甘肅藏區精準扶貧與構建內生力反貧困模式研究

余吉玲

★經濟研究★

甘肅藏區精準扶貧與構建內生力反貧困模式研究

余吉玲

受自然生態劣勢與經濟社會文化劣勢并存制約，甘肅藏區處于經濟發展水平滯后，內源動力發展不足的局面。通過分析甘肅藏區致貧原因，提出構建甘肅藏區內生力反貧模式建議。推動甘肅藏區實現綠色發展、生態發展，實現資源優勢轉化為經濟優勢，增強“自我造血”功能，是精準扶貧、精準脫貧的內在要求。

甘肅藏區;精準扶貧;反貧困

中國藏族聚居區位于青藏高原及其延伸段，是我國比較少有的少數民族人口比例高、貧困人口比例高、返貧率高和地勢海拔高，而經濟社會發展水平較低的“四高一低”的特殊區域，并已成為全國貧困程度最深、貧困類型最典型、扶持難度最大且扶貧成本最高的高原貧困圈。[1]盡管自新中國成立，特別是改革開放以來，國家一直給予高度重視和巨大扶持，但至今藏區仍是我國最貧困的區域，也是國家“十三五”扶貧攻堅的重點、難點區域。國家實施精準扶貧、精準脫貧戰略后，藏區的反貧困引起普遍關注。

作為貧困人口的“重災區”，甘肅省如何持續打好扶貧攻堅戰，深入推進集中連片特困地區扶貧開發，實施精準扶貧、精準脫貧，切實增強貧困地區自我發展能力，確保到2020年與全國同步建成小康社會，是甘肅省未來扶貧開發工作亟待解決的問題。近幾年，甘肅堅持把扶貧攻堅、精準扶貧作為全面小康的重中之重，初步走出了一條具有甘肅特色的脫貧攻堅之路。[2]2016年，甘肅民族地區只有貧困人口38.64萬人，占全省貧困人口(226.92萬人)的17.03%。四省藏區集中了9個民族縣7.6萬人的貧困人口，占民族地區貧困人口總數的19.67%。其中，甘南州貧困人口5.55萬人，天祝縣貧困人口2.05萬人。2016年，甘南州貧困面積有14.05%下降到9.78%，下降了4.27個百分點。雖然甘肅民族地區的扶貧攻堅取得了一定成效，但民族地區的反貧困要實現經濟發展、文化繁榮、民族進步與團結、生態文明等多重目標，一般經濟增長難以帶動，常規扶貧方式難以奏效。因此，甘肅民族地區仍然是扶貧攻堅難度最大的區域。

一、甘肅藏區貧困原因分析

甘肅藏區包括甘南藏族自治州8縣(市)，分別是合作市、夏河縣、碌曲縣、瑪曲縣、迭部縣、舟曲縣、卓尼縣、臨潭縣和天祝藏族自治縣，國土面積5.22萬平方公里，占甘肅省總面積的11.49%，總人口89.68萬人(甘南68.08萬人、天祝21.6萬人)，占全省總人口的3.41%，其中藏族人口45.72萬人(甘南37.85萬人、天祝7.87萬人)，占甘肅藏區總人口的51%。甘肅藏區共有118個鄉鎮(甘南99個、天祝19個)，840個行政村(甘南664個、天祝176個)，3746個自然村(甘南2960個、天祝786個)。甘肅藏區是內地連接四川、青海、西藏的重要戰略通道，是漢藏經濟文化交流的樞紐，是黃河、長江上游和祁連山的重要水源涵養區。[3]

甘肅藏區的致貧原因，表現為自然地理生態劣勢與經濟社會文化劣勢多元并存。受自然、歷史、民族、宗教、政治、社會等多重因素的制約，甘肅藏區的減貧與發展一方面面臨資源約束性制約，一方面由于長期投入不足，導致藏區以資金、技術、勞動力及基礎設施為主的社會資源要素處于貧困狀態；經濟發展水平滯后導致能力貧困與人力資本匱乏，公共服務水平落后，區域內源性動力不足等局面。[4]

