地方立法科學化芻議
——基于《立法法》第72條第2款的思考

鄒仰松

（中共汕頭市委黨校 廣東汕頭 515071）

地方立法科學化芻議
——基于《立法法》第72條第2款的思考

鄒仰松

（中共汕頭市委黨校 廣東汕頭 515071）

立法科學化是法治的內在要求和應有之義，地方立法是國家立法的有機組成部分，目前地方立法受制于立法技術等因素距離科學化尚有相當距離；在《立法法》第72條擴大地方立法主體的范圍后，推進地方立法科學化成為一個必須面對和破解的課題。

地方立法科學化立法理念立法技術立法質量

立法是特定國家機關制定、修改、廢止規則的專門活動。隨著國家法治進程步入快車道，涵蓋國家層面及地方層面的立法活動逐漸成為社會關注的焦點之一。但與其說是對立法活動的關注，不如說是對立法質量的關注更為準確些。與社會的期待相吻合，十屆全國人大四次會議通過的“十一五”規劃綱要首次提出了科學立法的概念，此提法得到黨的十七大報告的確認，爾后黨的十八大和十八屆三中全會、四中全會均對推進科學立法作了重要部署。基于此，厲行科學立法，實現立法科學化，就成為一個值得深入探索破解的理論與實踐課題。以理論的視角視之，立法科學化是法治的內在要求和應有之義；以實踐的視角視之，立法科學化是破解存在問題、提升立法質量的必然選擇。從我國的立法實踐來看，目前地方立法因立法技術等因素的制約使得與立法科學化的要求尚有相當距離。特別是在《立法法》第72條第2款擴大了地方立法主體的范圍后，推進地方立法科學化已經成為一個必須面對和破解的課題。誠然，實現立法科學化是個現實性、全局性工作，“立法工作的科學化不僅對政治、經濟和社會事業的科學發展具有現實性，而且具有未來性和全局性。”[1]

一、地方立法科學化之界定

認知某一事物之通常路徑是對之進行界定，但這又是相當困難的；倘若要對地方立法科學化進行界定，亦是如此。一般而言，地方立法科學化就是地方在立法活動中要以地方實際、地方特色為基礎，主動探索和尊重立法規律，善用立法技術，使所立之法主觀與客觀相契合，使立法質量與立法效益俱佳。

（一）立法本身就是一門科學

在人類認識史上，科學是一個內涵與外延廣泛的詞匯，雖可以從不同維度進行定義，但給其下一個公認之定義卻是件難事。以常識論之，哲學、社會科學、自然科學均是科學之范疇；在《現代漢語詞典》的詞義里，“科學”乃是反映某種客觀規律之知識體系，涵蓋思維、社會、自然等三大領域。在此語境下，法學作為研究人之行為、法律文本等的科學，屬于社會科學的范疇。以立法之視角，立法本身就是一門科學。對此，毛澤東同志曾有過“搞憲法就是搞科學”之論斷。但也有學者持不同的觀點，如崔英楠教授就認為“法律科學化不是一個妥帖的概念，立法科學化的口號故而難稱科學。”[2]誠然，對立法科學化的理解，既要立足于立法本身，又要注重社會發展的客觀實際；既要注重立法過程，又要注重立法結果；既要注重形式，又要注重內容；以立體之思維審視之，方能正確理解立法科學化，實現立法科學化。與此同時，還要注重不可走向極端，科學非萬能之靈丹，自然科學領域之經驗規律能否運用于法學這樣的社會科學領域，尚需要實踐之檢驗，這是我們在從事立法科學化過程必須保持警惕、密切注意的。

（二）地方立法科學化之依據

于法有據是法治之本義，立法活動亦不可例外；立法活動一方面為社會創制了規則，另一方面在創制規則的過程中也必須在特定的規則下進行。不管是國家層面的立法抑或是地方層面的立法，立法科學化，是立法之必然邏輯，亦是立法之發展方向。對立法科學化的孜孜以求，歸根結底是所立之法有質量，能是良法善法，能發揮法之社會效果，能實現立法者之意圖的根本保障。特定國家機關在立法活動中追求立法科學化，既是履行法律所賦予之立法職權，亦是承擔法律所規定之義務，是履行《立法法》之明確要求。《立法法》是立法活動的根本遵循，為立法活動劃定了底線和發展方向，《立法法》在第6條明確規定，立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。以《立法法》本條之行文，不管是“實際出發”、“科學合理”抑或是“有針對性”、“可執行性”，均有“科學”之內涵與韻味。此為推動立法科學化之不竭動力，亦是推動立法科學化之法源依據，更是地方立法科學化必須遵循的方向與原則。

