老保險體系》，《調研世界》，2003（10）。米紅提出了中國社會保障體系從覆蓋到銜接的“三步走”戰略，測算出當養老金替代率為20%時，我國東、中、西部較佳的城鄉社會養老保險銜接年份分別是2028年、2027年、2024年。①米紅，王麗酈：《從覆蓋到銜接：論中國和諧社會保障體系“三步走”戰略》，《公共管理學報》， 2008（1）。縱觀城鄉社會保險一體化的理論方案，“從制度擴覆到制度整合”是城鄉社會保險一體化發展路徑的高度概括。農業轉移人口市民化社會保險制度建設是城鄉社會保險一體化的重點和難點，也是城鄉社會保險一體化最重要的組成部分。由于農業轉移人口身份的特殊性——農業轉移人口介于農民和市民之間，是農民向市民轉化的過渡階段，農業轉移人口市民化社會保險搭建了農村社會保險與城市社會保險銜接、轉化、整合的平臺，為打破城鄉二元社會保險體制、實現城鄉社會保險一體化提供了突破口。盡管都遵循了“從制度擴覆到制度整合”的發展路徑，但是對農業轉移人口社會保險擴覆的不同做法導致制度整合方式的不同，使不同地區城鄉社會保險一體化呈現出不同的特點，形成了兩種不同的模式。

一種是城鄉二維整合模式。在這種模式下，制度擴覆是在不改變城鄉二元社會保險框架的基礎上開始的，主要表現為城鎮社會保險不斷擴大覆蓋面的過程。基于社會公平、風險與保障相對應、便于統一管理的理念，該模式將農業轉移人口逐步納入城鎮社會保險體系。隨著制度擴覆的發展，城鎮社會保險覆蓋面不斷擴大，農村社會保險覆蓋面不斷縮小，社會保險覆蓋面由農村占主導轉變為城鎮占主導，為下一步城鄉社會保險整合奠定了基礎。比如東莞市“漸進統一”的社會保險一體化實踐②陳天祥，饒先艷：《“漸進式統一”城鄉社會保障一體化模式——以東莞市為例》，《華中師范大學學報》，2010（1）。、昆山市“城鄉對接”的社會保險一體化實踐③鄭功成：《中國社會保障改革與發展戰略（總論卷）》，北京：人民出版社，2011 ，第75～80頁。等。該模式在制度擴覆階段壓力較大，在制度整合階段隨著城保覆蓋面的逐步擴大壓力漸趨減小。

另一種是城市與城市、城市與農村三維整合模式。雖然這種模式也遵循“從制度擴覆到制度整合”的發展路徑，但是由于對農業轉移人口制度擴覆方式的不同，導致制度整合方式發生了變化。具體來看，在制度擴覆階段，該模式并非將農業轉移人口（主要是被征地農民和農民工）納入城市社會保險體系中，而是為其單獨建立一套甚至多套社會保險制度，比如上海市為郊區范圍內用人單位及其具有本市戶籍的從業人員（主要是被征地農民與本地農民工）建立了小城鎮社會保險、為外地農民工建立了外來從業人員綜合保險

。④汪華：《統籌城保、鎮保和綜保三險兼容與銜接的制度反思與實踐創新》，《華東理工大學學報（社會科學版）》， 2007（4）。“獨保”的做法有效擴大了農業轉移人口社會保險覆蓋面，以時間換成本的原則回避了一體化模式的即期制度轉變，避免了模式轉變所必需的即期大規模資金準備，有利于制度擴覆的平穩進行。但是這種一城兩策甚至一城三策的做法加劇了社保體系的碎片化，為后期制度整合提出了挑戰。由于一城兩策甚至一城三策的存在，制度整合不僅包括城市社會保險與農村社會保險的整合，同時還包括城市內部不同社會保險制度的整合。制度擴覆階段壓力較小，而制度整合階段壓力較大。

總的來看，現階段，城鄉社會保險一體化的重點是基本社會保險項目的一體化，城鄉社會保險一體化的發展路徑可以概括為從制度擴覆到制度整合，與城鄉三維整合模式相比，城鄉二維整合模式更能有效保障農業轉移人口社保權益、減少制度轉制成本。由于我國各地區城市規模、農業轉移人口現狀、經濟發展水平具有較大差異，究竟應該以何種方式推動城鄉社會保險一體化仍有待進一步探討。太倉市城鄉社會保險一體化起步早、發展快、覆蓋面廣、社會保險待遇相對較高，其所開創的被征地農民“土地換保障”“大病保險”為國家新政策頂層設計提供了藍本，具有較強的借鑒意義。

