食品藥品安全多元治理新論

鄭小偉

（中共中央黨校 北京 100091）

食品藥品安全多元治理新論

鄭小偉

（中共中央黨校 北京 100091）

食品藥品安全治理的價值旨歸是讓人民生活得更美好。食品藥品安全問題是轉型期要素矛盾交互運動作用的結果，集中表現為經濟利益問題、監管問題和社會問題。食品藥品安全治理是一個系統工程，不僅需要增量改革，更需要理念重構。從學理上構建以市場機制、監管機制和社會機制為三角架構的食品藥品安全治理新機制，有利于推進食品藥品安全治理體系和治理能力現代化。

食品藥品安全治理新機制多元治理

近來，“非法疫苗安全事件”再一次將人們的視線聚焦于我國的食品藥品安全問題。食品藥品安全問題是關系人民群眾生命健康和社會發展穩定的重大公共民生問題，與老百姓利益密切相關，極易引起社會高度關注，成為社會重大關切問題，考驗著社會治理能力。習總書記要求我們“要學習掌握世界統一于物質、物質決定意識的原理……不斷強化問題意識，積極面對和化解前進中遇到的矛盾……不斷實現理論創新和實踐創新良性互動”。[1]黨的十八屆四中全會提出，要依法加強食品藥品安全等重點問題治理，依法推進多層次多領域治理，堅持依法治理、源頭治理、系統治理、綜合治理，切實提高我國社會治理法治化水平。國民經濟和社會發展十三五規劃綱要強調，要加快完善食品監管制度，健全嚴密高效、社會共治的食品藥品安全治理體系。食品藥品安全問題治理研究是現實針對性很強的學術問題，對食品藥品安全問題進行學理性分析與解答，無論是對于紓解和引導食品藥品安全社會預期、增進食品藥品安全治理能力建設，還是對于實現食品藥品安全治理理論與實踐互動創新，都具有重要的現實意義和學術價值。

一、動力：構建企業主責的市場機制，基于對食品藥品安全問題是一個經濟利益問題的分析

（一）食品藥品安全問題是一個經濟利益問題

馬克思說：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[2](P82)人們在現實生活中奮斗所努力爭取的一切，都同他們現實的物質經濟利益有關。馬克思恩格斯通過批判性地考察人們社會現實生活中的物質經濟利益關系問題，創立了揭示人類社會發展規律的唯物史觀，完成了人類思想史的偉大變革。經濟利益問題是人類社會現實生活的根本問題，是推動人類社會發展進步的強大動力。

從歷史的總趨勢來看，正是為了追求幸福美好的生活，人們才不斷地改進和創新生產生活方式，創造巨大的生產力，促進人類文明不斷向前發展。但從具體歷史階段的具體情況來分析，利益問題又是一把“雙刃劍”，它既能作為動力促進人類歷史發展進步、邁向文明；它也能成為阻力阻礙人類社會的健康與穩定發展。

馬克思深有洞見地指出，一旦有適當的利潤，資本的膽子就會壯大起來。只要達到10%的利潤，它就會被人到處地使用；有50%，它就會引發人們積極的冒險行為；有100%，它就會促使人們去不顧一切人間的法律；有300%，它就會驅使人們不怕犯罪、鋌而走險，甚至甘冒死刑的風險。假若動亂與紛爭也能帶來利潤，它就會鼓勵、促使社會動亂與紛爭，如已經正在進行的走私、奴隸貿易等。[3](P839)恩格斯說：“每一個社會的經濟關系首先是作為利益表現出來。”[4](P53)所以，經濟問題也是一個利益問題。就本案“非法疫苗安全事件”來說，據有關媒體報道，2010年以來，龐某和她醫科學校畢業的女兒孫某一起從她們的上線疫苗企業以及其他非法經營者手中非法購進了多種成人、兒童用二類疫苗，并在未經嚴格冷鏈存儲運輸的條件下銷往各地，涉案金額達幾億元。涉事母女、醫藥企業、醫療院所等不可謂不知道自己正在買賣、交易和使用的是臨近有效期的、甚至是潛藏失效風險隱患的關乎人命健康的人用疫苗。但巨大的利益誘惑驅使她（他）們紛紛選擇遮蔽疫苗潛在的隱患風險，表現了對人民群眾生命健康的極大漠視，凸顯了不健康的市場“劣幣驅逐良幣”、信用缺失，“失靈”等現象。