(一)地理資本匱乏導致空間貧困

2006年,聯合國糧農組織(FAO)利用地理信息系統(Geographic Information System ,縮寫GIS)建立起一個地理空間框架,用來分析貧困與周圍環境之間的關系。GIS技術作為一種交互式、可視化的分析工具, 將各種與空間有關的數據與地理位置鏈接在一起,從空間視角出發表達、分析各種數據, 較好地刻畫一個確定地域的經濟社會特征,讓人一目了然。并且,專家們相信,由于自然或地理稟賦是不容易改變和緩和的,因此空間特征(包括地理特征、公共服務和協變沖擊)在貧困的發生過程中是占決定性和統治性地位的。[5]

受特殊地理環境限制，甘南州農區發展存在的主要問題是：一是人均耕地面積少，大部分耕地分布在高海拔地區，光熱條件嚴重不足，土地貧瘠。種植結構單一，種植作物以糧食為主，產量低而不穩。二是自然災害頻發，舟曲縣和臨潭縣多發泥石流、滑坡等自然災害，農牧民因災返貧率居高不下。地處青藏高原的甘南高原是一個典型的高寒生態脆弱區。受全球氣候變暖和人為因素影響，甘南草原荒漠化、鹽堿化、沙化嚴重，加之草原病、鼠、蟲災害頻發，影響草原生態保護與恢復；草原承載力逐漸下降，制約畜牧業發展。

(二)基礎設施建設薄弱

道路交通方面。2014年，甘肅省藏區公路網密度為19.3公里/百平方公里，遠低于全省32.4公里/百平方公里的平均水平。藏區三級及以下公路高達91.15%，境內的5條國道總里程為1131公里，其二級路比重僅占62%。自然村不通公路問題十分突出，還有13000多公里的村級道路不通公路。交通運輸方式單一，鐵路、航空等仍處于起步階段。藏區內道路與周邊地區聯網程度低，斷頭路問題突出。水利建設方面。甘肅藏區水利基礎設施建設滯后，甘南州有水澆地面積20萬畝，目前保灌面積僅為10.54萬畝，周內黃河、洮河、白龍江及120多條系支溝小河縱橫，20%的河流設防不達標，無防洪能力的占48%。天祝縣尚無一項建成的中型水利設施，水資源利用率不足10%，灌溉水利用率僅為46.3%。住房方面，甘南州40000多戶，天祝縣7000多戶貧困戶危房亟待改造，且國家補助標準和資金有限，項目實施仍存在困難。

(三)生態環境惡化形成生態資本貧困，生態補償機制不健全

生態貧困論的代表人物——邁克爾·P·托達羅，于1992年，從經濟、地理角度，將發達國家與發展中國家的自然環境進行了對比，得出結論，貧窮國家的經濟之所以發展緩慢，其重要原因在于生態環境退化的惡性循環。經濟發展的成功案例多分布于溫帶，而第三世界國家則主要位于亞熱帶、熱帶，這絕非偶然，而是不同的氣候環境直接、間接影響的結果。[6]甘肅藏區自然資源豐富，生態區位重要。甘南州森林、草原系統是長江、黃河上游源區至關重要的水源涵養地和水土保持場所。甘南州以高寒草甸植被為主的草原是防止黃河、長江上游和源區水土流失的天然屏障。但是近年來，甘南草原的草場退化、沙化和鹽堿化的“三化”現象日益加劇，黃河“蓄水池功能”正在消失，加劇了黃河上游的生態環境惡化。[7]生態脆弱導致生態資本水平降低。

由于過度放牧和草原鼠害及干旱的影響，甘南州水土流失面積為12602.5平方公里，目前僅治理2724.9平方公里，僅占流失面積的21.62%，80%的天然草原不同程度退化，其中重度退化面積高達34%，特別是瑪曲縣境內長達280公里的流動沙丘帶，還在繼續推進。水源涵養能力減弱。天祝縣受全球氣候變暖、旱化的影響，整個祁連山冰川大幅縮減，林線雪線不斷上升，水源涵養植被退化嚴重。生物系統多樣性銳減，受草原“三化”因素影響，植被覆蓋面大幅度下降，野生動物種群大量消失。現有生態補償機制存在補償范圍不明確、補償標準不科學和補償模式比較單一等問題，不足以補償藏區發展權益損失，也不足以滿足環境保護要求。生態環境的惡化，加劇了長期依賴于耕地、草地、藥材等自然資源的農戶生計脆弱性，嚴重制約了該區可持續發展。