二、城鄉社會保險一體化的太倉經驗

（一）城鄉社會保險一體化的基本背景

我國城鄉二元社會保險制度是在計劃經濟時期形成的，經過幾十年的發展，業已形成一定的路徑依賴，要想實現由城鄉二元向城鄉一體化的變遷，需要強有力的推動力。實際上，太倉市自2004年所開展的城鄉社會保險一體化實踐，有著優化制度設計、防范社會風險、維護社會穩定的多重考慮。

1.制度背景：城鄉二元社會保險體系的弊端

新中國成立后，太倉市與全國各地區一致，建立了計劃經濟體制。與計劃經濟體制相適應，太倉市在城市實行以勞動保險為代表的國家—單位制保障制度，在農村則依托集體經濟建立了農村合作醫療以及五保供養制度，城鄉二元社會保險格局初步形成。在當時計劃經濟體制下所形成的城鄉二元社會保險制度有力保障了城鄉居民的基本生活，產生了積極的社會作用。受戶籍遷移制度的影響，這一時期太倉市農業轉移人口的數量還很少，尚未出現農業轉移人口市民化問題，城鄉二元社會保險體系的弊端還未完全顯現。

改革開放后，作為國企配套改革的一部分，社會保險的變革首先肇始于城市，然后擴及農村。這一時期城市社會保險制度改革的重點是引入個人繳費機制、建立社會統籌與個人賬戶相結合的社會保險制度，實現由勞動保險向社會保險的轉化。20世紀90年代中后期，順應社會保障制度改革趨勢，太倉市在城鎮建立起養老、醫療、失業、工傷、生育五項社會保險制度。與城市相比，農村現代社會保險制度建立的時間較晚。2003年太倉市頒布新的《農村社會養老保險暫行辦法》《關于鞏固和提高農村合作醫療制度的意見》，面向農村所有居民的新型農村養老保險、新型農村合作醫療建立起來。城鄉分割的社會保險制度設計進一步固化了城鄉二元社會保險格局。隨著經濟社會的發展，城鄉二元社會保險制度的弊端逐漸凸顯——城鄉社會保險差距過大，不利于社會公平、阻礙社會流動、不利于控制財政風險。①鄭秉文：《中國社會保險“碎片化制度”危害與“碎片化沖動”探源》，《社會保障研究》，2009（1）。特別是對于農業轉移人口來說，太倉市在改革開放后至21世紀初所實行的將農業轉移人口納入農保的做法不僅未能有效發揮社會保險抵御社會風險的作用，反而阻礙了市民化進程。城鄉二元社會保險體系難以為繼，迫切需要變革以克服原有體制的弊端。

2.實踐背景：社會矛盾激化、社會風險累積要求社會保險做出回應。

一方面，城鄉二元社會結構阻礙了農業轉移人口的城市融入，造成農業轉移人口非農化與市民化相脫節，加劇了社會矛盾的產生。隨著工業化、城市化的發展，農業轉移人口的規模越來越大。2004年年末，太倉市流動人口的數量已經達到了19.49萬人，占全部常住人口的36.43%，其中絕大多數集聚于城市。②數據來源：太倉市公安局。在城鄉分割的社會福利制度下，由于沒有所在城市的戶籍，他們無法像城鎮居民一樣享有同樣的社會福利制度。同工不同酬、同工不同時、同工不同險（社會保險）的不公平待遇加劇了社會矛盾，成為影響社會穩定的消極力量。另一方面，人口老齡化與家庭保障能力的衰落使得養老問題更加突出，養老風險急劇增大。太倉市的人口老齡化程度非常嚴重。根據第六次人口普查數據，2010年65歲及以上人口的比重高達11.16%，超過全國平均水平，太倉市已率先進入老齡化社會。③王春光：《縣域社會現代化：太倉故事》，北京：社會科學文獻出版社，2015，第220頁。除了人口老齡化以外，計劃生育所帶來的少子化使家庭規模逐年變小，家庭所能承擔的養老功能弱化。特別是對于農村來說，由于青壯年勞動力的大量外流，村莊年齡結構老化，農村面臨前所未有的養老風險。社會矛盾的激化、社會風險的累積要求社會保險制度做出回應以適應新的社會變化的需要。

