中國互聯網公益捐贈監管體制的多維度解析
——基于整體性治理視角

朱 虹 吳 楠，2

（1.徐州醫科大學 江蘇 徐州 221004；2.中共中央黨校研究生院 北京 100091）

中國互聯網公益捐贈監管體制的多維度解析
——基于整體性治理視角

朱 虹1吳 楠1，2

（1.徐州醫科大學 江蘇 徐州 221004；2.中共中央黨校研究生院 北京 100091）

本文從網絡募捐主體間價值鏈、網絡募捐全過程和監管主體利益關系三個維度，探討我國網絡募捐監管體制特征、相關流程的主體特征、危害產生機理等內容，并提出了有助于推動我國網絡募捐監管體制整體性革新的四位一體治理要點。

網絡募捐 多維度 整體性治理 監管

近年來隨著互聯網+的蓬勃發展，網絡募捐開始走入公眾視野。從微博到朋友圈，從淘寶公益到騰訊公益，人們只需動動手指，就能輕松獲取求助信息，完成愛心捐贈。網絡募捐憑借門檻低、互動強、傳播快等特點，已逐漸成為最活躍、最高效的慈善活動方式之一。然而網絡募捐在方便大眾參與慈善活動的同時，也頻頻出現利用網絡“騙捐”、“詐捐”、“愛心被坑”等現象，這客觀上削弱了網絡募捐的公信力，甚至動搖了整個慈善事業可持續發展的根基，因此，互聯網時代下探尋網絡募捐監管和可持續發展之道就變得尤為重要。本文擬從募捐主體間的價值鏈、網絡募捐全過程和監管主體利益關系三個維度，探討我國網絡募捐市場博弈狀態、危害產生機理、相關監管部門的合作特征、非合作困境，并提出了有助于推動我國網絡募捐監管體制整體性革新的四位一體治理要點。

一、基于價值鏈的網絡募捐監管體制分析

整體性治理下的網絡募捐包含網絡慈善組織、捐贈者、監管部門以及網絡平臺等多方主體，這些募捐主體基于自身價值認同偏好與供給能力不斷調整在網絡募捐中的參與方式，對整體網絡募捐監管產生復雜影響。

（一）價值鏈視角下相關主體監管特征

價值鏈視角下的網絡慈善組織內部監管特征。在網絡捐贈模式中，網絡慈善組織為實現組織使命，推動社會公益，在網上為特定慈善項目籌集資源，并且將籌集到的資源依據最初慈善項目目標進行合理分配，整個過程接受社會公眾、政府部門、輿論媒體的監督，是維系整個捐贈模式順利運行的關鍵。網絡慈善組織從業行為內部監管受到其規模與組織、慈善捐贈市場發育程度、外部監管介入力度、監管體系完整程度、社會結構等影響。具體而言其內部監督機制分兩個層面發揮作用：一是慈善組織從業主體的內在品性修養，二是慈善組織內部的自律機制。近些年系列慈善丑聞之后，為應對慈善危機，我國網絡慈善組織加強了網絡自律的力度，采取了諸如對官方網站大幅改版，加大網絡信息披露力度，設置慈善論壇，展開互動對話等措施，但仍存在信息披露規范性、及時性較差、財務信息披露完整性和質量不高、回應與整改能力有待加強等問題。

價值鏈視角下的政府監管特征。政府作為社會管理主體，應為網絡募捐提供良好的公共服務，其中包括網絡公益環境的塑造和網絡公益行為的監管。網絡公益環境主要指網絡公益管理體制制度安排和相關的政策法規安排。目前我國還沒有針對網絡募捐的相關管理規定，相關的立法工作更是空缺。在具體實踐中，政府在監管主體、監管目標、監管力量、監管手段等方面也出現投入不足，虛監、弱監、漏監的情況。

價值鏈視角下的社會公眾監管特征。近年來，廣大公眾不斷通過微信、微博、論壇等進行網絡慈善監督，對推動網絡慈善信息公開起到一定積極作用。但由于網民人數眾多，缺少監督，因此網絡表達較情緒化和感性化，具有明顯的非理性色彩。一些網民在揭露慈善丑聞時，使用一些極端術語，甚至出現攻擊性、侮辱性言論，嚴重侵犯了當事人的合法權益。不僅如此，眾生喧嘩的監督，往往缺乏與政府監管、司法監管、行業自律的有力配合和回應，監管的效力亟待增強。