(四)產業結構單一，區域發展缺乏內生動力

貧困人口的生產方式、產業結構及其文化素質決定了其對于自然資源的強依賴性。[8]民族地區的經濟增長主要是由資源密集型產業和政府投資驅動，以外延式增長為主，增長對就業的吸納能力有限，自我發展能力不足。[9]甘肅藏區少數民族勞動者素質低下，增收渠道狹窄，收入主要靠農業、畜牧業的產出效益，土地貧瘠，生產結構單一，生產手段落后，多數地方還處于“靠天吃飯”、“靠天養畜”的狀態、。[4]牧業存在“秋肥、冬瘦、春死”的困境。特色產業無項目支撐，主體生產模式優勢和效益發揮不夠，沒有完整的產業鏈條，缺乏龍頭企業支出，貧困地區主動“造血”和自我發展能力較弱。

(五)人力資本貧困

人力資本薄弱，科技、教育、社會文化、醫療衛生條件落后，缺乏內生發展動力是甘肅藏區發展滯后的根本原因。勞動者個人素質技能低下是貧困內在的、本質的根源的觀點巳得到更多學者的關注，社會資本、人力資本等針對貧困主體的概念也被更多學者不斷強調。[10]貝克爾在《人力資本》一書中提出：“人力資本是通過人力投資形成的資本”，“所有用于增加人的資源并影響其未來貨幣收入和消費的投資為人力資本投資”，并指出 “對于人力的投資是多方面的，其中主要是教育支出、保健支出、勞動力國內流動的支出或用于移民入境的支出等形成的人力資本”。[11]

甘肅藏區人力資本發展的限制因素：學校教育方面，1.學前教育是藏區教育最薄弱的環節。甘南州絕大部分幼兒園辦園條件差，尤其是大量民辦幼兒園辦園不規范、校舍簡陋，玩教具短缺，幼兒園小學化的現象普遍存在；幼教教師嚴重短缺。2.雙語教育師資數量不足，專業結構不合理，課程教材建設滯后。雙語教師編制緊缺、質量不高和結構性短缺問題突出，雙語教材和教學輔助資料建設滯后，已嚴重制約著雙語教育教學質量的提高。3.職業教育發展滯后。甘南藏區職業教育發展緩慢，教學設備短缺，教學手段陳舊，教師隊伍專業結構、知識結構和年齡結構不合理，“雙師型”教師緊缺，專業教師引進困難，是目前甘南藏區中職學校面臨的共性困難和問題。4.藏區醫療衛生條件落后。甘肅藏區優質醫療資源總量不足、分布不均，鄉村衛生機構基礎設施差，設施簡陋陳舊，診療技術條件差、藥物種類單一。受藏區自然條件嚴酷，經濟發展水平落后客觀原因限制，基層衛生人員待遇偏低，基層醫療機構對人才的吸引力不夠，引進人才和留住人才困難重重。民族醫藥發展普遍存在底子薄、投入小、發展慢；臨床診療、藏藥制劑設備簡陋短缺；高層次人才嚴重缺乏，人才隊伍結構失衡、斷層現象嚴重；服務體系不健全；院內制劑規范化建設存在專業人才緊缺、設備落后、申請注冊批號難度大等困難。此外，藏區是鼠疫、包蟲病、大骨節病等多種地方病高發區，農牧民健康素質低。

(六)高原特色生態文化旅游開發不充分

甘肅藏區擁有得天獨厚的自然和文化旅游資源，高原無與倫比的自然風光和以藏傳佛教為特色的人文景觀已成為當今國內外旅游的勝地。但目前大部分景區基礎設施建設滯后，道路通行能力差，服務基礎設施薄弱，沒有形成互聯互通，不能為游客提供咨詢、觀景、飲食等便利服務，旅游資源無法有效發揮作用，難以帶動經濟增長和群眾增收。

二、甘肅藏區精準扶貧的主要實踐措施

2015年以來，甘南藏族自治州牢固樹立全面小康是全局工作的重中之重、扶貧攻堅是全面小康的重中之重、精準扶貧是扶貧攻堅的重中之重的戰略思想，推進精準扶貧取得良好局面。