3.政府發展理念的轉變：城鄉社會保險一體化的根本動力

改革開放后至21世紀初，秉持以經濟建設為中心的發展理念，太倉市經濟獲得了迅猛發展，2005年成為江蘇省率先全面實現小康社會的縣級市之一。這一時期，為打破計劃經濟時期國家對社會福利大包大攬的做法，太倉市大力開展社會福利的私有化、市場化改革，政府在社會福利領域大幅退出，社會福利事業逐漸落后于經濟發展，老百姓的基本福利需求得不到滿足，甚至出現了因病致貧、因病返貧、上不起學的現象。在過去很長一段時間里，社會各界都認為經濟發展了，社會事業也就自然上去了，經濟發展可以解決任何問題，但是事實并非如此。經濟發展固然會促進社會發展，但社會發展卻不會自動實現。由于社會福利事業落后所引發的社會矛盾、社會風險業已成為經濟發展的掣肘力量，必須加以重視。基于此，太倉市積極轉變發展理念，堅持以人為本、公平共享、經濟與社會協調發展的觀念，著重擴大社會事業的投入力度。這一時期，中央政府對三農問題的高度重視、以人為本的科學發展觀的提出推動了太倉市政府發展理念的轉型。政府發展理念的轉變成為太倉市城鄉社會保險一體化的直接動力。

（二）從制度擴覆到制度整合的城鄉社會保險一體化發展路徑

自2004年以來，太倉市以解決農業轉移人口社會保險問題為重點，大力推進城鄉社會保險一體化建設，形成了一體多層的社會保險制度體系。一體指城鄉一體，即城市與農村適用一套制度，多層是指根據就業形式的不同（是否就業，穩定就業與靈活就業）在社會保險內部（主要是養老保險與醫療保險）設立相互銜接的不同項目，實現實時轉換。作為城鄉二維整合模式的典型代表，遵循從制度擴覆到制度整合的發展路徑，以城鎮社會保險為中心，通過被征地農民“土地換保障”、農民工“農保轉城保”等措施，太倉市完成了被征地農民和農民工的社會保險擴覆工作。繼而在城市社會保險擴覆的基礎上，通過城鄉居民養老保險、醫療保險的并軌以及城鄉社保銜接機制的建立實現了一體多層社會保險制度的建設。

1.以城市社會保險為中心的制度擴覆

制度擴覆是通過填補制度空白、放寬制度門檻等方式將城鄉居民納入社會保險體系中。制度擴覆是城鄉社會保險一體化的第一步。經過2003年新農保、新農合制度的建立，太倉市已經實現了城鄉社會保險的制度全覆蓋，因此制度擴覆的重點是農業轉移人口，主要是被征地農民和農民工從農村社會保險轉移到城市社會保險的過程，是城市社會保險覆蓋面的逐步擴大。2003年建立的新型農村養老保險，在基金征繳、基金管理、基金增長等幾大方面都參照城鎮企業職工養老保險，為被征地農民和農民工社會保險由農村向城市的轉移接續提供了便利。

一是被征地農民“土地換保障”。隨著工業化和城鎮化的發展，城市不斷向鄉村擴展，被征地農民越來越多。“土地”的失去，不僅意味著被征地農民失去了賴以生存的生產資料，而且意味著土地所連帶的社會保障功能的消失，使被征地農民的基本生存安全受到威脅。一次性直接發放征地補償費和勞力安置費的做法，只能暫時性的解決問題，被征地農民的生計與保障問題引發的社會矛盾日益凸顯。出于維護社會穩定、保障被征地農民的合法權益、重構被征地農民生存保障等多重考慮，2004年太倉市首創被征地農民“土地換保障”，將被征地農民全面納入城市社會保險之中。

具體來講，在養老方面，對16周歲及以上人員，改變過去將征地補償費、勞力安置費直接結算支付給本人的做法，統一為他們一次性置換15年城鎮養老保險。在失業方面，建立被征地農民失業保險平臺。已就業的與城鎮職工一樣，由用人單位繳納失業保險費，失業后享受城鎮職工失業保險同等待遇；對女性16～35周歲，男性16～45周歲人員，失地以后參照城鎮失業人員，由政府發給每月175元的失業生活補貼，為期兩年；對女性36～49周歲，男性46～59周歲人員，不論其是否就業，都按每月175元標準發給生活補貼，直至城保法定退休年齡。在醫療方面，實施住院醫療保險，將被征地農民全部納入醫療保險參保范圍，參保后享有城鎮基本醫療保險住院結報的同等待遇。“截至2006年，全市已產生被征地農民8.22萬人，納入置換的對象6.1萬人，納入“土地換保障”5.82萬人；在置換對象中，全失地4.44萬人，部分失地1.37萬人，置換率達95.3%。”①汪放：《太倉年鑒2007》，蘇州：古吳軒出版社，2007，第193頁。太倉市成為江蘇省第一個把全部被征地農民納入“城保”的縣級市，為實現城鄉社會保險一體化建設打下了堅實的基礎。