價值鏈視角下的行業監管特征。行業自律是網絡慈善良性發展的重要前提。我國目前尚未形成統一的網絡公益行業組織及網絡公益行業行為規范和職業準則。網絡募捐者素質良莠不齊，其網絡募捐行為得不到有效規范和約束，對于網友個人發起的網絡募捐，尤其是虛假網絡募捐行為無法起到制約和懲罰效果。

（二）價值鏈視角下相關主體的博弈分析

由于各利益主體的利益訴求不同，不可避免會造成利益沖突和博弈，網絡募捐的發展實質上是其利益相關者不斷進行博弈的過程。借助博弈論，分析網絡募捐核心利益相關者之間相互博弈的方式、過程及結果，揭示網絡募捐發展演化的軌跡。

網絡公益組織與捐贈者的博弈。博弈論強調各利益主體之間的互動性，在整個過程中包括博弈主體、博弈策略、博弈收益等方面。信息是影響博弈結果的最重要因素，掌握的信息量越大越能主導博弈過程。在網絡募捐過程中，網絡公益組織往往比募捐者掌握更多的信息。如果網絡公益組織和捐贈者都追求社會公共利益最大化，為實現公益目標而進行活動，那么就會形成以社會為導向，以公共利益為基點的約束機制，網絡公益組織與捐贈者之間呈現積極的合作博弈。如果網絡公益組織的理性經濟人屬性過強，憑借信息、平臺等資源優勢，網絡公益組織就會自覺不自覺地以追求自我利益為導向，做出偏離組織宗旨，有損組織名譽的行為，部門利益與社會公益之間的對抗使得公益組織與捐贈者之間呈現非合作博弈，公眾對公益組織的信任感減少，不僅影響了此類網絡公益組織自身的發展而且損害中國公益組織的公信力，導致大眾對整個中國公益行業失去信心。網絡公益組織與募捐者之間的博弈從實質上看主要涉及兩個問題：第一，網絡募捐的中心問題，建立良好的自律機制，奠定網絡公益組織社會責任發育基礎；第二，加強外部的他律機制，推進網絡公益組織行業使命的擔當。因此，一方面應通過制度設計對公益組織行為進行規制，達到自律的目的，另一方面應建立健全社會監督體系，加強外部他律，形成對網絡公益組織的正向壓力機制。

網絡公益組織與監管部門的博弈。伴隨著互聯網的發展，我國公益慈善格局發生巨大變化。一方面越來越多的實體公益組織將網絡應用于募捐過程；另一方面許多直接依托網絡的公益組織應運而生，網絡募捐成為新的捐贈途徑。然而由于我國法律體系中針對網絡公益組織的立法還不完善，一些網絡公益組織在民政部門的限制下，根本沒有辦法成為合法的民間組織，身份的模糊不清不僅不利于公益活動的開展，而且也使一些假借公益之名行非法活動之實的組織鉆了法律空子。

當前我國對合法注冊的網絡公益組織實行的是雙重管理體制，即登記管理機關和業務主管部門共同對網絡公益組織進行監管。分散的監管責任回避了登記管理機關和網絡公益組織的直接沖突，使得網絡公益組織在登記注冊成為合法組織之前，必須首先成為政府所屬的一定職能機構所需要和能夠控制的對象，因此，經政府選擇而合法成立的網絡公益組織必須首先滿足政府部門的需要，把實現政府利益放在第一位。而業務主管部門往往具有干預網絡公益組織的權力，從而使網絡公益組織的目標和運行盡可能與業務主管部門相一致。由于業務主管部門與網絡公益組織的運轉邏輯是不一致的，當業務主管部門的過度介入嚴重影響到網絡慈善組織對政府的協助作用時，可能會放松對其的管制。

捐贈者與受贈者的行為博弈。分析捐贈者與受贈人的行為博弈，這里借用美國經濟學家米爾頓·弗里德曼的分析方法。他在分析福利國家的謬論時，將消費行為分為四類：Ⅰ類指的是你為自己花自己的錢，在這類消費行為中，消費者具有強烈的愿望——既要省錢，又要使每一分錢花得盡可能合算。Ⅱ類指的是你為別人花你的錢，這時消費者并不沒有強烈的省錢愿望，但希望能花得最劃算。Ⅲ類指的是你為你自己花別人的錢，這時消費者沒有強烈的愿望要少花些錢。Ⅳ類指的是你為另一個人花別人的錢，在這種情況下，你也不會想省錢。[1]受贈者接受捐贈者的捐贈是為自己的需要花別人的錢，歸為Ⅲ類，公益組織接受捐贈主體的捐贈是為別人的需要花別人的錢，歸為Ⅳ類，這兩類都有一個共同特點，即花別人的錢，“消費”行為都不同程度地靠良心，而不存在強烈的自我約束內在機制。如果受贈者與捐贈者都能夠嚴格執行公益捐贈法，那么雙方關系是合作博弈，能夠促進個人利益與公共利益的增長。然而“拿別人錢的引誘力是強烈的”，在外部監督機制薄弱情況下，Ⅲ類Ⅳ類行為很容易腐化受贈者，并導致包括資產轉移、花錢浪費不求效果、征稅欺詐、額外報酬等不正當行為，雙方形成非合作博弈。