(一)貫徹甘肅省委精神，謀劃部署精準扶貧工作

甘南結合實際，制定了精準扶貧精準脫貧配套實施意見和方案，扶貧目標更具體、任務更細化。從2015年到2020年，前三年集中攻堅，到2017年底全州農牧民人均可支配收入達到6400元以上，其中扶貧對象人均可支配收入達到3700元以上，貧困發生率下降到8%以下(其中：臨潭和卓尼兩縣難以下降到8%以上，預計分別達到9.81%和9.09%，其他市縣均在8%以下)；后三年鞏固提高，到2020年農牧村生產生活條件進一步改善，消除絕對貧困，全州整體市縣脫貧。按照甘肅省政府2015年扶貧項目資金整合工作意見，甘南州圍繞18個扶貧攻堅特困片帶整合各類項目資金7.6億元。同時，組織實施了電商扶貧、光伏扶貧試點，積極開展了甘南州中部地區車把特困片帶省級精準扶貧示范區建設。

(二)圍繞對象精準，把各類政策措施聚集到扶貧攻堅上

建設大數據平臺，甘肅在全國率先探索建立了“互聯網+精準扶貧”的新模式，建成了具備事先預警、事中監測、事后評估等功能的精準扶貧大數據管理平臺，就各地各部門精準扶貧政策落實情況進行全程管理。核準核實扶貧對象，甘肅民族地區根據省政府統一安排，按照大數據平臺要求，在民族地區全面開展貧困人口建檔立卡工作，先后組織了3次大規模的建檔立卡數據的調查、填報、核準和“回頭看”，按照“一核、二看、三比、四評議、五公示”識別法，并結合“兩不愁、三保障”，根據因病、因殘、因技術、因學、因自身能力不足等多方面開展貧困人口識別工作。全省民族地區共識別建檔立卡貧困村1276個，貧困人口67.7萬人，其中甘南州貧困村284個、貧困人口12.5萬人，天祝縣貧困村75個、貧困人口4.66萬人。甘南州合作市在“12345”識別法的基礎上，結合實際確定了精準扶貧“3344”貧困人口識別法，“3”即：半農半牧區、純牧區、城鄉結合區；“3”即：在純牧區主要看草場的大小、看牛羊牲畜的多少、看放牧帳篷的好壞；“4”即：在半農半牧區主要看農戶住房是否安全、看勞動力有多少、看勞務收入有多少、看土地流轉多少畝；“4”即：在城鄉結合區主要看住房安全是否安全、看勞動力的多少、看政策補償收入多少、看家中電器有多少，確保了政策公開、規則公平、程序公正和貧困戶識別戶準人實。

(三)圍繞內容精準，把各方資源整合到扶貧攻擊上

緊盯貧困地區生產生活中最迫切最需要解決的問題和貧困群眾獲得感最強的項目，整合優勢資源集中投入，重點攻堅。水路房方面，甘南州大力實施整村推進連片開發項目，積極爭取中央藏區財政扶貧專項資金和省上“兩州一地”財政扶貧專項資金，先后實施了整村推進連片開展項目421個，總投資達5.6億元；爭取兩個專項資金2.8億元，有效保障了基本公共服務建設。教育醫療方面，對貧困家庭子女學前教育免除保教費、中職教育免除學費并發放助學金、就讀省內高職(專職)院校免除學費及書本費。將重特大病醫療救助病種由26種擴大到50種，并提高救助標準，對農村五保和農村低保對象參加新型農村合作醫療個人繳費部分給予補貼。甘南州從2013年起，高中學校一律免收學生學雜費、住宿費、取暖費、保險費等(除教材費以外)，州、縣市財政按生均每年900-1100元的標準進行補助，2015年共落實農牧村學前教育公用經費214.62萬元，享受幼兒7030人；有20個民族縣實現了從學前教育到高中教育15年免費教育。社會保障方面，截止2015年底，甘南州共幫助2762戶零就業家庭2799人實現了就業。富民產業方面，甘南州將80%的財政扶貧專項資金投向牦牛、藏羊、鄉村旅游、農畜產品加工等高原地方產業，從根本上解決貧困群眾脫貧問題。

