新權威主義如何規避政治發展的風險

葉長茂

（廣東第二師范學院政法系 廣東 廣州 510303）

·政治與行政·

新權威主義如何規避政治發展的風險

葉長茂

（廣東第二師范學院政法系 廣東 廣州 510303）

新權威主義按其理想模式能在后發國家實現現代化和民主化過程中發揮獨特的歷史作用，但新權威主義理論存在一定的局限性，對如何為民主創造條件、如何制衡政府權力重視不夠，未能很好地解決民主化動力問題。新權威主義政府只有和民主政治相結合，受到法治的規范和約束，主動對民眾進行民主選舉的訓練，使政治家和選民養成遵守民主規則的習慣，并在司法獨立和司法公正方面取得實質性進展，才能成功規避政治發展的風險，真正完成實現現代化和民主化的歷史重任。

新權威主義 政治發展 政治風險 民主準備 法治

新權威主義近年來再次成為學界討論的熱點，有著深刻的現實根源。后發國家在20世紀后期以來出現了亨廷頓所說的第三波民主化浪潮，一大批國家建立了民主政體。但是不少國家在民主化之后陷入發展困境，政府衰弱、治理失敗、秩序混亂、政局動蕩成為常態現象。這些國家民主化后政府治理的低效甚至失敗引發了學術界對政治發展風險的思考，人們認識到如果一個民選政府過于軟弱會對國家經濟、社會發展帶來嚴重的負面影響。這一時期“中國模式”在經濟領域取得了巨大成功，從另一個方面證明了有別于西方民主的權威政治模式似乎更適合后發展國家現代化的需要。在這種背景下，一些學者開始重新探討并提倡新權威主義。新權威主義政治能夠避免民主無序發展的風險，但也存在一定的局限性。如果后發國家的權威政府能夠審慎地使用權力，順應歷史潮流，穩健地推進民主，那么其對本國的政治發展將會產生極大的正面效應，有效規避政治發展風險；如果權威政府片面強調權威，忽視民主，不恪守權力的限度，不積極進行民主準備和民主訓練，其仍然隱藏著新的政治風險。筆者不揣淺陋，擬就新權威主義如何規避政治發展風險提出一些個人看法。

一、新權威主義的歷史價值

新權威主義理論主要針對的是類似中國這樣轉型中的后發展國家。后發展國家通常面臨著兩大歷史任務，一是經濟現代化；二是政治民主化。這兩大歷史任務靠傳統權威政治或者根基薄弱的民主政治都是很難完成的。

從經濟方面來看，傳統權威政府因為缺乏現代眼光，無法提出為全民所認同的現代化目標，而且由于其缺乏現代化發展所需要的組織資源及動員能力，所以不能完成現代化的任務。以激進方式建立民主政體也難以實現經濟現代化，由于后發展國家缺乏與民主相適應的各種條件，民主政體無法順利運轉，不能保證經濟現代化所必需的政治秩序，無力執行有利于經濟發展的公共政策，現代化建設舉步維艱。

從政治方面來看，后發國家傳統權威政府一般不會主動推進政治民主化，于是體制外精英為追求民主，很容易不顧歷史條件去推動激進民主化。一些國家在付出巨大代價之后僥幸建立民主政體，但民主政體往往運行失效。政治家與民眾均不具備民主素質，不遵守民主政治的游戲規則，不能有序地進行選舉，也不尊重民主結果，各個政治集團陷入頻繁的權力斗爭之中。在民主失效條件下，政府的權威嚴重不足，效率低下，腐敗叢生，經濟發展緩慢，民眾生活困苦。政局動蕩與經濟衰敗導致民心思變，人們對民主喪失信心，于是政變發生，民主政治重新為權威政治所取代。

正是由于后發展國家這兩大歷史任務依靠傳統權威政治或脆弱的民主政治都無法完成，所以才凸顯出新權威主義的歷史價值，作為介于傳統權威政治與民主政治之間的一種過渡性政體，新權威主義適應了后發國家轉型歷史階段的特殊要求，能夠較快地推進國家現代化進程。