（三）價值鏈視角下的網絡募捐行為監管

基于上述博弈結果可知：如果政府對網絡公益組織放任自流，那么網絡公益組織第Ⅳ類行為特點決定，它必然存在違規操作動機；如果政府對網絡公益組織完全控制，那么原來意義上的公益組織則消亡。現實情況是，網絡公益組織存在的必要性和重要性要求其自身與政府的關系應介于上述兩種情況之間，即要求政府適當介入。政府的介入力度、管理方式、管理手段與監管效果呈正向關聯。當然，面對當前數量龐大、日益復雜的網絡募捐發展態勢，網絡募捐的規范發展還需要強大的社會監督。一是，行業內部的有效監督，政府可以引導網絡公益組織成立行業協會，由行業協會制定網絡公益募捐行為規范及其行為準則，并將監測到的數據、問題和對策通過政府網站或影響較大的報刊向全社會發布，使網絡公益的發展真正能夠按照政府的意圖，實際是圍繞社會治理的公共目標健康、有序發展。二是，充分發揮新聞媒體和社會輿論的監督、警示作用，及時對網絡募捐過程中種種違法違規行為進行曝光，同時加強誠信與維權宣傳，營造有力的輿論監督氛圍。

二、基于全過程的網絡募捐監管體制分析

網絡募捐從募捐主體資格確立到善款余額處理，需要一個長且復雜的監管鏈條，這個鏈條上的每一個環節都可能成為誘發網絡募捐行為失范的關鍵節點。誘發募捐行為失范的危害因素隨著網絡的瞬時傳遞，像蝴蝶效應一樣不斷聚集和擴大，最終釀成網絡公共事件發生。

（一）全過程視角下的相關主體特征。網絡募捐是由一個完整的行動系統構成，捐贈者、受贈者以及網絡募捐發起人是其基本組成要素。網絡募捐首先需要捐贈的主體即募捐者，募捐者大多基于對捐贈對象的一種情感，即價值情感捐贈，或者是基于利益驅動的理性捐贈。捐贈對象即受贈者，分為個人或組織等，由于目前缺少網絡募捐求助信息可信度考量機制，導致一些騙捐者制造虛假求助信息，或者真正需要幫助的人由于網友對募捐信息真實性的質疑而陷入人肉搜索中，最終演變成網絡公共事件。網絡募捐發起人可以是公益組織、個人或媒體等，目前我國對網絡募捐發起人主體資格缺乏法律規范，因此募捐的發起者較為隨意，具有即時性和偶時性等特點。

（二）全過程視角下的危害產生機理。由于網絡募捐發起的相對隨意，對其整個過程進行監督與控制存在很大難度。本文認為，從募捐主體資格確立——信息發布——項目執行——信息反饋——余額處理，既是網絡募捐規范與否的執行過程，也是整個網絡公益行業風險管理能力的形成過程。網絡募捐安全涉及多個部門、多個環節、多個主體，而長效保障網絡募捐的安全需要各個部門、各個主體、各個環節緊密協作、系統監管、多管齊下共同來保障。

（三）全過程視角下的網絡募捐監管要點。為實現網絡募捐風險識別、評價、管理等基本監管預控功能，需加強網絡募捐監管技術手段、整合監管職能、拓寬監管內涵。網絡募捐監管技術手段囊括對募捐鏈條上所有可能存在的漏洞及缺陷進行辨別與評估，并給出有效的防范與控制措施。整合監管職能要求對現有監管體系進行重新梳理，克服監管缺失、監管不力、監管沖突等問題，提升監管效率。拓寬監管內涵是將社會化監管納入網絡募捐監管體系，構建一個多層次、多角度、多主體的監管體系，建立制度化的信息溝通渠道，以應對復雜的網絡募捐現象。