（三）地方立法科學化之要素

尊重科學、敬畏科學是立法科學化之基本要素。一是依客觀規律立法，法非萬能，法與其他社會規范之間不可混淆。法作為社會規范的一種，其對社會行為、社會關系的調整不僅需要多方面的輔助條件，在調整范圍上亦是局限的。立法科學化，法與其他社會規范之間的調整范圍必須科學地劃分，此為立法科學化之必備要素。二是與時代發展契合，法之合理性、科學性與社會發展必須相同步，法作為社會規范必須體現時代之內涵、呼應時代之關切。如在國家治理體系和治理能力現代化的建設進程中，立法領域必須有相應之作為，以回應國家發展過程中的這一時代主題。又如在社會矛盾多發期和凸顯期，當下的醫療、教育、食品安全、社會管理等諸多領域矛盾和問題相對突出，在立法領域同樣應該有所為，以促進社會之協調進步及社會轉型之順暢進行。三是上下有序內外協調，這是立法科學化之重要表征。法既要與客觀情形相統一，又要在法之系統內有序協調：首先是要在憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章這個縱向關系上實現有序協調，其次是要在行政法、民商法、社會法、刑法、訴訟法這個橫向關系上實現有序協調，最后是要在法之內部結構、體例、邏輯等要素實現有序協調一體。當然，這些“都不是自然而然的，也不是自動實現的，而是要通過不斷地廢、改、立，才能逐步實現的。[3]”實現與社會關系、內部要素之協調一致，是立法科學化的追求目標，亦是立法科學化的基本體現和外在標尺，更是審視地方立法科學化的基本維度。

二、地方立法科學化之不足

地方立法是整個立法系統的有機組成部分，地方立法科學化是整個立法科學化的重要環節，排除地方立法科學化的立法科學化是不可想象的。但是當下的地方立法因諸多因素的制約，使得其在科學化的成色上是不足的，與科學化的具體要求之間還是有相當距離的。

（一）立法理念有偏差

理念是存之于人內心的一種觀念，是對特定事物的看法和觀點。理念雖不具有外在之強制力，但對理念的主體卻影響甚大，決定著理念主體的行為方向，具有相當強的內在約束力。理念形成之后指引著人的行為，人的行為體現和服務于內在的某種理念。在立法領域，立法科學化需要以正確的立法理念為指引，這種指引的“關鍵在于立法理念對立法的恰當指引”[4]。立法作為一種特殊的實踐活動，是在一定理念指引下開展的，立法理念指引著立法活動，惟有立法理念科學化，方能準確認知立法之本質，進而有效地引領和推動立法的科學化。立法者的立法理念形成確定之后，立法過程就會受其牽引，所立之法就是在一定立法理念支撐下的必然結果。因此，立法理念若是出現偏差，反映到立法之上，就會導致立法的科學化不夠。這種不夠在地方立法層面顯得更為明顯些，目前我國在地方立法層面所表現出來的立法理念科學性不足，主要表現在對法之價值或者定位存在一定偏差，如有一些地方性法規的內容中強調的是服務于政府的管理，管理在地方性法規的文本中是個高頻詞，透過現象看本質，此種立法情形顯示出一種法律工具主義的理念，立法僅是管理的一種手段，這是一種輕服務、重管理的立法理念，與立法理念科學化之間是相違背的。

