發揮民主黨派監督作用 推進全面從嚴治黨

張瑞琨

發揮民主黨派監督作用 推進全面從嚴治黨

張瑞琨

中國共產黨的監督實行黨內監督和外部監督相結合。民主黨派的民主監督是外部監督和國家整體監督體系的重要組成部分。中國共產黨與民主黨派實行“長期共存、互相監督”的方針，但執政地位決定了中國共產黨更加需要自覺接受民主黨派的監督。民主監督是民主黨派的基本職能，在革命、建設和改革開放過程中發揮了重要作用。當前，在推進全面從嚴治黨進程中，要更加充分地發揮民主黨派的監督作用，著力完善民主監督的知情、溝通、反饋、落實等機制，形成民主黨派民主監督與其它監督的密切配合。

民主黨派；民主監督；從嚴治黨

中共十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》（以下稱《監督條例》）是加強黨的建設，全面從嚴治黨的重要舉措。《監督條例》要求，對中國共產黨的監督實行黨內監督和外部監督相結合,建立健全黨中央統一領導、黨委（黨組）全面監督、紀律檢查機關專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督、黨員民主監督的黨內監督體系。來自民主黨派的民主監督是我黨外部監督的重要內容和國家整個監督體系的重要組成部分。《監督條例》第三十八條規定：“中國共產黨同各民主黨派長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共。各級黨組織應當支持民主黨派履行監督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議，完善知情、溝通、反饋、落實等機制。”發揮民主黨派的民主監督作用，對推進全面從嚴治黨具有重要意義。

一、“互相監督”是“長期共存”的重要歷史和邏輯起點

1945年7月，黃炎培等六位國民政府參政員到延安考察。在延安窯洞里，黃炎培與毛澤東就“歷史周期率”問題進行了深入探討，留下了著名的“窯洞對”。 黃炎培講“其興也浡焉，其亡也忽焉”，歷朝歷代都沒有能跳出興亡周期率。毛澤東表示：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”中國共產黨第一代領導人在抗戰即將勝利之時，已清晰地認識到：只有走民主之路，政府置于監督之下，權力置于監督之下，才能跳出歷史周期率。

1949年，中國共產黨領導中國人民取得了新民主主義革命的勝利，與各民主黨派風雨同舟、共同協商，建立了中華人民共和國。新中國成立后，革命和建設的形勢和任務發生根本性轉變，在我黨黨內和民主黨派中產生了如何認識民主黨派作用及其存續必要性的疑問。我黨黨內的一部分同志存在驕傲自滿情緒和居功自傲的思想，不能正確認識統一戰線及民主黨派的重要性，對于安排民主黨派和民主人士擔任政府的領導職務不服氣，有的甚至發牢騷、講怪話。有的認為民主黨派“任務已盡”“可有可無”，只不過是“一根頭發”的功勞等等。同時，在民主黨派中，也有人認為，新中國已經建立，實現民主的任務已經完成，民主黨派沒有存在下去的必要了。如中國人民救國會認為新中國已經成立，其政治主張已經得到實現，于1949年12月發表宣言，自動宣告“光榮解散”。其它黨派也準備宣告解散，如九三學社。毛澤東訪蘇回國得知這一消息，對救國會的解散感到惋惜，并表示民主黨派不但要繼續存在，而且要繼續發展。許德珩先生在《毛澤東和九三學社》文中寫到：“當他（毛澤東）聽到救國會解散時，很為惋惜地說：‘救國會是進步團體，不應當解散。’又聽說九三學社也要解散，當即表示不同意，并由中央領導同志傳達了他的意見。”[1]有的學者講，建國之初，民主黨派面臨三種命運：第一，依歸共產黨，與共產黨融為一體；第二，各民主黨派自我解散或共產黨令其解散；第三，進入體制，保持相對獨立性。如果選擇第一種或第二種，那就意味著中國將步蘇聯后塵實行一黨制，這在當時的背景下是完全可能的。[2]但執政后的中國共產黨人，不僅保留民主黨派，還幫助支持其發展，為中國民主政治的發展留下了寶貴的政治資源。