新權威主義政府能夠規避風險，保障政治秩序，讓民眾過上較為穩定的生活。蕭功秦先生認為，像中國這樣的后發展國家在歷史上積累了許多短時間內難以化解的矛盾，依靠一個強大的權威政府才能保持穩定。如果走上激進民主化道路，突然放松對社會的控制，各種矛盾就會集中爆發，對社會秩序造成巨大破壞。新權威主義能夠抑制社會矛盾的爆發，使社會矛盾通過發展經濟逐步解決，避免出現政治參與爆炸和政治動亂的局面。[1]

新權威主義政府在經濟發展方面具有獨特的優勢，成績突出。權威政府能夠以較高的效率制定并執行法律，懲治違法犯罪，保護公民的合法財產和經營收入，保障經濟活動的有序進行；能利用自己手中掌握的資源，大力開展基礎設施建設，降低企業生產經營成本，創造良好的投資經營條件，提高企業產品的國際競爭力，充分發揮本國的后發優勢；能夠以財政政策、貨幣政策、政府直接投資等形式強勢介入經濟活動，防止出現經濟危機，保持經濟持續高速增長。

新權威主義還能夠為民主政治準備必要的條件。權威政府在推動現代化的過程中，市場經濟慢慢走向成熟，社會財富不斷積累，追求民主又富有理性精神的中產階級也會隨之壯大，整個社會渴求民主又厭棄暴力，社會也就基本具備了實行民主政治的條件。鑒于新權威主義實際上為自己退出歷史舞臺創造了條件，王占陽先生稱之為民主政治到來之前的必要的歷史過渡。[2]

總之，在主張新權威主義的學者看來，新權威主義的歷史價值主要在于完成民主政體不能完成的現代化任務，為民主化的順利實現和民主政體的順利運轉做好準備。

二、新權威主義理論的局限性

新權威主義理論的核心觀點是，后發展國家不具備民主政治運行的條件，因此搞民主政治是有風險的，為了規避民主化的風險，民主應該緩行，推行新權威主義政治，由權威政府發展市場經濟，推動現代化建設。當市場經濟發展成熟，現代化順利實現之后，民主政治的條件就會成熟，民主政治的到來也就是順理成章的事情。新權威主義的理論設計是完美的，但也存在幾個較難解決的問題。這幾個難題對新權威主義能否成功規避政治發展的風險具有至關重要的影響。

首先，市場經濟和現代化并不會自動使民主條件成熟。新權威主義代表人物蕭功秦先生認為，民主政治是市場經濟長期發展的產物，只有在市場經濟充分發展后才能真正建立。當市場經濟發展完善后，民主制度成為社會利益整合與協商所必需的治理工具時，民主政治的條件就成熟了，制度民主化的時代自然就會來臨。[3]筆者贊同市場經濟是民主政治的基礎，在市場經濟尚未成熟，民主條件還不具備時不宜推行全面民主化，但我們在看待市場經濟對民主政治的促進作用時不能過于樂觀，有了成熟的市場經濟未必就一定會有民主政治。

市場經濟的發展一般來說會對民主政治有正面的促進作用，可以為民主政治創造條件，比如孕育公民的契約意識、權利意識、平等意識等。但在社會環境各種負面因素的影響下，市場個體在政治上未必就會成為一個合格的公民行動者，其政治行為方式可能并不符合民主的要求。另外，市場經濟和民主政治還存在相互影響、相互促進的關系。沒有民主政治的發展，市場經濟也難以完善，資本與權力會相互勾結，市場規則不能得到有效遵守。這種扭曲的市場關系不僅不能推動民主政治的發展，反而會拖民主政治的后腿。因此，市場經濟的發展和現代化的實現并不能自動為民主政治準備好一切條件，現代化不會自動帶來民主化，民主政治靠等待不會到來。如果民眾不能夠親自參加民主實踐，沒有受到民主訓練，沒有形成民主意識，市場經濟之后的民主化同樣可能會出現政治混亂，出現暴力和流血，而且經濟發展的成就也可能會得而復失。民主條件不具備時不適合走激進民主化道路，但不能得出民主緩行的結論，不能將民主推到市場經濟充分實現之后。

其次，新權威主義理論沒有充分重視權力制衡問題。新權威主義理論對權威政府所能發揮的歷史作用往往持一種樂觀的期待，對權威政府行為的判斷存在完全理性預設。王占陽先生提出通過權威政府的集權來遏制各級政府官員的腐敗和專權，但他沒有論述如何使國家最高權力受到制約，只是寄希望于執政者的自我約束。[2]蕭功秦先生雖然認識到新權威主義因為摒棄了對于權力的監控，很可能會導致權力的濫用和腐敗，但他又認為只有借助新權威主義才能解決后發展國家在現代化過程中所面臨的一系列復雜問題。[4]在如何加強權力制衡方面，他也未能予以足夠的重視。