（二）發揮市場在資源配置中的決定性作用，構建企業主責的市場機制

充分發揮市場這只“看不見的手”在資源配置中的決定性作用。優勝劣汰、公平競爭和優質優價是市場經濟的成熟標志，實際就是讓優質產品獲得更多更公正的市場評價，讓提供優質產品的企業更能在市場中勝出，而讓劣質產品更易被公眾所識別，讓劣質產品生產企業更易被市場淘汰出局，從而激勵和促使各類市場主體若想在市場中生存和勝出就必須不斷創新，不斷自我約束，不斷提供更高質量的產品。改革開放的成功實踐充分證明了社會主義市場經濟是我國經濟快速發展最為重要的制度選擇。但轉型期的我國市場機制還不成熟，還不能真正實現市場在資源配置中起決定性作用，還不能充分實現“優勝劣汰、公平競爭和優質優價”的機制效應，還在一定程度上存在由于信息不對稱、政府干預過多、違法成本低等原因而產生的“劣幣驅逐良幣”怪現象，劣質商品把優質商品排擠出了市場，極大地挫傷了優質企業對質量追求的積極性。這是導致市場中優質商品（食品藥品等）規模萎縮，劣質商品大行其道的重要原因。因此，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用恰逢其時、迫在眉睫。

市場經濟是競爭經濟，也是法治、信用、信息經濟。企業是商品的生產者、經營者，也是利潤的收益者，是市場的主體，理應對偽劣商品侵權責任負主要責任。①發揮企業主責的市場機制作用，關鍵是要實現充分的優勝劣汰競爭機制效應，淘汰落后、偽劣商品企業，激勵先進、優質商品企業。充分發揮優勝劣汰競爭機制作用的前提是市場環境公平公正，市場信息公開涌流且易獲取易識別。所以，要加快探索實行差異化商品標識標準制度和建設企業商品信息平臺。使那些違法犯罪、信譽不良、坑蒙拐騙、假冒偽劣等失范的食品藥品生產經營企業或個人無處藏身、無處作假并受到法律制裁，直至被淘汰出局；同時，保證那些守法、誠信經營的食品藥品生產經營企業或個人獲得公正評價、出彩勝出，成為市場經濟的真正主體。這就從源頭上保障了食品藥品安全。

一言以蔽之，市場機制是食品藥品安全治理的動力機制。“發展是硬道理”[5](P377)，“發展是第一要務”，在發展中解決問題是我們的一條寶貴經驗。正如前面的分析，食品藥品安全問題歸根結底是一個物質利益問題。治理食品藥品安全問題的根本和基礎是社會物質資源的豐厚與有效。具體來說，就是不僅要具有能夠滿足社會有效需求的健康食品藥品，而且要具有滿足社會其他有效需求的社會物質資源。目前，市場機制是最有效的社會物質資源生產經營的動力保障機制。

二、合力：構建政府主導的監管機制，基于對食品藥品安全問題是一個監管問題的分析

（一）食品藥品安全問題是一個監管問題

轉型期的我國已處于深化改革的深水區，我國傳統的分類監管和分段監管相結合、以分段監管為主的食品藥品安全監管的政府單中心治理模式越來越難以有效回應食品藥品安全領域的系統性多維度風險，而多主體多中心協同共治的現代食品藥品安全治理機制還未真正形成，其在應對食品藥品安全問題上的作用亦未有效發揮。本案“非法疫苗安全事件”中，據有關媒體報道，龐某原是某市人民醫院的一名藥劑師，非法販賣疫苗時間已經長達5年之久，銷售網絡遍布全國10多個省市，渠道上線下線主體眾多。人們不禁要問，如此大規模如此長時段的非法販賣關系人民群眾生命健康安全的疫苗經營活動為何就能大行其道呢？監管在哪里呢？恐怕本案“非法疫苗安全事件”還存在明顯的監管不力、漏洞、不作為等人的因素問題。正如李克強總理對此案件作出的重要批示指出的那樣：此次疫苗安全事件引發社會高度關注，暴露出監管方面存在諸多漏洞。食藥監總局、衛生計生委、公安部要切實加強協同配合，徹查“問題疫苗”的流向和使用情況，及時回應社會關切，依法嚴厲打擊違法犯罪行為，對相關失職瀆職行為嚴肅問責，絕不姑息。同時，抓緊完善監管制度，落實疫苗生產、流通、接種等各環節監管責任，堵塞漏洞，保障人民群眾生命健康。[6]總理高屋建瓴，深刻地指明了本案事件的性質、問題、原因、解決路徑與措施以及努力的方向等重大現實關切問題，必將對我國食品藥品安全問題治理產生重大積極影響。