(四)圍繞方式精準，把各項改革舉措貫穿到扶貧攻堅上

甘肅民族地區始終貫徹落實省委省政府解決扶貧開發工作的各項改革舉措，堅持用各項舉措優先考慮扶貧，加大扶貧工作力度，解決扶貧開發工作中的重大問題，在脫貧機制上大膽創新。完善機制方面，民族地區根據《甘肅省脫貧攻堅“853”掛圖作業實施意見》,按照“8個準、5張圖、3本賬”，詳細制定“853”掛圖作業任務書和時間表。甘南州嚴格執行貧困人口、貧困村驗收認定標準，嚴格遵循貧困人員、貧困村脫貧退出驗收程序，切實把每個環節做細做實，強化監督，堅決杜絕“數字脫貧”、“虛假脫貧”，確保“853”掛圖作業工作順利開展。[12]資金監管方面，甘肅在“甘肅政務網”上建立了扶貧清單，設立“12317”扶貧監督電話，進一步拓寬了扶貧資金項目監督渠道。甘南州舟曲縣率先在全省開展農戶信用信息采集工作，并建成村級金融惠農服務站90個(其中貧困村51個)；率先在全省建立財政大數據監控平臺，對政府項目資金和政府性補助精準到村到戶的大數據，進行統計分析和動態監控；率先在全州實現農村低保與精準扶貧的“兩線合一”，貧困戶和貧困人口享受低保比例分別達到94.82%、90.34%；率先在全省建成了第一個縣級自然災害綜合預警指揮系統，積極探索災害治理與扶貧開發相互促進的有效途徑。易地搬遷方面，甘南州五年累計實施易地扶貧搬遷8220戶47333人，從2016年起，藏區每人搬遷補助標準比其他地區高2000元。對口幫扶方面，甘南州、天祝縣與天津市建立了東西協作幫扶機制，天津市80%項目資金用于藏區，2011-2015年天津市政府累計投入幫扶資金39381萬元，其中甘南州及天祝縣21630萬元。

三、構建甘肅藏區內生力反貧模式的對策

在國家精準扶貧戰略背景下，探索符合藏區區域區情的精準扶貧途徑，完善國家精準扶貧戰略在藏區實施實踐的機制體制，立足區位優勢，轉變發展理念，結合藏區資源稟賦與民族文化特性構建內生力反貧困模式，實現甘肅藏區經濟增長方式由政府投資為主的外延性模式轉變為自我可持續發展的內源性模式。

(一)構建特色產業體系，增強區域發展能力

資源產業扶貧旨在將資源優勢轉化為產業優勢，繼而將產業優勢轉化為現實生產力，形成資源、資本和勞動力的高度融合，從而為貧困地區提供“枯之不竭”的內生動力。[13]產業扶貧是扶貧方式由“輸血”救濟到“造血”自救的根本性轉變，使扶貧客體具有提升增長能力的一種扶貧方式。甘南牧草地遼闊，飼草飼料資源豐富，現有牧草地總面積257.9萬公頃，占總土地面積的67.32%。草地可利用面積占總牧草地面積的90%以上，其中80%以上草場集中連片，且多為山原地貌，地勢平坦開闊，適合放牧。甘肅藏區發展除具有畜牧資源優勢外，還擁有豐富森林、水電、中藏藥、礦產等資源。甘肅藏區的發展要立足礦產、畜牧、生態環境、民族文化等優勢資源，加快發展特色產業項目。充分利用海拔高、氣候冷涼、環境污染少和草原面積廣闊等特點，加快發展特色牧農業，推進牧農業產業化經營，提升牧農業生產效益，建設牧農業重點工程，提高牧農業綜合生產能力，抓住國家產業政策和投資傾斜的機遇，實施基本草原劃定及草原規范化承包、退牧還草、草產業開發及加蓋、游牧民定居、草食畜牧業發展、牧農業科技推廣、動物疫病防治、牲畜良種引進等重點骨干工程建設，不斷完善和強化牧農業基礎設施，使牧農業科技進步與創新能力明顯增強。甘南黃河重要水源補給生態功能區是青藏高原生態限制開發區，對于限制開發區要堅持環境保護優先，因地制宜發展資源優勢產業和生態產業，將資源優勢轉化為經濟優勢。在培育特色富民產業方面，根據藏區的資源稟賦狀況與環境特征及市場需求，加強資本投資，構建特色產業體系，將資源優勢轉化為產業優勢，將產業優勢轉化為現實生產力，形成資源、資本和勞動力的高度融合，增強區域發展內生動力。[13]