二是將農民工納入城市職工社會保險體系。由于農民工的風險結構已和傳統的小農經濟相適應的自然風險不同，而是一種和市場經濟與工業化相適應的現代風險結構，因此，傳統的家庭保障形式就難以再為其提供最基本的生活保護了，而必須將其納入和城市勞動者相同的社會保護體系，即社會保險之中。②李迎生：《探索中國社會保障體系的城鄉整合之路》，《浙江學刊》，2001（5）。基于此，自2004年開始，太倉市循序漸進地開展了農民工社會保險擴覆工作，將農民工納入城鎮職工社會保險體系中。在具體的制度擴覆中，依據就業形式，太倉市將農民工分為穩定就業農民工與靈活就業農民工，本著先易后難的原則，先將穩定就業的農民工擴覆進來，繼而處理靈活就業人員的社會保險參保問題。

自2004年開始，太倉市分險種分步驟將穩定就業的農民工納入城鎮社會保險體系中，城鎮社會保險各險種實現制度擴覆的時間分別是：城鎮職工基本醫療保險、工傷保險2004年；失業保險、生育保險2005年；城鎮職工基本養老保險2006年。在養老保險的制度擴覆中，太倉市制定了一系列優惠舉措，推動農保向城保的轉化。其中農保繳費年限與城保繳費年限按2:1進行換算，對農保參保人員轉入城保后，到退休年齡繳費不足15年的允許一次性補繳。對大年齡農保參保人員轉入城保的政府給予補貼，激勵他們參加城保。2007年，太倉市農保轉城保達2萬多人③太倉市人社局、太倉市勞動保障學會內部材料：《追求，永無止境——太倉市勞動保障創新集錦（2004～2009）》，2010，第23頁。，大部分已轉入城鎮職工養老保險。在優先解決穩定就業農民工社會保險擴覆的基礎上，太倉市進一步推進制度建設，將靈活就業農民工納入城鎮職工基本養老、基本醫療、生育、工傷保險體系，其中養老保險、醫療保險的擴覆時間起始于2005年，生育保險、工傷保險的擴覆時間起始于2010年，其中生育保險費由社保經辦機構按同期醫療保險繳費基數的0.2%從醫療保險統籌基金劃轉，針對靈活就業人員的工傷保險列為社會保險補貼項目，實行全額補貼，參保人員個人不承擔繳費。至此，本地戶籍農民工，不論是穩定就業還是靈活就業均享有與城鎮職工同樣的社會保險制度。

2.以統一、銜接、協調為主題的制度整合

“整合”即整理、合并零散的要素使之形成有序的、合目的的整體。從詞義看，整合含有銜接、統一、協調、一致、有序等多方面意思。它既體現為一種狀態，也體現為一個過程，是狀態與過程的統一。④李迎生：《中國普惠型社會福利制度的模式選擇》，《中國人民大學學報》，2014（5）。制度整合是城鄉社會保險一體化的第二步，主要指同一類制度不同層次之間的銜接、統一與協調。在制度整合階段，太倉市以基本社會保險項目為核心，通過城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險的統一、城鄉社會保險零障礙銜接機制的建立以及基本社會保險項目與補充型社會保險項目的協調，初步完成了城鄉社會保險的制度整合，解決了農民工隨遷家屬等非勞動力遷移人口平等享有城鎮社會保險問題。

一是實現城鄉居民養老保險、醫療保險的制度統一。在居民社會保險建設方面，農村居民社會保險建設在前，城市居民社會保險建設在后。為優化社會保險制度設計，實現城鄉居民社會保險的整合，2007年太倉市頒布《居民醫療保險管理暫行辦法》，統一城鄉居民醫療保險制度，覆蓋戶籍關系在本市行政區域內不屬城鎮職工基本醫療保險和住院醫療保險參保范圍內的所有居民，執行統一的繳費標準，享受一致的政府補貼和醫保待遇。2011年，太倉市又出臺了《城鄉居民社會養老保險暫行辦法》，廢除了現行農保制度，成為江蘇省首家實現了城鄉居民養老保險制度并軌的縣級市。城鄉居民養老、醫療保險制度的統一是城鄉社會保險一體化的關鍵環節，保障了農民工隨遷家屬等非勞動力遷移人口的社保權益。