（二）更好發揮政府作用，構建政府主導的監管機制

更好發揮政府作用。發揮政府這只“看得見的手”的依法有效監管作用。加強食品藥品安全監管體制機制建設，整合監管力量資源，創新監管手段方法，主導和引領食品藥品安全戰略的實施。堅持依法治理，加強食品藥品安全方面的監管規章、標準與制度建設，增強相關法規的可操作性和實效性，強化食品藥品安全監管的主體責任。提升監管隊伍素質與能力，樹立監管就是服務的理念，加強全過程全領域監管，切實提高食品藥品安全監管效能。建立健全食品藥品安全信息披露、反饋與報告制度機制，實施食品藥品安全大數據戰略，為食品藥品安全風險防范、預警和監管提供信息與數據支撐，確保食品藥品安全監管的信息可追溯。

互聯網時代，大數據是重大戰略資源，被歐美等強國視為未來比石油等更重要的戰略資源。一定意義上講，未來誰擁有大數據誰就擁有未來話語權、主導權。大數據在商業、醫療、教育、衛生、政府、人文以及社會的其他方面已經產生重大的革命性影響。[7](P58)食品藥品大數據是政府加強與完善食品藥品安全監管的重要資源，應充分運用互聯網資源，搭建以消費者（患者）信息為主要來源的食品藥品信息大數據資源。這是因為，監管的目的是為了保障消費者的健康安全和有效需求，消費者是食品藥品的購買者、使用者、最攸關的利益方，最能真實反映食品藥品相關信息（如安全信息和需求信息），是食品藥品的最終評價者。美國、德國等國非常重視獲取基于消費者的相關質量大數據，美國消費者產品安全委員會建立了全美消費者傷害統計信息系統，為全國質量安全預警提供依據，德國使用消費者產品比較實驗數據制定相關的質量標準、法規。其實，基于消費者質量數據的采集主要來源于“線下”現實世界與“線上”虛擬互聯網世界兩方面。“線下”主要按行政區域進行，而在“線上”互聯網世界，要特別重視對發表在微信、微博、QQ群、論壇、博客、購物網站買家評論等網絡平臺上的相關質量安全信息進行實時收集與關聯性分析，為國家、地區、行業、企業等層面的相關質量安全提供及時的風險預警并為政府監管提供信息支撐。特別值得重視的是，消費者需求大數據信息對于推進以有效需求為導向的供給側經濟結構改革也具有重要價值，能優化資源配置，能滿足有效需求，能克服產能盲目過剩的弊病，對于穩定社會預期和引導新常態經濟健康發展無疑也具有重大現實意義。

一言以蔽之，監管機制是食品藥品安全治理的合力機制。食品藥品安全治理是一個系統工程，需要政府來主導、整合各種社會資源與力量進行協同共治。“歷史合力論”認為，社會歷史的發展是由無數個作用力合力推進的進程，這些作用力有大有小、有正向有反向，并不總是在一個水平方向用力，更多的是各力上下左右交互作用形成合力。食品藥品安全治理也存在多種力量，各種力量由于主體利益訴求的不同而作用于治理上的效用也不盡相同。因此，具體到當前中國社會生活現實，必須在黨的領導下、更好發揮政府在食品藥品安全治理中的主導作用，通過政府來整合各種食品藥品安全治理機制和力量以形成協同共治的合力。