1956年4月25日，《人民日報》發表了毛澤東在中共中央政治局擴大會議上《論十大關系》的重要講話。毛澤東談到共產黨和民主黨派的關系時指出：“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現在看來恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，這就是長期共存，互相監督。”[3]提出了中國共產黨處理與民主黨派關系的基本原則、基本方針。共產黨和民主黨派長期共存的目的是互相監督。民主黨派監督共產黨，共產黨監督民主黨派，共同為國家的發展、民族的復興努力奮斗。毛澤東還針對我國民主黨派形成和發展的歷史，對比蘇聯的一黨制，進一步講到，我們有意識留下民主黨派，讓他們有發表意見的機會，這對黨、對人民、對社會主義有利。中國共產黨人充分認識到民主黨派存在的價值和意義。1956年9月，中共八大召開。劉少奇在中共八大的政治報告中提出，“我國的民主黨派主要是在抗日戰爭時期形成的，并且同我們黨早就發生了合作關系。它們在中華人民共和國成立的時候，參加了人民政府，隨后又逐步地支持了社會主義事業。在今后，我們認為，應當采取共產黨和民主黨派長期共存，互相監督的方針。”[4]鄧小平在中共八大作的《關于修改黨的章程的報告》闡釋“長期共存，互相監督”方針時講：“黨外的民主人士能夠對我們黨提供一種單靠黨員所不容易提供的監督，能夠發現我們工作中的一些我們所沒有發現的錯誤和缺點，能夠對于我們的工作作出有益的幫助。”[5]黨的八大正式確立了“長期共存，互相監督”的“八字方針”。遇事協商、相互監督既是中國共產黨與民主黨派團結合作的優良傳統，也是中共第一代領導人設計國家政治制度，避免“歷史周期律”，走上“民主新路”的重要考量，具有很高的政治智慧和戰略眼光。

中國共產黨處于執政地位，更加需要監督。新中國成立之后，中國共產黨就認識到，處于執政黨的地位，在工作中不可能沒有缺點和錯誤。而糾正缺點和錯誤，既需要依靠黨內和廣大勞動人民的批評和監督，同時也需要民主黨派、民主人士的批評和監督。毛澤東在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》中進一步指出：“為什么要讓民主黨派監督共產黨呢？這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監督共產黨的是勞動人民和黨員群眾。但是有了民主黨派，對我們更為有益。”[6]鄧小平多次強調中國共產黨是執政黨，執政黨的地位決定了黨更需要接受來自不同方面的監督。他指出：“我們黨是執政的黨，威信很高，我們大量的干部居于領導地位。在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產黨,犯了錯誤影響也最大，因此，我們黨應該特別警惕。《中華人民共和國憲法》上規定了黨的領導，黨要領導的好，就要不斷地克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，就要接受監督。”[7]鄧小平同志認為監督來自三個方面：一是黨的監督，二是群眾的監督，三是民主黨派和無黨派民主人士的監督。共產黨要“一怕黨，二怕群眾，三怕民主黨派。”[8]把民主黨派對中共的監督放到了很重要的位置上。江澤民、胡錦濤同志也非常重視民主黨派對執政黨的監督。新形勢下，習近平總書記進一步指出，中國共產黨作為執政黨，必須虛心接受各民主黨派的監督。只有這樣，中國共產黨才能更好領導人民、服務人民，才能團結帶領全國各族人民實現中華民族偉大復興的中國夢。[9]

二、民主黨派履行監督職能，對加強執政黨和國家建設發揮了重要作用

民主監督是我國民主黨派的基本職能，在革命、建設和改革開放過程中發揮了重要作用。

新中國成立之初，各民主黨派積極參加了鎮壓反革命、“三反”“五反”等運動，發揮了參政和監督作用。1951年2月，中央人民政府公布《中華人民共和國懲治反革命條例》后，各民主黨派表示堅決擁護，有的地方還吸收民主人士參加“反革命案件審查委員會”，協助政府審查罪犯案卷材料，參與審判定案。在“三反”“五反”運動中，有的民主黨派人士應邀在各地、各單位參加領導工作，有的還擔任了人民法庭審判員。劉青山、張子善案件中，將案件材料請民主黨派領導人傳閱并聽取他們對量刑的意見。審判中，作為第一任最高人民法院院長、民盟中央副主席的沈鈞儒先生主持公審大會。民主黨派在參與各種運動及事件中發揮了重要的監督作用。1953年，過渡時期總路線公布以后，各民主黨派在總路線精神指引下，積極參加社會主義改造的實踐。中共中央統戰部部長李維漢同志總結指出，從建國以來，各民主黨派主要發揮了“參、代、監、改”四個重要作用。“參”即參加國家建設，參加國家事務的管理。“代”即代表所聯系的階級、階層的利益，反映他們的合法利益和合理要求。“監”就是對共產黨和國家機關的工作起監督作用。“改”就是通過學習和實踐，進行自我教育和自我改造。“參、代、監、改”成為建國后民主黨派的重要職能。民主黨派積極履行職能，有力地促進了黨和國家政治生活的民主化。1957年以后，由于出現了反“右”擴大化，文化大革命，民主黨派工作遭受重創。