二是建立城鄉社會保險零障礙銜接機制。太倉市以“滿足參保人員的動態需求，引領提升參保檔次”為原則，建立了城鄉社會保險零障礙銜接機制。在養老保險（包括企業職工基本養老保險、機關事業單位養老保險、城鄉居民養老保險三項基本制度）和醫療保險（包括城鎮職工基本醫療保險、城鄉居民醫療保險兩項制度）內部各險種之間建立起零障礙對接機制，居民養老保險繳費年限與城鎮職工養老保險繳費年限按2：1的標準折算，居民醫療保險與城鎮職工醫療保險繳費年限按4：1進行換算，實行動態轉換，實現了“人人能串門”的目標。零障礙銜接機制的建立促使多層次社會保險制度進一步整合為一個層次清晰、聯系緊密的整體，提高了社會保險的便攜性，有利于社會流動。

三是協調基本社會保險項目與補充型社會保險項目，提升制度效率。在基本社會保險項目的基礎上，太倉市進一步探索特惠舉措，通過城鄉居民補充養老保險（2008年）和大病醫療保險制度（2011年）提高城鄉居民的社會保險待遇，縮小城鄉差距和不同群體之間的差距。在補充型社會保險項目出臺以后，太倉市不斷協調基本社會保險項目與補充型社會保險項目之間的關系，提高制度的整體效率。以基本醫療保險和大病保險的協調為例。大病保險是針對已參加基本醫療保險的成員，在基本醫療保險報銷的基礎上，對于自付費用達到一定數額的參保者實行二次報銷的制度。通過基本醫療保險與大病保險的緊密合作，大病患者可以獲得二次報銷的機會，其醫療費用實際支付率顯著降低，因病致貧、因病返貧的難題得到了有效緩解。2014年醫療費用10萬元以上患者的實際自負率控制在28%以下。①張志華：《太倉年鑒2015》，北京：方志出版社，2015，第131頁。

秉持從制度擴覆到制度整合的社會保險發展路徑，太倉市建立起一體多層的社會保險體系，實行城鄉統一的失業保險、生育保險、工傷保險制度，多層次零障礙銜接的養老保險、醫療保險制度。以就業為依據，將從業居民納入城鎮企業職工基本養老、醫療保險體系，將非從業居民納入城鄉居民養老、醫療保險體系，取得了良好效果。一方面，社會保險實現了制度的全覆蓋和人群的廣覆蓋。2015年年末，太倉市基本養老保險參保人數30.46萬人，失業保險職工參保人數25.50萬人，醫療保險參保人數43.92萬人，參保率均在99%以上，有效保障了農業轉移人口的參保權利。②太倉市統計局：《2015年太倉市國民經濟和社會發展統計公報》，http://www.taicang.gov.cn/art/2016/3/10/art_6161_301049.html，2016-07-10。另一方面，與全國大部分地區相比，太倉市社會保險水平較高。2015年，太倉市6.2萬名企業退休人員月平均養老金2000元；7.3萬名小統籌、土保、政策性農轉非人員月平均養老金1228元；3萬名農保養老人員月平均養老金375元，其中補充農保人員超過500元，在蘇州大市范圍內處于領先水平。①張志華：《太倉年鑒2016》，北京：方志出版社，2016，第154頁。受傳統的屬地管理思維以及財政體制的制約，目前農業轉移人口中的外地戶籍靈活就業農民工和外地農民工隨遷家屬還未被覆蓋進來，這是目前體系的局限，也是下一步要攻克的目標。