(二)加快基礎設施建設，強化甘肅藏區發展的支撐能力

加快基礎設施建設，強化基礎支撐，完善貧困村路、水、電、房等基礎設施，改善貧困村的生產生活條件是甘肅藏區精準扶貧重要的內容。交通道路方面，加快蘭合鐵路、西寧(經合作)至成都鐵路、合作至郎木寺高速公路、國道G316線岷縣至合作段高速公路建設，加快推進天祝至青海互助二級公路建設步伐。按照精準扶貧對農村公路建設的要求，加快實施建制村通暢工程和農村公路網改善工程，實現縣縣通高速、鄉鎮通國省道、村村通瀝青(水泥)路，推進“斷頭路”、“瓶頸路”改造，解決好“最后一公里”的問題。水利建設方面。重點支持“兩江一水”流域綜合治理項目(含舟曲、迭部、碌曲)，洮河流域生態保護與綜合治理項目(含卓尼、臨潭、碌曲)建設。支持青走道水庫和引洮濟合二期(洮河至博拉河)項目建設、天祝縣南陽山片“下山入川”小康供水工程和石門河調蓄引水等重大水利工程建設。加快渠系建設和田間工程配套，促進旱澇保收高標準農田建設。因地制宜興建中小型水利設施，強化對河道治理的支持。

(三)強化金融扶貧，依托科技提升傳統農牧產業水平

實施金融精準扶貧，增強“融資造血”能力，鼓勵國有銀行、村鎮銀行、小額貸款公司等金融機構積極參與藏區發展，創新金融產品和融資手段，支持和鼓勵小微企業形成氣候，不斷釋放藏區發展潛力。整合涉農資金，創新投入方式，針對貧困群眾缺發展資金、貸款門檻高等突出問題，實施“精準扶貧專項貸款工程”。支持銀行業金融機構在民族地區發起設立村鎮銀行，支持開展資金互助和信用合作，提高民族地區特困人口金融服務的可及性。通過建立健全稅收優惠、貼息支持、財政獎補及融資擔保、風險補償等機制，鼓勵金融機構創新金融產品和服務，引導更多信貸資源流向藏區。依靠科技提升傳統農牧產業水平。努力促進傳統農牧業向生態農牧業方向發展，加快發展以設施農牧業為主的高效農業，通過資金扶持、科技支撐、市場開拓等一系列措施，加快發展日光溫室、養殖暖棚等實施農業為主的現代農業。利用新技術、新手段創新扶貧方式。如，甘南迭部縣開展圍繞經濟林果、藏中藥材、菌類和牛羊等種養殖業及鄉村旅游、電子商務、勞務輸轉、農民專業合作社等產業，依托市場，開展“互聯網+”精準扶貧舉措，針對貧困農戶產品結構單一，銷售渠道狹窄的問題，由政府組織力量，發動企業開展電商扶貧，將貧困戶種植出的狼肚菌、藏中藥材等產品由企業負責統一銷售，所有產品均享受企業擔責、農戶受益的良性循環模式，給貧困戶更多的保障。

(四)加大人力資本投入，增強自我發展能力

甘肅藏區經濟發展要擺脫依賴于資本和勞動投入的、外生粗放式的經濟增長方式，走上內生集約型的良性經濟發展道路，其著眼點必須放到人力資本這一問題上。[14]從長遠看，甘肅藏區發展須加大教育、醫療等人力資本的投入。發展民族教育，提高貧困人口的綜合素質。勞動者受教育水平是影響個人收入的關鍵因素，發展教育是減貧脫貧、切斷貧困代際傳遞的根本之舉。[15]根據藏區的文化環境和經濟發展水平，構建系統的有針對性的教育扶貧模式。完善藏區寄宿制學校建設和教育信息化基礎設施建設。加強雙語教師隊伍建設，提高雙語教育質量。在少數民族特色技能培訓方面，推進少數勞務技能特色培訓“出彩工程”，多層次、多渠道對貧困農牧民開展實用技術、就業技能培訓，幫助提高就業創業本領。根據農牧民群眾需求，“量身定做”精準扶貧技能培訓，要積極征求當地農牧民群眾意見，有針對性地開展汽車駕駛，挖掘機、裝載機、鋼筋工、電焊、藏餐等方面的技能培訓力度，確保勞動者擇業上崗和職業轉換能力。強化對口支援，繼續實施國家藏區“9+3”免費中職教育項目，吸引和鼓勵社會力量參與民族地區教育發展，在民族地區依法依規辦學。改善藏區醫療衛生條件，加大對藏區醫務人員的培養培訓，制定優惠政策吸引衛生專業人才扎根藏區，扶持中藏醫藥事業發展，積極擴大中醫藥技術的推廣應用，有針對性地培訓藏區基層人員全面掌握農牧區常見病防治和適宜技術，加強地方病防治能力建設。