改革開放新時期，撥亂反正，正本清源，民主黨派組織得以恢復和發展。黨的十二大，把“長期共存，互相監督”的八字方針發展為“長期共存，互相監督，肝膽相照，榮辱與共”的十六字方針。各民主黨派都把參政議政、民主監督作為自己的重要職能。1986年4月，中央統戰部上報中共中央《關于新時期黨對民主黨派工作的方針任務的報告》中指出，“各民主黨派是反映人民群眾意見的一條重要渠道，他們提出的意見具有相當的代表性。發展和完善多黨合作的政治制度，充分發揮民主黨派的監督作用，是我國政治體制改革的重要內容之一。”[10]1989年頒發的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》提出，“充分發揮和加強民主黨派參政和監督的作用”。以后，民主黨派的職能被概括為“參政議政、民主監督”并長期沿用。有的民主黨派章程明確把“參政議政、民主監督”作為本黨派的基本職能。基本職能即民主黨派所承擔的基本職責，所應發揮的基本作用。新的歷史條件下，民主黨派是“中國特色社會主義參政黨”，基本職能得以擴展：除“參政議政、民主監督”外，又把“參加中國共產黨領導的政治協商”納入基本職能范疇。形勢變化，時代變遷，民主監督始終是民主黨派所承擔的基本職責、所應發揮的重要作用之一。

改革開放以來，各民主黨派積極履行參政議政、民主監督職能，在國家的一些重大項目中，民主黨派發揮專業特長和各方面的優勢，積極建言獻策。在三峽工程論證過程中，一些民主黨派、無黨派人士，對三峽工程的投資、移民、生態、防洪等問題提出許多很有價值的意見。二十世紀八十年代，民革中央副主席、全國政協經濟建設組組長孫越崎率調查組入庫區考察，回京后提交了《關于三峽工程問題調查報告》，對于優化三峽工程的設計與施工方案發揮了重要作用。

同時，民主黨派的民主監督對于加強中國共產黨的建設，反腐倡廉也意義重大。1993年，中共中央紀律檢查委員會下發了《關于發揮民主黨派、工商聯在反腐敗斗爭中作用的通知》，各民主黨派和無黨派人士有20多人參加了中央組織的檢查組，赴中央有關部委和20個省、自治區、直轄市對反腐敗斗爭進行了督促檢查，民主黨派和無黨派人士有10人擔任了檢查組組長。

1989年，《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》中提出為發揮民主黨派成員、無黨派人士的民主監督作用，要求聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔任特約監察員、檢察員、審計員和教育督導員等。2005年，《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》對民主黨派履行民主監督職能進一步規范。多年來，特約人員以高昂的熱情，高度的政治責任感，在做好本職工作的同時，積極投身于特約工作的實踐：參與重要案件的處理，參與項目審計，處理和接待群眾來信來訪，參與調查及理論政策研究，提出意見建議，參與法律法規的起草和修改，參與重點行業執法情況檢查等。特約人員發揮參政議政和民主監督作用，為推動國家的各項建設事業作出了積極貢獻。

黨的十八大以來，黨中央抓思想從嚴、管黨從嚴、執紀從嚴、治吏從嚴、作風從嚴、反腐從嚴，全面從嚴治黨，踏石留印、抓鐵有痕，解決了許多過去被認為解決不了的問題，黨風好轉，黨內正氣上升，進一步凈化了政治生態。這方面，民主黨派的民主監督功不可沒。在“打虎拍蠅”中，年已92歲的楊維駿曾是云南省政協副主席（民盟），退休多年仍堅持為民請愿、反腐舉報。在他的努力下，相關干部接受組織調查，并受到相應的處罰。