三、基于利益關系的網絡募捐監管體制探析

各監管部門間的利益關系是導致網絡募捐行為失范的原因之一。

（一）基于利益關系的各監管部門合作特征。其一，現行的雙重管理體制，看似分工明確，各司其職，實質許多環節重復審查，缺乏分工。網絡公益募捐監管部門間協調的不確定性和監管界限的模糊性，導致出現“有利可圖的爭著去管，無利可圖的無人愛管”的現象，這就為機會主義行為留下了空間。其二，針對數目龐大、種類繁多的網絡公益組織，目前采取多元登記管理主體，這種多元化的登記管理使得部門之間缺乏溝通、口徑不一。為爭奪本部門的自主權和管轄范圍，部門間抑制合作，出現自我保護的本位主義行為。而業務主管部門則分布在各行各業，彼此間有割不斷的經濟利益關系，監管也經常處于非正常狀態。

（二）利益關系視角下監管部門非合作困境。由于各監管主體的有限理性及與外部性相關的運行成本，各監管主體在不穩定合作狀態中均不能憑借一己之力改變網絡公益監管效果?，F行監管體制將導致網絡募捐監管經常性陷入一系列非合作困境中。

非合作困境1：職責范圍模糊。在現行監管實踐中，對網絡公益組織的準入與退出以登記管理機關為主，業務主管部門協助，其余包括日常運作、建立落實管理制度等以業務主管單位為主，這樣，擔負主要執法任務的登記管理部門，平添了不斷與業務主管部門協商的執法成本，也就是說，兩個管理主體在監管目標上都無法很好地指認出它必須擔負的職責。職責表述的不具象、職責邊界的模糊不清，扭曲了相關部門的量裁空間，增大了機會主義行為產生的幾率。

非合作困境2：整體約束不當。推進監管部門間合作，除需要具體的制度和程序保障，還需要科學合理的激勵機制并最大限度降低合作運行成本。現有監管奉行多部門分環節監管，既缺乏強制合作的制度約束，也缺少自愿協作的激勵機制，合作方式選擇也缺乏理性。

非合作困境3：缺乏協商機制。多元主體共同參與的網絡公益監管互動協商機制尚未形成。多重監管主體分屬不同的行政管理體系，具有獨立的政治地位，各自為政，相互分割，彼此之間缺乏溝通，由于利益的關系，部門之間在尋求合作的過程中常會出現一些困境。

非合作困境4：合作關系“亞健康”。具有環節化的網絡募捐監管特點使得部門監管碎片化，每個部門都不愿意其他部門介入本部門的監管領域，對本部門的自主權和管轄范圍都具有自我保護的本位主義行為，這種本位主義行為使得監管部門間天然地傾向于不合作，合作聯系主要靠行政主導。

（三）利益關系視角下的網絡募捐監管要點。網絡募捐監管“碎片化”和“合作困境”是網絡公益治理的難題。要突破部門間監管的合作困境，可從提高組織間信任持久性、合作規范性、溝通有效性三個方面破解。組織間信任是有效治理網絡公益組織的重要決定因素之一。它不僅有利于促進資源共享、減少彼此沖突，形成積極合作氛圍；而且它能減少監管活動所面臨的不確定性，從而減少可能產生的機會主義行為。合作規范是降低網絡募捐風險的盾牌。從現實情況看，崗責不清晰、措施不得力、技術不完善、執行不到位等機制、手段方面的因素使監管部門承擔較大的風險。而按照合作規范思路開展監管工作，風險因素可以得到有效控制，監管風險由個人應對轉變為機制應對。合作規范是監管部門將共同認可的監管資源、監管方式理性均衡地交換，它從側面強調了整體性治理對監管部門間利益的合理分配。網絡募捐是一個有機整體，需要各部門相互協調彌補不足，在實際操作中，卻缺少這種普遍認可的溝通協商機制，導致各監管部門陷入集體合作困境而參與動力不足。為破解這一困境，提高合作動力，有必要建立各監管部門間有效溝通與協商機制，該制度既包括正式的溝通制度也包括非正式的交流途徑。

四、網絡募捐監管體制的整體性治理要點

綜上所述，要全面有效應對來自全過程監管和監管主體合作困境等引發的多維度問題是一項復雜的系統工程，需要構建多層次相互關聯的整體性治理框架。該框架包括：整合治理結構、整合多元監管信息、協調部門間利益沖突、整合行動問責四個方面。