三、活力：構建社會參與的協同機制，基于對食品藥品安全問題是一個社會問題的分析

（一）食品藥品安全問題是一個社會問題

食品藥品安全問題與人民群眾的利益密切相關，一旦發生食品藥品安全事件就極易形成社會焦點熱點問題，處于輿論的風口浪尖，成為社會重大關切問題。本案“非法疫苗安全事件”再次體現了這一點，短短的幾天，全國上下幾乎無人不知、無人不曉、無人不談論此事件，瞬間形成了“非法疫苗安全事件”熱點社會問題輿論場或漩渦。

隨著我國社會主義市場經濟改革進入換擋調速的轉型期，市場機制本身帶來的利益主體多元化趨勢愈發明顯。隨著社會利益格局的變遷，多元的社會利益主體必然會尋求多元的利益表達，也不可避免地產生不同甚至矛盾的利益要求，這些矛盾就是誘發社會問題的導火索。正如馬克思所指明的那樣，“世界并不是某一獨特利益的天下，而是許許多多利益的天下。”[2](P165)那么，食品藥品安全領域作為社會肌體的一部分，也必然存在多元的利益主體，多元的利益矛盾，這些利益矛盾不能有效化解和協調就成為誘發食品藥品安全問題的原因。

作為對政府為中心的傳統單一治理模式，尤其是關系社會公共民生安全治理困境的現實回應，新公共治理理論主張要調動和整合市場體系和社會體系等在內的一切積極治理力量，實現公私協力合作治理。[8](P21-23)關于對此類問題的治理，西方發達國家的有效治理經驗，也主張要形成政府監管和社會治理的合力，重視發揮消費者、新聞媒體、行業協會等社會力量的作用。聯合國糧農組織和世界衛生組織曾深刻且有洞見地指出，如果沒有所有利益相關者例如農民、企業和消費者等的合作與積極參與，這種性質的強制管理是無法完全實現其目標的。食品藥品安全監管呈現出從政府部門監管為主向重視發揮社會力量作用轉變的總體發展態勢。[9](P45)

一言以蔽之，當前我國食品藥品安全現代治理模式還未真正形成和有效發揮作用，還無法滿足轉型期新形勢下食品藥品安全治理主體多元化的需要，食品藥品安全治理范式的變革迫在眉睫。食品藥品安全治理的關鍵是要協調好食品藥品安全治理多元主體的利益關系，明確各食品藥品安全治理利益相關方的權利和義務。

（二）激發社會活力，構建社會參與的協同機制

其一，積極發揮食品藥品行業協會自律機制作用，理順政府與食品藥品行業協會之間的關系，積極發揮行業協會專業與信息優勢，加強行業協會自律監督與處置作用，確保食品藥品行業的綠色健康發展。特別要鼓勵行業協會引領行業標準的制定與革新。美歐日等發達國家、地區一貫地通過標準來引領、激發企業的創新活力，利用標準控制價值鏈高端，通過控制創新高端支撐國家強大。這些標準主要由非政府的專業機構、產業聯盟、社會團體制定，屬于自愿制定、執行的規范性文件（團體類型標準）。比如美國注重發揮行業協會在標準制定上的重要作用，推行行業標準優先的標準化政策，20家左右的標準化組織制定了全美90%的標準，行業協會具體從事相關科研工作并負責制定部分聯邦與州的有關法規標準；[10](P56)歐盟除聯盟及成員國統一的標準外，社會組織制定了大量標準；日本的行業協會、專業團體不僅制定本行業標準，而且還承擔一部分國家標準的研究與起草工作。我國標準需要更新體制機制，因為政府標準目的一般是要滿足整個社會涉及安全、環保與健康等基礎通用領域之公共利益，實現以通用標準促質量創新的功能難以奏效。所以，應建立政府標準和行業標準共同組成的國家標準體系，政府標準用于基礎通用領域，行業標準引領技術創新，保護行業標準知識產權，允許行業標準的制定主體獲得合法經濟收益。