三、城鄉社會保險一體化的行動邏輯與實踐闕如

（一）城鄉社會保險一體化的行動邏輯

經過十多年的發展，太倉市建立了一體多層的社會保險體系，初步實現了城鄉社會保險一體化。縱觀太倉市城鄉社會保險一體化建設過程，其行動的邏輯主要有以下三點。

1.城鄉一體化不等于城鄉均等化

城鄉社會保險一體化的基本目標是使每一位社會成員，不分戶籍、不分城鄉，全部被覆蓋進社會保險體系中來，享有大致均等的社會保險待遇。從長遠來看，建立城鄉統一的社會保險制度、實現社會保險標準的一致性是城鄉社會保險一體化的最終目標。不過這僅是在理想狀態下對城鄉社會保險一體化的設想。實際上，由于不同群體之間的需求不同、繳費能力和繳費意愿也不同，“大一統”“平均主義”的做法未必就是真的公平，極有可能背道而馳，形成新的不平等。城鄉一體化不等于城鄉均等化。在城鄉社會保險一體化制度建設中要充分考慮社會成員的基本需求和高層次需求，將滿足社會成員基本需求的社會保險項目比如基礎養老金設計為全民共享項目，實現制度、標準、對象、管理的統一，對于以滿足高層次需求為目標的非基礎性保險項目不一定設計為全民共享，可以保持適度的差異。現階段在一體多層的社會保險體系下，不同層次的項目之間，由于籌資水平的不同，城鄉社會保險待遇存在一定的差別是合理的，也是無法避免的。

2.公平與效率相結合

社會保險應當以面向全民為出發點，社會保險的享有是社會成員的基本權利，不以個體的身份或其他特質為轉移。而我國城鄉二元的社會保險體系實際上是以戶籍、職業等身份為基礎的選擇性設置，違背了社會公平的價值導向，阻礙了農業轉移人口的城市融入進程。太倉市在城鄉社會保險一體化建設中，摒棄了城鄉二元戶籍限制，建立了一體多層的社會保險體系，將農業轉移人口納入進來。這一做法背后的邏輯即是否定了既有社會保險制度的選擇性模式，肯定了社會成員公平享有社會保險制度的平等權利，并建立制度化體系予以保障。在公平原則以外，對于效率的考量依然必不可少。太倉市通過設置個人賬戶、出臺補充性保險項目、建立城鄉社會保險零障礙銜接機制一系列舉措，提高社會保險的運行效率，將公平與效率相結合。

3.權利與責任相統一

社會權利的實現是需要一定的物質基礎的，尤其是在中國等后發地區，與西方發達國家相比，經濟發展水平仍然較低，無條件的社會權利基本限于弱勢群體的社會救助，社會保險的享有需要履行繳費責任，通過社會保險的成本承擔享受相應的社會保險待遇。太倉市在養老保險內部根據不同的人群，設立了不同的項目，依據籌資比例的不同，實行不同的養老保險待遇。其背后的邏輯是，相比于土保人員和農保人員，城鎮職工承擔了更多的籌資責任，因此享有較高的養老保險水平，體現了社會權利與社會責任對等的原則。除此之外，對外地戶籍農業轉移人口來說，還需履行額外的對于所在地區的責任。目前針對外地農業轉移人口，太倉市僅將其中穩定就業的外地農民工納入本地社會保險體系，其背后的邏輯是，穩定就業的外地農民工對本地的經濟社會發展付出了長期的貢獻，因此有參加當地社會保險的權利。而靈活就業的外地農民工穩定性較差，不僅沒有對經濟社會發展做出顯著的貢獻，反而有可能影響社會團結，因此被排斥在社會保險體系之外。

(二)實踐闕如

太倉市一體多層的社會保險體系建設為其他地區尤其是中小城市城鄉社會保險一體化提供了借鑒。由于經濟發展水平以及社會保險的路徑依賴等因素的影響，現制度仍然存在一定的不足，還有進一步完善的空間。

1.外地常住“靈活就業農民工以及農民工隨遷家屬”被排斥在社會保險體系之外

通過城鄉社會保險一體化建設，太倉市已將本地戶籍農業轉移人口全部納入城鎮社會保險體系，可以說本地戶籍農民工與城鎮職工、本地戶籍農民工隨遷家屬與城鎮居民在社會保險制度準入方面已無任何差別。但在外地農業轉移人口方面，現有制度僅將穩定就業的外地農民工納入城鎮社會保險體系。絕大多數的外地靈活就業農民工以及外地農民工隨遷家屬被排斥在城鎮社會保險體系之外。對于非常住型外地靈活就業農民工以及農民工隨遷家屬來說，不能享有城鎮社會保險也無可厚非，因為他們流動性高，尚無明確的定居意愿，即使開放了參保條件，他們也不一定有意愿參保。但是對于外地常住靈活就業農民工以及農民工隨遷家屬來說，這一規定無疑損害了他們的參保權利，極有可能降低他們的定居意愿、阻礙其市民化進程。