“十三五”時期是全面建成小康社會的重要時間節點。全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區。2016年1月，習近平總書記同各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士代表共迎新春時指出，要完善民主監督，加強對重大改革舉措、重要政策貫徹執行情況和“十三五”時期重要約束性指標等的監督，促進相關工作。2016年6月，各民主黨派中央啟動了脫貧攻堅民主監督工作。開展這項工作是支持民主黨派履行職能的新形式，是各民主黨派發揮民主監督作用的有益探索。中共中央明確八個民主黨派中央分別對口八個中西部省區，分別是民革中央對口貴州，民盟中央對口河南，民建中央對口廣西，民進中央對口湖南，農工黨中央對口云南，致公黨中央對口四川，九三學社中央對口陜西，臺盟中央對口甘肅。地方民主黨派組織也對脫貧攻堅任務較重的區域開展對口監督工作。民主黨派開展扶貧攻堅民主監督主要圍繞貧困人口精準識別和脫貧、貧困縣摘帽、落實脫貧攻堅責任制、重大政策措施執行、扶貧資金項目管理使用等情況，通過開展調查研究、提出意見建議、參加專項評估監督評估、加強日常聯系、進行政策宣講等方式開展工作。習近平總書記在2016年12月的黨外人士座談會上指出，各民主黨派中央圍繞打贏脫貧攻堅戰，對口八個省份開展了脫貧攻堅民主監督專項工作，取得了階段性成果。

三、全面從嚴治黨背景下，發揮民主黨派的民主監督作用，要進一步加強制度建設

2012年11月15日，習近平總書記在黨的十八大中外記者見面會上，開宗明義指出：打鐵還需自身硬。我們的責任，就是同全黨同志一道，堅持黨要管黨、從嚴治黨，切實解決自身存在的突出問題，切實改進工作作風，密切聯系群眾，使我們黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。在慶祝中國共產黨成立95周年大會上，習近平總書記進一步強調，治國必先治黨，治黨務必從嚴。管黨治黨，必須嚴字當頭，做到真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴。中國共產黨作為執政黨，面臨的最大威脅就是腐敗。十八大以來，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，使不敢腐的震懾作用得到發揮，“不能腐、不想腐”的效應初步顯現，反腐敗斗爭壓倒性態勢正在形成。

反對腐敗，從嚴治黨成效很大，但全面從嚴治黨“永遠在路上”，需要民主黨派監督作用的進一步發揮。2012年底，習近平同志擔任中共中央總書記不久，走訪了八個民主黨派中央和全國工商聯。走訪中嚴格遵守八項規定，展示了新一屆中共中央領導集體務實工作作風。在與民主黨派領導人會談時，習近平總書記稱毛澤東和黃炎培在延安窯洞關于“歷史周期律”的一段對話，至今對中國共產黨都是很好的鞭策和警示。中央統戰工作會議上，習近平總書記再提“窯洞對”，要求紀檢監察機關要多聽取民主黨派和無黨派人士對黨員干部的意見和建議。2016年8月，習近平總書記主持召開了黨外人士座談會，就制定新形勢下黨內政治生活若干準則、修訂《中國共產黨黨內監督條例》聽取各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士代表的意見和建議。實際上，中國共產黨召開的重要會議，重大決策、重要文件出臺前都要征求民主黨派的意見建議。這是中共主動接受監督的重要體現，是多黨合作的重要體現。中共十八屆六中全會也不例外，習近平總書記聽完大家的發言后指出，加強和規范中國共產黨黨內政治生活是新形勢下加強黨的建設、從嚴治黨的一個十分重要的課題。希望各民主黨派始終不忘多黨合作初心，堅持同中國共產黨長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共，為實現中華民族偉大復興的中國夢共同奮斗。希望各民主黨派、全國工商聯、無黨派人士發揮好民主監督職能，繼承和發揚優良作風，做中國共產黨的諍友摯友，對黨的各級黨政機關和黨員領導干部遵守準則、貫徹落實條例情況實施民主監督，及時提出意見和建議。[11]