其二，發揮消費者參與治理機制作用，依法保障消費者知情權，加強對消費者食品藥品安全知識的宣傳和教育，培育消費者食品藥品安全風險識別能力，鼓勵消費者參與食品藥品安全治理和監督企業違法行為，使消費者真正成為食品藥品安全問題的最終評價者與治理的受益者。強大國家依托于強大消費者，消費者是市場中最活躍的因素。只有消費者強大、洞若觀火，企業才不敢懈怠，才能不斷革新技術、提高產品質量，才能淘汰劣質品企業，促進產業與經濟的發展。當今強國的消費者，都有強的行動力。[11](P59)美國消費者以強烈的權利意識著稱，習慣用法律武器保護自己權益，卻使生產者把消費者當成上帝；德國消費者以挑剔、比較著稱，卻使德國產品質量嚴謹而細致；日本消費者以需求善變著稱，卻使日本產品注重質量改進與創新。促使我國消費者強大起來，通過探索產品比較試驗方法、完善食品藥品安全群眾有獎舉報制度、實施食品藥品安全救濟公益訴訟制度、推進以守信激勵和失信懲戒為重點的社會誠信機制建設等是有益的途徑。

其三，積極鼓勵新聞媒體發揮“社會守望者”、“社會雷達”、“社會監視器”的社會角色作用，對食品藥品安全問題事件進行給力披露、追蹤報道，對相關涉事方給予持續的壓力，形成強大的輿論監督震懾力。從實踐中看，在諸如“三聚氰胺事件”和本案“非法疫苗安全事件”等食品藥品安全事件中，新聞媒體踐行了自己的社會責任，起到了披露、追蹤不法事件和引導社會公眾輿論的重要作用，促進了相關問題的整治。但我們也應客觀看待新聞媒體的局限性，比如過度炒作、被利益者綁架、深度包裝等，具體案例是2010年“乳業毀謗門”導引的網絡公關危機。因此，新聞媒體唯有保持“社會守望者”的神圣角色，堅守法律的底線，才能克服其局限；唯有科學、客觀、公正地報道食品藥品安全事故，才能脫嵌惡意炒作的困境，才能有效履行媒體的社會責任。[12](P149-150)

其四，重視發揮專家學者智庫作用。專家學者代表國家的高端智庫，引領著國家的教育走向和人才培養的方向。食品藥品安全治理人才是關鍵，教育是基礎。從大國崛起的成功經驗來看，國家治理強大的關鍵是人才、根基是教育，尊重人才、重視教育是大國崛起的普遍經驗。無論是法國的先賢祠、英國的牛頓墓，還是德國、日本的教育興國傳統，都是強國經驗的現實表證。大到國家崛起需要人才和教育，小到迫在眉睫的食品藥品安全治理也需要相關人才和教育。具體來說，專家學者要引領食品藥品安全多元治理新格局相關理論的研究與探索，為政府決策、企業發展和社會治理提供有效的學理與策略啟迪。

一言以蔽之，協同機制是食品藥品安全治理的活力機制。“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”，“人民是歷史的創造者，群眾是真正的英雄。人民群眾是我們力量的源泉”。[13](P4-5)食品藥品安全治理的價值旨歸是讓老百姓擁有健康的食品藥品，過上美好幸福生活。食品藥品安全治理需要尊重和依靠人民群眾，需要善于汲取人民群眾的智慧和激發人民群眾的活力，需要鼓勵各類食品藥品安全治理利益相關方積極有序地參與到食品藥品安全社會治理協同機制中。

四、小結與展望

我國改革開放成功道路某種意義上講，走的就是一條立足國情、借鑒吸收國外先進技術與管理經驗的路徑。借鑒吸收國外食品藥品安全治理的成功經驗為我所用，對構建和完善我國食品藥品安全治理體制機制意義重大。西方發達國家食品藥品安全治理先前經歷了一個如同其工業化進程一樣的“先污染后治理”、“先粗放后精細化”的曲折歷程。某種意義上，社會經濟發展的一些歷程具有極大的相似性。大國崛起的經驗也表明，后發國家可以采取選擇性的發展方式與戰略策略趕超發達國家，但后發國家的發展一定是“在以往發展的全部財富的范圍內實現的”[14](P185)，“它在各方面，在經濟、道德和精神方面都還帶著它脫胎出來的那個舊社會的痕跡。”[15](P434)因此，借鑒和吸收西方發達國家有益的社會經濟治理經驗十分必要，但一定要立足于中國具體發展階段的國情。