2.社會保險統籌層次較低

在城鄉社會保險一體化建設過程中，太倉市提高了社會保險的統籌層次，從鄉鎮統籌提高到縣級統籌（太倉市屬于縣級市）。統籌層次的提高促進了社會保險制度籌資公平、有利于勞動力的合理流動。但由于制度的路徑依賴以及財政與行政體制的多重制約，社會保險的統籌層次仍然較低。地區分割統籌的存在是外地農業轉移人口社會保險制度不健全的主要原因之一。一方面，在社會保險制度的地區分割之下，各地社會保險制度建設參差不齊，繳費水平各異，造成農業轉移人口社會保險轉移手續困難。在地區利益驅動下，對外省（市）農業轉移人口離開本市，無法辦理養老保險關系轉移手續的，實行一次性申領本人養老保險個人賬戶全部儲存額，同時終止養老保險關系的做法。這無疑損害了外地農業轉移人口的合法權益，造成了養老保險收益滲漏或損失的現象，進而增加了農業轉移人口流動的成本、降低了農業轉移人口流動的積極性。另一方面，由于統籌層次低，在推動外地農業轉移人口中的靈活就業農民工以及農民工隨遷家屬參保方面困難較大。為推動本地靈活就業農民工和農民工隨遷家屬參保，太倉市投入了大量的資金，通過社會保險參保補貼予以扶持。在地區分割統籌下，如果對靈活就業的外地農民工以及外地農民工隨遷家屬執行與本市居民同樣的政策，財政勢必不堪重負，政策的可持續性堪憂，這也是太倉遲遲不敢放開門檻的重要原因之一。

四、太倉經驗的啟示

2004年以來，太倉市大力推進城鄉社會保險一體化建設，為保障農業轉移人口合法權益、推動農業轉移人口市民化、不斷縮小城鄉差距、深入推進新型城鎮化建設做出了貢獻，為全國其他地區尤其是中小城市城鄉社會保險一體化樹立了典型。縱觀太倉市城鄉社會保險一體化進程，可以得到以下幾點啟示。

（一）以城鎮社會保險為中心解決農業轉移人口的參保問題

農業轉移人口市民化社會保險制度建設是城鄉社會保險一體化的難點和重點，也是城鄉社會保險一體化最重要的組成部分。縱觀各地城鄉社會保險一體化的發展，雖然均采用了從制度擴覆到制度整合的發展路徑，但是對農業轉移人口（此處主要指被征地農民和農民工）社會保險擴覆的不同方式導致制度整合方式的不同，從而形成了兩種不同的整合模式——城鄉二維整合模式，城市與城市、城市與農村三維整合模式。與“獨保”（為農民工單獨建立一套或多套社會保險體系）相比，將農民工納入城鎮職工社會保險體系的做法更能有效保障農民工的社保權益、化解社會矛盾、加快其市民化進程。以太倉市為例，作為城鄉二維整合模式的典型代表，在社會保險擴覆階段，太倉市首創被征地農民“土地換保障”、采取多項優惠政策推動農民工“農保轉城保”，不僅有效保障了農民工的基本生存安全，而且制度轉制成本較小，為后期城市社會保險與農村社會保險的制度整合奠定了基礎。獨保模式加劇了社保體系的碎片化，長遠來看并不可取。以城鎮社會保險為中心，將農業轉移人口分步驟分類型納入城鎮社會保險體系才是解決農業轉移人口社會保險問題的理性選擇。

（二）以常住人口為對象推進城鄉社會保險一體化

新型城鎮化要求有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。在當前流動人口規模大、人戶分離現象較為普遍的情況下，常住人口更能準確地反映一個地區的人口規模與現狀。①武潔，李桂芝：《我國各地區常住人口總量推算方法探討》，《統計研究》，2011（2）。將常住人口作為政策對象更能有效評估基本公共服務的需求與供給，以實現公共服務的有效配置。在城鄉社會保險一體化建設中，太倉市并不是以常住人口為對象，而是以本地戶籍人口和穩定就業的外地戶籍人口為對象。將外地常住人口中的靈活就業人員以及非勞動力遷移人口排斥在外的做法無疑損害了他們的參保權利，容易降低他們的定居意愿、阻礙城市融入進程。以常住人口作為城鄉社會保險一體化的政策對象，是合理配置社保資源、提高政府服務效能、維護社會和諧穩定的應有之義。以常住人口為對象推進城鄉社會保險一體化進程是可行的，也是合理的。在常住人口的測定中，外地戶籍常住人口的測定相對來講較為困難，多個城市設立居住證制度作為外地常住人口的甄別機制，這一辦法值得參考。