《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》（以下稱《條例》），是中國共產黨第一部關于統一戰線工作的黨內法規。《條例》規定：“中國共產黨和各民主黨派實行互相監督。中國共產黨處于領導和執政地位，更需要自覺接受民主黨派的監督。民主黨派和無黨派人士的民主監督是指在堅持四項基本原則的基礎上，通過提出意見、批評、建議的方式對中國共產黨進行的政治監督。”進一步明確了中國共產黨接受監督的必要性及民主黨派民主監督的性質和定位，完善了民主監督的形式。《條例》對民主監督的形式明確規定為十種：（一）在政治協商中提出意見和建議；（二）在黨委主要負責人召開的專門會議上對黨委領導班子及其成員提出意見和建議；（三）對黨委黨風廉政建設和反腐敗工作提出意見和建議；（四）向黨委及其職能部門提出書面意見和建議；（五）參加黨委有關方針政策、重大決策部署執行和實施情況的檢查，參加廉政建設情況檢查、其他專項檢查和執法監督工作；（六）受黨委委托就有關重大問題進行專項監督；（七）民主黨派成員、無黨派人士中的人大代表在人大會議中提出意見和建議，參加人大及其常委會和各專門委員會組織的有關調查研究；（八）在政協召開的各種會議、組織的視察調研中提出意見，或者以提案等形式提出批評和建議；（九）對人民法院、人民檢察院工作提出意見和建議；（十）擔任司法機關和政府部門的特約人員參加相關監督檢查工作。“十種形式”既體現了民主黨派各項職能的相互銜接，又體現了民主監督職能的相對獨立性。有的是直接針對黨的建設，有的在監督其它工作的同時間接服務于全面從嚴治黨。《條例》為民主黨派發揮監督作用既進行了規范又拓展了空間。

當前，發揮民主黨派在推進全面從嚴治黨中的作用，就要進一步貫徹落實《條例》規定，在制度機制完善上著力：

一是完善民主監督知情機制。要健全和加強黨委政府及其有關部門與民主黨派的對口聯系制度；完善黨政領導與民主黨派領導聯系交友制度；通過協商會、談心會、情況通報會、重要內外事活動等方面具體化的制度建設，進一步拓寬知情范圍和渠道。

二是完善民主監督溝通機制。在拓寬知情范圍和渠道的基礎上，加強信息的交流互動，讓面對面溝通情況、表達看法、交換意見常態化。各級黨委和領導干部要認真落實中共中央關于發揮民主黨派民主監督作用的有關政策措施，營造民主監督的寬松環境；各民主黨派要提高履行民主監督職能的能力和水平，進一步解決不敢監督、不愿監督、不會監督的問題。

三是完善民主監督反饋機制。對民主黨派民主監督的意見建議，中共各級黨委要認真研究，明確反饋的部門、渠道和時限。有關責任部門要及時辦理落實，并及時將相關情況反饋給監督者。

四是建立民主監督評估和激勵機制。將民主監督納入考核機制，在監督落實環節上要有相關的評價，對執行情況好的進行肯定和獎勵，對執行情況不好的進行批評。對于拒絕監督、打擊報復民主監督者的應予以相應的組織處理和紀律處分。

五是形成民主黨派民主監督與其它監督相配套的機制。建立聯合監督機制，將民主黨派的民主監督與執政黨黨內監督、法律監督、輿論監督、群眾監督相結合，柔性監督與剛性監督相結合，使民主黨派的民主監督成為中國共產黨全面從嚴治黨的重要助推力。

[1]于剛.中國各民主黨派[M].北京：中國文史出版社,1987：367.

[2]王邦佐等.中國政黨制度的社會生態分析[M].上海：上海人民出版社,2000：142-143.

[3]毛澤東選集(第五卷) [M].北京：人民出版社,1977：278.

[4]劉少奇選集(下卷) [M].北京：人民出版社,1985：246.

[5]鄧小平文選(第一卷) [M].北京：人民出版社,1994：225.

[6]毛澤東文集(第七卷) [M].北京：人民出版社,1999：234-235.

[7]鄧小平文選(第一卷) [M].北京：人民出版社,1994：270.

[8]鄧小平文選(第一卷) [M].北京：人民出版社,1994：271.

[9]中共中央召開黨外人士座談會 習近平主持并發表重要講話[EB/OL].（2016-12-09）.http：// www.chinanews.com/gn/shipin/2016/12-09/news681958.shtml.

[10]杜青林.中共十一屆三中全會以來多黨合作理論、政策和實踐的創新與發展[M].北京：華文出版社，2008：238.

[11]中共中央召開黨外人士座談會 習近平主持并發表重要講話[EB/OL].（2016-10-28）http：// news.xinhuanet.com/politics/2016-10/28/c_1119809164.htm.

張瑞琨，女，山東省社會主義學院統戰理論教研部主任、教授，研究方向為統戰理論及多黨合作。