西方發達國家食品藥品安全治理歷經了一個長期的探索與積累過程，才逐漸形成相對較為完善的食品藥品安全治理模式。西方發達國家食品藥品安全治理方式盡管有相似性的方面，但并不整齊劃一，而是各國又有各自的具體特殊安排。比如，美國、日本為代表的國家強調對監管職能分工與協調的多部門協同治理；歐盟與加拿大為代表的地區組織和國家則強調從生產、銷售、消費的全過程集中監管與治理。盡管這兩種治理模式在食品藥品安全監管主體和方式上存在區別，但在提高市場機制效益與激發社會機制活力等方面又具有較大相似性。一是重視政府部門與非政府部門功能互補、要素協同；二是強調市場機制在食品藥品安全治理中的決定性作用；三是重視行業協會、消費者、媒體和專家等多元主體的食品藥品安全治理社會參與機制建設。西方發達國家的上述做法倒逼了食品藥品企業注重產品質量和風險防范，培育了消費者科學認知和評價食品藥品安全風險的能力，激發了食品藥品安全利益相關方參與共治的積極性，提升了食品藥品安全治理的協調性、有效性。[16](P3)

食品藥品安全問題是轉型期的經濟問題、監管問題和社會問題，歸根結底是一個物質利益問題，需要用發展的辦法和市場的機制來解決，必須立足于我國經濟社會發展現實階段的具體情況。食品藥品安全經濟問題、監管問題和社會問題又是一個兩兩雙向交互運動作用的系統，需要處理好政府與市場、政府與社會、社會與市場的關系，需要形成以企業主責的市場機制、政府主導的監管機制和社會參與的協同機制為三角架構的食品藥品安全治理系統機制，需要構建企業主責、政府監管、行業自律、公眾參與、媒體監督、專家智庫等利益相關方參與的食品藥品安全協同共治新格局。食品藥品安全治理新機制是由動力機制、合力機制與活力機制構成的辯證有機體，動力機制是根本和基礎，合力機制是主導和關鍵，活力機制是前提和旨歸。

這不僅是食品藥品安全治理的增量改革，更是食品藥品安全治理思維上的理念重構。堅持立足國情、又借鑒國際經驗；堅持深化改革、又創新思維，中國食品藥品安全多元共治新格局一定能迎來中國食品藥品安全的春天。

注釋：

①企業主責的市場機制，是鑒于企業是市場的主要主體而言，并不排除其他非企業市場主體在食品藥品安全問題治理中的責任與功能。

［1］習近平.堅持運用辯證唯物主義世界觀方法論提高解決我國改革發展基本問題本領［N］.人民日報，2015-01-25.

［2］馬克思恩格斯全集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1956.

［3］資本論（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1958.

［4］馬克思恩格斯選集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1995.

［5］鄧小平文選（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［6］李克強對非法經營疫苗系列案件作出重要批示［EB/OL］.中國政府網：http：//www.gov.cn/guowuyuan/2016-03/22/content_5056506.htm.

［7］［英］維克托·邁爾-舍恩伯格，肯尼思·庫克耶.大數據時代：生活、工作與思維的大變革［M］.浙江：浙江人民出版社，2013.

［8］陳振明.評西方的“新公共管理”范式［J］.中國社會科學，2000（6）.

［9］陳錫文，鄧楠.中國食品安全戰略研究［M］.北京：化學工業出版社，2004.

［10］王世平.食品標準與法規［M］.北京：科學出版社，2010.

［11］邁克爾·波特.國家競爭優勢［M］.北京：中信出版社，2007.

［12］鄭小偉，王艷林.食品安全監管中的第三方力量［J］.河南省政法管理干部學院學報，2011（Z1）.

［13］習近平.習近平談治國理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［14］馬克思恩格斯文集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，2009.

［15］馬克思恩格斯文集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2009.

［16］王碩.食品安全多元治理2014［M］.北京：科學出版社，2015.

F203

A

1007-9106（2017）01-0098-06

*本文為教育部人文社會科學青年基金項目“我國流通領域食品安全監管的法律規制研究”（13YJC820008）的階段性成果；天津市哲學社會科學基金項目“食品安全法基本理論問題研究”（TJFXWT11-09）的階段性成果。

鄭小偉，中共中央黨校研究生院博士研究生，天津科技大學教師，主要研究方向為中國特色社會主義理論與制度、社會治理。