新權威政府固然在現代化過程中能夠發揮特殊的作用，但如果權威政府沒有得到有效的制約，其依然蘊藏著風險。權威政府能夠以集權維持秩序，為現代化建設創造一個穩定的政治環境，但由此自然會帶來一個問題，那就是如何制約高度集中的政府權力，如何保證權威政府謹慎地有節制地使用權力。新權威政府的歷史作用是在現代化進程中解決民主不能解決的問題，為民主政治創造條件，但如果沒有必要的限制，新權威政府不僅不能解決問題，反而可能會造成新的問題。在權威政府的治理下，民主政治的條件可能始終難以成熟，民主化的進程有可能會大大延長。只有一個受到規范和限制的權威政府才能將國家引向正確的道路，因此新權威主義理論需要解決如何加強權力制衡的問題。

最后，新權威主義理論未能解決好民主化的動力問題。關于新權威主義如何實現民主化的問題，王占陽先生認為，權威政府主動深化改革并將其“適時地推進到漸進性民主化階段”的可能性是最大的。[2]蕭功秦先生認為，當權威主義執政者推動的經濟現代化變革達到一定程度后，民眾會向執政者提出更高的民主訴求，執政者在民眾要求的刺激下，會嘗試以民主的制度創新來回應民眾的訴求，從而實現向民主體制的過渡。[5]蕭、王兩位先生都認為執政者在特定歷史情勢下會自覺地主動地推動民主化轉型，這是一種基于良好愿望的假設。如果權威政府不積極回應民眾的民主訴求，那么就沒有辦法保證民主轉型一定會啟動。如果權威政府不對民眾進行選舉訓練，不主動培養公民談判、協商、妥協及遵守規則的習慣，最后仍然無法避免蕭功秦先生所擔心的民主化開啟之后政治參與爆炸所形成的“薄殼效應”，新權威主義理論關于經由權威政治階段而實現民主化的設想就會落空。

綜上所述，新權威主義理論對權威政治的優勢強調過多，抱有美好的期望，對其潛在風險重視不夠，未能在理論上予以警示，這對權威政治本身的持續發展是極其不利的。

三、新權威主義必須與民主法治相結合

新權威主義在一定程度上能夠規避政治發展進程中的風險，但如果忽視了民主，政府權力不受制約，政治風險同樣是很大的。一些后發展國家選擇新權威主義道路，也曾經在經濟發展方面取得很好的成績，但是由于權威政府不重視發展民主，權力不受制約而出現過度腐敗，最終導致人民不滿，國家政局出現動蕩，經濟發展也遭受嚴重挫折。這些后發展國家提供的啟示是，建立現代化導向的權威政治是必要的，但僅僅有現代化導向是不夠的，還應有民主導向，新權威主義一定要和民主政治相結合，并受到法治的規范和約束，才能完成現代化的任務，最終推動民主轉型的平穩實現。

新權威主義是傳統權威政治與民主政治之間的過渡階段，是為民主政治創造條件，做好準備的一個階段。但是民主轉型具有偶然性、突發性，如果不及早進行民主訓練，可能會出現難以預料的風險，所以民主準備不能等到現代化實現以后，必須伴隨權威政治的整個階段。民主政治的本質是個人或組織能夠公平地競爭公共職位，并彼此尊重競爭的結果。民主準備的核心內容就是在一定范圍內對政治家和選民進行競爭性選舉的訓練。啟動競爭性選舉同樣要考慮政治風險，解決的辦法是將權威政治與競爭性選舉有機結合起來，使民主訓練對保持執政者的長期執政地位是有利的。這種結合的形式就是執政者主導的非政黨式競爭性選舉。非政黨式競爭性選舉可以從地方開始嘗試，先在當局推出的幾位候選人之間圍繞地方政府公共職位開展競選，條件成熟后，再在當局推出的候選人與非黨派個人候選人之間開展競選。權威政治之下開展競爭性選舉，其風險是低度的、可控的，既能夠回應民眾的民主訴求，又能夠維護國家的政治安全。開展地方或基層的競爭性選舉，能夠對民眾進行反復訓練，使社會成員逐步適應政治競爭的規則，掌握政治競爭的技巧，養成遵守選舉規則的習慣，形成公平競爭的民主文化。競爭機制與競爭文化形成之后，政治信任度與安全感將大大提升，在此基礎上推進更高層次的競爭性選舉就不會引發劇烈的政治沖突與社會動蕩，國家就可以通過和平方式順利實現民主轉型。