(五)實施生態文明扶貧，實現藏區可持續發展

推動甘肅藏區實現綠色發展、生態發展是精準扶貧的必然要求。將生態扶貧作為一種扶貧戰略，從改善生態環境入手，發揮資源稟賦，實現藏區減貧目標和生態文明的雙贏目標，促進藏區可持續發展。結合主體功能區劃，推進生態文化、生態環境、生態經濟、生態人居、生態制度“五大體系”建設，科學引領甘肅藏區由“環境換取增長”向“環境優化增長”戰略轉型，打造生態環境良好、生態文化繁榮、人與自然和諧相處、經濟社會可持續發展的生態文明示范區。

(六)建立和完善生態與資源補償機制

生態補償是目前國內外采用較多的生態環境保護和生態資源可持續開發利用的重要政策制度。[16]甘肅藏區是青藏高原生態屏障的重要組成部分，生態區位及其重要，但生態環境脆弱，屬于青藏高原限制開發區，為了保護環境，民族貧困地區在經濟發展上做出了一定犧牲，但現有的生態補償機制未能充分保障民族地區的利益。按照“誰受益、誰補償”的原則建立統一的補償標準，鼓勵受益地區與保護地區、流域下游與上游建立橫向補償關系。在甘肅藏區應積極開展流域、礦產資源、森林和自然保護區的四大生態補償。通過增加中央財政轉移支付、征收生態補償費、建立生態建設基金等方式，加快河流、濕地、森林、草地等生態資源向綠色資本轉化，對現有企業因限制開發造成的損失，政府稅收損失和農牧民禁牧損失及增加的生態管護成本等進行合理補償，加大藏區生態功能區轉移支付額度。健全草原生態保護制度，推動基本草原保護條例盡快出臺，探索建立生態資產財稅制度，加大對草原生態功能地區轉移支付和投資支持力度，改進轉移支付辦法，將生態建設項目與生產項目緊密結合起來，按不同的生態功能區域進行分類補貼。

(七)發展高原特色旅游文化，促進旅游產業轉型升級

旅游扶貧是指面向旅游資源較為豐富的貧困地區或欠發達地區，通過對旅游資源的充分開發利用，促進旅游產業及其相關產業快速發展，增強自我發展能力，以脫貧致富為目標的一種扶貧方式。[17]甘南高原旅游資源獨特豐富，擁有眾多奇特的自然景觀、歷史古跡和民族風情濃郁的特色文化。甘南人文景觀有拉卜楞寺、禪定寺以及“虎穴仙女”之稱的碌曲郎木寺等100多處藏傳佛教寺院；有紅軍長征途經的天險臘子口、俄界會議遺址等革命遺跡。自然景觀有達力加山溶洞奇觀、尕海湖候鳥保護區、蓮花山以及黃河首曲草原等。甘肅藏區積極發展高原旅游文化，在加強景區建設的同時，需積極建設自駕車營地、觀景臺、景區停車場、游客服務點等旅游公共服務配套基礎設施。

[1]蘇海紅、杜青華.中國藏區反貧困戰略研究[M].甘肅:甘肅民族出版社，2008年，p6

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[責任編輯：曾雪玫]

A Study on Targeted Measures to Alleviate Poverty and Construction of Endogenous Anti-Poverty Model in Tibetan Area in Gansu Province

YU Jiling

Constrained by the disadvantages of natural ecology and the disadvantage of economic and social culture,the Tibetan area of Gansu is in the backward stage of economic development, and the development of endogenous power is insufficient. By analyzing the causes of poverty in the Tibetan area of Gansu province, the author proposes constructing the endogenous anti-poverty pattern in Gansu province. Promoting Tibetan area in Gansu province to realize green development and ecological development, realizing the resource advantage into economic advantage, and strengthening "self hematopoietic" function of development, are the requirements of poverty alleviation.

Tibetan area in Gansu province; take targeted measures to alleviate poverty; anti-poverty

F202

A

1674-8824(2017)03-0062-07

四川省哲學社會科學重點研究基地青藏高原經濟社會與文化發展研究中心2016年一般項目——“甘肅藏區精準扶貧與構建內生力反貧困模式研究”階段性研究成果，項目編號：QZY1617。)

余吉玲，甘肅省民族研究所助理研究員。(甘肅蘭州，郵編：730000)