（二）立法內容不本土

地方立法之重要特色必須是展現地方特色、立足于地方實際，這是地方被賦予立法權之本義；然而在地方立法實踐中，卻出現內容本土化嚴重不足之情形。對此，一是表現為對上位法的簡單重復，國家層面的立法一出臺，地方層面的地方性法規、規章等就緊隨其后。這本來是一件好事，是法治統一之要求和表現，但問題就出在這些地方立法真正展現地方特色的內容并不多，基于地方實際情況和實際需要的條文很有限，更多的是對國家層面立法的簡單對接，這既損害了地方立法的嚴肅性和權威性，也使地方立法質量大打折扣。二是表現在對國內其他地方立法的簡單照抄照搬，搞克隆立法。客觀講，圍繞同一個立法事項或主題，國內有一個地方率先制定出地方性法規，在此立法領域拔得頭籌，這既可以推動地方法治的發展，為地方發展創造良好法治環境，亦可以為國內其他地方的立法提供經驗借鑒。但在實踐中，有些地方在學習借鑒其他地方立法的過程中卻表現得簡單粗暴，最嚴重者甚至可以把其他地方的地方性法規添加若干符合本地實際需要和情況的條文后，置換個名稱就是本地立法了。這種不予嚴格甄別、不進行縝密本土化的機械式挪用，是無法實現法對社會的引領和推動作用的，是脫離當地社會客觀事實的，是與立法科學化的要求相脫節的。

（三）立法程序不縝密

立法程序是立法過程中的法定步驟與方法。對地方立法程序之考察，可以從動態與靜態兩個維度進行。以動態之視角觀之，立法程序是特定主體參與法之制定的動態過程；以靜態之視角觀之，立法程序是法之制定的步驟、時序、結果等的總和。在我國的地方立法實踐中，鑒于歷史較短之緣故，涵蓋立法程序在內之諸多制度仍然處于探索和逐步完善之中，以致很難避免存在一些問題。對此，一是立法規劃的問題。在國內的地方立法實踐中，有的地方將立法規劃視為立法程序的起點，有的則是將提出草案視為立法程序的起點。從立法科學化的視角而言，非常有必要將立法規劃在立法程序中的地位予以明確。二是法案起草的問題。法案之起草乃是地方立法過程之重要環節，是立法議案之必備部分，很遺憾的是有些地方在法案起草過程中或者立法之意圖不甚明晰，或者地方利益傾向嚴重，或者法案起草過程中協調不夠，這些均是與立法科學化之要求相違背的。三是立法提案權的問題。以立法程序之視角，實現從法案到法之先決條件是立法提案，立法提案權是決定某種立法之意圖能否借助立法程序成為法的關鍵環節。依據《立法法》之規定，地方性法規的提案主體主要是兩類：代表提案、機關提案。公民不具備立法提案權之資格，那么如何有序拓展公民參與立法的途徑應該是地方立法科學化的方向。四是法案審議的問題。在地方立法的法案審議中，比較凸顯的問題是法案的審議時間不夠充分、方式比較單一，表現為有時審議人員開會時方能看到法案，或者只有很短時間了解法案；同時，在法案的審理次數上缺乏具體規則，有的地方經過常委會兩次審議后交付表決，有的地方則可以審三次或者五次后交付表決。這些都是在地方立法科學化過程中必須面對和破解的。

三、地方立法科學化之途徑

地方立法中不管是缺乏充分論證的倉促立法，還是為完成年度立法任務的任務立法，甚至是抄襲國內其他地方立法的克隆立法，均是缺乏質量保障之立法，是非科學化的。在地方立法科學化的過程中，“地方立法更加符合客觀規律、更加體現地方特色、更加提高立法效益，是衡量地方立法科學化的標準。”[5]

（一）立法理念科學化

立法理念決定著立法之方向，是立法之先導與靈魂。任何立法均是在立法理念引領下進行的，亦即“法律是按照其意義必須服務于法律理念之物”[6]。在地方立法層面，地方立法之理念涵蓋社會發展、文化傳承諸要素。在社會發展層面，立法理念應與地方之經濟社會發展情形相契合；在文化傳承層面，立法理念應與地方之風俗習慣、社會共識相吻合。實現地方立法科學化，必須從立法理念科學化開始，以立法理念科學化為先導推動地方立法科學化。在地方立法活動中，立法理念科學化有助于立法者端正認知，客觀把握立法全局，正確指導立法實踐活動。若是立法者之立法理念不一致，那么所立之法就會存在本質上的差異；因為立法理念制約著立法者的立法行為，且這種制約是根本性的。為此，推進地方立法科學化，立法理念科學化是重要基礎。這就要求立法者必須破除法律工具主義之認識誤區，轉變以往更加注重管理之固有觀念，樹立起以人為本、以權利為本的立法理念。以此為基礎，立法者之價值取向應以公平正義為地方立法的標尺，借以公平正義之立法理念統籌協調各方利益，以地方立法科學化為保障，在法治軌道上化解社會矛盾，確保人民依法共享發展成果。