規避政治發展風險的根本途徑還是要靠法治。權威政府要堅持憲法至上，在憲法和法律的范圍內治理國家，任何組織和個人都不能擁有超出法律的特權，政治權力必須接受憲法規則和任期制度的約束。在新權威主義的政治框架內，也要盡快實現司法獨立，但這種獨立是法律意義上的獨立，不是政治意義上的獨立。司法還需要接受執政當局的政治領導，但政治領導主要體現在任用合格的法官忠誠地執行國家法律，而不是體現在對法院獨立審判權的干涉。司法獨立審判是司法公正的重要保證，不僅可以防止政府濫用權力，而且能夠保障社會底線正義，樹立民眾對司法公正的信心，強化民眾對權威政府的支持和認同，培養政治家和民眾遵守規則的意識和習慣。一些后發國家的政治發展之所以遭到挫敗，一個重要原因就是政治家和民眾不遵守法律規則和民主程序，不懂得寬容和妥協，以致選舉結果不被承認，政府沒有權威，有益于國計民生的政策得不到執行。新權威主義通過法治建設為社會各種力量提供和平博弈的規則和機制，將使民主的程序和規則深入人心，人們彼此之間的沖突能夠依法解決，尊重獨立司法機構的判決結果，不會走上激進主義或極端主義道路。這將為民主化后政治紛爭的最后平息提供制度保障。

權威政府除接受法律的規范和約束之外，還應主動落實憲法賦予公民的批評和建議權，自覺接受來自民眾的監督。以公民批評政府為核心的輿論監督是后發國家反腐敗的治本機制之一，后發國家的權威政府應當容忍并鼓勵針對具體政策或個別官員的批評，由原來限制批評導致腐敗嚴重，腐敗嚴重愈不敢接受批評，轉變為開放批評自由以減少腐敗，因為腐敗減少而愈能容忍批評。民眾的批評既是權威政府反腐的助力，也是權威政治向民主政治演進的動力。一個在開放輿論環境中生存的權威政府，其合法性與生存能力均優于在封閉輿論環境中生存的權威政府。

新權威主義在后發國家有其獨特的價值，權威政府領導人能夠通過鐵腕反腐，重新贏得民眾對政府的支持，夯實合法性基礎；同時還能利用集權優勢排除既得利益集團對改革的阻力，在政治穩定的基礎上推動經濟、政治持續發展。然而，后發國家的權威政府要擺脫“人存政舉，人亡政息”的歷史宿命，新權威主義必須和民主法治相結合，只有在民主、法治建設方面取得實質性的進步，政府之權力皆源于民授，官員之施政皆依據法律，公權受到嚴格制約，私權不受任意侵犯，才能真正完成實現現代化和民主化的歷史任務。

［1］蕭功秦.從百年變革看中國新權威主義改革模式［J］.武漢大學學報（人文科學版），2016（4）.

［2］王占陽.新權威主義是必要的歷史過渡［J］.人民論壇，2014（7）.

［3］蕭功秦.新權威主義如何走向民主［J］.鳳凰周刊，2014（4）.

［4］蕭功秦，朱偉.新權威主義：痛苦的兩難選擇［N］.文匯報，1989-1-17.

［5］蕭功秦.從發展政治學看中國轉型體制［J］.浙江學刊，2005（5）.

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1007-9106（2017）011-0062-04

* 本文為廣東省高等教育“創新強校工程”特色創新項目“新媒體時代我國政治安全面臨的挑戰及保障機制研究”（項目編號：2016WTSCX092）；教育部人文社科規劃項目“后發國家政治發展的風險及防控機制研究”（項目編號：11YJA810024）。

葉長茂（1972—），男，廣東第二師范學院政法系教授，政治學博士，主要研究方向為政治學理論、中國政府與政治。