（三）發揮政府在城鄉社會保險一體化中的主導作用

回顧各地區城鄉社會保險一體化進程，可以發現政府的大力介入是城鄉社會保險一體化的主導力量。政府的責任不僅體現在社會保險制度建設、體制管理、服務規劃、各利益主體協調等方面的主導角色，更體現在政府作為社會保險的投資主體角色中。2004年以來，為推動城鄉社會保險一體化，太倉市投入了大量的資金。比如，對被征地農民參加城鎮養老保險實行補貼，2003年年底前的被征地農民，置換城鎮養老保險，由市財政給予置換總額30%的補貼；對靈活就業人員工傷保險實行全額補貼，參保人員個人不承擔繳費；對殘疾人、低保對象、低保邊緣對象、醫療費用高支出人群等十類社會特殊群體參保實行補貼，本市戶籍重殘人員、低保人員、低保邊緣對象中的殘疾人員統一按10%繳費比例繳費，由市財政全額補貼；對城鄉居民醫療保險、養老保險實行補貼等。2017年太倉市居民醫療保險籌資標準為1200元，其中個人繳納每人260元，鎮級財政補貼每人440元，市級財政補貼每人500元，財政補貼占總籌資額的78.33%。政府的大力扶持是推動農業轉移人口平等享有城鎮社會保險、實現城鄉社會保險一體化的重要推動力。通過管理者、扶持者、投資者等角色的發揮，政府從幕后走向前臺，確立了其在社會保險中的前沿位置，為城鄉社會保險一體化奠定了堅實的物質基礎和組織基礎。

（四）打破地區分割界限提高社會保險的統籌層次

在城鄉二元社會保險體制下，我國社會保險體系呈現出城鄉分割與地區分割并存的特點。城鄉社會保險一體化是解決社保制度城鄉分割、促進社保功能全面發揮的必由之路。在具體實踐中，城鄉社會保險一體化是分步驟分階段實現的，在地域上遵循從小到大、從近及遠的原則，實行由縣到市、由市到省、由省到某一區域、由區域到全國的推進策略。現階段太倉市城鄉社會保險一體化是在太倉市這一縣級市的地域范圍內實現的，它能夠較好的解決本地農業轉移人口社會保險的享有問題，全面保障本地農業轉移人口的社會權利，但由于社會保險的地區分割特性，現有制度的統籌層次仍然較低，在妥善解決外地農業轉移人口社保轉移接續、外地靈活就業的農民工及外地農民工的隨遷家屬平等享有社會保險問題上存在現實困難。在縣域城鄉社會保險一體化的基礎上，還需要不斷打破地區分割界限，提高統籌層次，從地區分割統籌走向全國統籌，進而實現全國范圍內的城鄉社會保險一體化發展，才是最終的解決之道。

■ e Path Study of Urban-rural Social Insurance Integration——Based on Taicang Experience

Liu Jing

At the present stage, accomplishing the full coverage of urban social insurance of the permanent population is the basic requirement for granting rural-urban migration orderly to urban residency. In order to promote rural-urban migration equally enjoy the urban social insurance, Taicang city has explored the integration of urban-rural social insurance energetically, built an integrated multi-layer social insurance system in the development path from expanding the coverage of social insurance to integrating social insurance to satisfy the social insurance needs of rural-urban migration completely and achieved remarkable results. There are three main principles of the logic in the integration of urban-rural social insurance of Taicang: urban-rural integration is not urban-rural equalization; combination of fair and efficiency; and unification of rights and responsibilities. At the same time, some defi ciencies and space for further improvement still exist in the present system. Taicang practice gives us the following four revelations: take the urban social insurance as the center to satisfy the social insurance needs of the rural-urban migration; make the permanent population as the object to promote the integration of urban-rural social insurance;the government should play a leading role of in the integration of urban-rural social insurance; break the regional division to upgrade management of social insurance funds to higher-level authorities.

new-form urbanization; rural-urban migration; social insurance

(責任編輯：衛小將)

教育部人文社科重點研究基地重大項目“新型城鎮化進程中的社會政策問題研究”（15JJD840005）。

劉靜，中國人民大學社會學理論與方法研究中心暨社會與人口學院博士生，主要研究方向為社會政策、社會工作。（北京，100872）