（二）立法內容科學化

以法理之視角論之，在地方立法中主要有實施性立法與創制性立法兩類。實施性立法是對上位法進行細化解釋所作之立法，創制性立法則是基于地方經濟社會特點所作之立法。實施性立法之要義在于使上位法的立法意圖得到精準實現，創制性立法之要義在于借助立法之手推動本地經濟社會的良好運作。但不管是實施性立法抑或是創制性立法，其根本都是立法內容科學化。實現立法內容科學化，最重要的是切實提升地方立法技術。為此，對在總結立法實踐經驗基礎之上形成的立法技術，必須以科學之態度視之。因為任何優質地方性法規的制定是離不開立法技術支撐的，立法技術的運用貫穿于立法活動的整個過程；惟有掌握立法技術、尊重立法技術、把握立法規律，方能使立法之內容與客觀實際相吻合，確保立法質量和水平，實現地方立法科學化。同時，實現立法內容科學化，還應注重語言藝術之運用；語言技術是立法技術的重要組成部分，在語言的運用上務必注意準確性、可操作性、通俗性。換言之，在地方立法中掌握和尊重立法技術，是地方立法內容科學化的必經途徑。所以，“立法者應該把自己看成一個自然科學家，他不是在制造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關系的內在規律表現在有意識的現行法律之中。”[7]

（三）立法程序科學化

立法程序是立法活動的重要組成部分，涵蓋立法活動中的起草、協調、審議、評估等基本環節；立法程序科學化，必須以這些立法環節的科學化為切入點，實現立法活動各個基本環節的科學化。實現立法程序科學化，是推進地方立法科學化的程序要素。為此，一是實現立法規劃科學化。實現地方立法科學化，立法規劃這個立法導向要科學，要為地方立法工作的有序開展作科學之安排。立法規劃的編制要充分論證，以保證所立之法是社會生活迫切需要的。因為“立法是具有社會根基的產物，一定的立法活動，應當是一定社會關系存在和發展的一種內在要求的產物。”[8]二是實現法案起草科學化。立法草案之起草要切斷起草者與利益相關者之紐帶，徹底破解地方立法中的利益藩籬，要注重發揮法學專家及其他專業人才在法案起草中的作用，要打通社會力量參與立法的途徑，要突破以往固有之立法思維，以實現地方立法科學化。三是實現審理次數科學化。要明確有關地方性法規審理次數的規則，對法案審理次數要予以規定。法案草率通過抑或久拖不決，均會造成加重立法成本、降低立法效率低、傷害立法質量等嚴重后果。因此，不管是“兩審”或者“三審”后交付表決，均應予以明確規定。對于歷經三番五次審議之后仍未能通過之法案，應予以暫時擱置，待時機成熟時再議，以免占用立法資源，影響立法權威。

［1］王繼軍，王士亨.地方立法科學化問題研究——以山西省為例［J］.山西大學學報（哲學社會科學版），2014（5）.

［2］崔英楠.“立法科學化”提法質疑［J］.人大研究，2010（5）.

［3］萬其剛.怎樣實現科學立法［J］.中國發展觀察，2014（3）.

［4］劉樹橋.立法理念的當代詮釋［J］.湖北警官學院學報，2013（10）.

［5］曹勝亮.論地方立法的科學化［J］.法學論壇，2009（3）.

［6］［德］拉德布魯赫.王樸譯.法哲學［M］.北京:法律出版社，2005：73.

［7］馬克思恩格斯全集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1995：183.

［8］張友漁文選編委會.張友漁文選（下）［M］.北京：法律出版社，1997：476.

D920.0

A

1007-9106（2017）01-0119-04

鄒仰松（1975—），男，中共汕頭市委黨校法政教研室副主任、副教授。