（一）整合治理結構。當前我國對網絡公益實行雙重管理體制，即登記管理機關和業務主管部門共同對網絡公益組織實施管理。不可否認，雙重管理體制在我國具有一定的合理性，它明確了政府的主導行為，規范了網絡公益組織活動與發展的方向。但從提高網絡公益組織監管水平的角度來看，現行管理體制至少存在兩個方面的內在缺陷：一是監管分散，無法處理好各監管部門間的協調問題；二是無法有效應對網絡時代公眾募捐的風險保障需求。而西方整體性治理理論給我們提供了一個網絡募捐治理的新視角。根據?？怂沟亩x，整體性治理就是以信息技術為手段，以破解“碎片化”為導向，以整合、協調為核心，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從碎片走向整合，為公眾提供無縫隙公共服務的整體性治理圖式。[2]整體性治理模式的興起，對于改善當前網絡募捐監管治理的“碎片化”有著重要的啟示作用。在網絡募捐監管中，網絡募捐是一個從募捐主體資格確立到善款余額處理非常連貫的無縫化過程，現階段多部門分環節監管體制把這種連續性割裂開來。借鑒整體性治理理論，構建相對穩定的整體性治理組織結構，能夠在一定程度上應對目前存在的問題。在整體模式中，整合職權體系、運行預算、人事管理、信息系統等多個方面，打破各個部門信息資源層級束縛，實現跨部門協作，形成網狀的整體監管模式，實現1+1＞2系統功能綜合，實現網絡募捐監管的無縫化監管。

（二）整合多元監管信息。在國家立法尚未完善，對網絡募捐的監管應立足現狀，在分類管理、主體責任明確的基礎上，充分利用現代信息網絡技術建立跨部門的信息交流機制，以便監管主體責任順利移交。具體而言，對于民政部門登記在案的網絡公益組織，作為監管主體的民政部門、業務主管部門應與網監部門建立長效溝通機制。由民政部門提供登記在案的網絡公益組織的主要信息，網監部門則對這些網絡公益組織進行專門管理，并與民政部門保持信息暢通。對于大部分沒有合法登記，完全依托網絡平臺形成的網絡公益組織，網監部門在保障言論自由基礎上進行不良言論管控，并將有關情況向民政等主管部門通報。民政等主管部門在符合相關法律法規的前提下進行正確引導和主動扶持。

（三）整合行動問責。積極有效的網絡募捐監管問責制度需要明確監管主體承擔的責任與問責標準和依據。在我國網絡公益治理的實際執行過程中，整合監管部門間互相推諉、扯皮現象時，往往容易出現直接責任承擔主體不明確、連帶責任承擔主體很難下結論的現象。鑒于此，我國網絡募捐監管整體性治理所面臨的嚴峻現實考驗是如何在縱向責任、橫向責任以及協調性之間實現可控性與效率的平衡，并且盡快建立和完善可能惡化該平衡的相應問責辦法、標準、政策和法規。

（四）協調部門間利益沖突。整體性治理核心目的在于跨越部門邊界，整合各自獨立的資源，實現公共價值。然而整體性治理需要眾多的人員和機構合作，因而無法避免他們的互利性。馬克思曾說過：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關?！盵3]整體監管模式的有效性與參與部門間利益關系的緊密程度有很大關聯。事實上，這種關聯緊迫與否將決定這些監管部門與其他部門協調、合作的深度和廣度。鑒于此，協調網絡募捐各監管部門、機構的利益，甚至將這種內涵擴展至第三方社會監管機構，將是我國網絡募捐監管體制整體性治理需要應對的主要內容。

五、結論

本文基于整體性治理理論的視角，從監管主體間的價值鏈、網絡募捐涉及的全過程和監管主體間的利益關系三個維度，運用多維解析的方法對我國網絡募捐監管系統進行了全方位解析，提出了我國網絡募捐監管體制整體性革新的四位一體要點，即“三個整合一個協調”。本文研究表明：當前我國網絡募捐監管面臨監管分散、效率不高、利益相關者關聯復雜的整體性問題，需加強法治建設與網絡環境維護，結合社會監管主體，平衡信息不對稱關系，打通信息傳遞渠道，拓寬信息來源、全局協調監管職責、監管范圍與監管內涵。

［1］［美］米爾頓·弗里德曼.自由選擇［M］.張琦譯.北京：機械工業出版社，2008.

［2］史云貴，周蕓.整體性治理：梳理、反思與趨勢［J］.天津行政學院學報，2014.

［3］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1956.

D922.182；C913.7

A

1007-9106（2017）011-0104-05

* 本文為江蘇高校哲學社會科學研究資助項目（2014SJB412）；徐州醫科大學振興計劃項目資助。

朱虹（1975—），女，徐州醫科大學副教授，哲學博士，研究方向為政治哲學；吳楠（1977—），男，徐州醫科大學副教授，中共中央黨校博士后，研究方向為經濟哲學。