政協委員退出機制：窘因與對策

胡愛敏

政協委員退出機制：窘因與對策

胡愛敏

政協委員是政協組織的“細胞”，是履行政協政治協商、民主監督、參政議政職能的主體。近年來，政協委員退出機制的不健全，導致出現了一些“掛名委員”“花瓶委員”，阻礙了委員主體作用發揮，也影響了人民政協職能的實現。政協委員退出機制不夠健全的原因在于頂層設計不完善，政協委員考評管理機制不健全。作為應對，就要以提高委員履職能力、健全退出機制為目標，加強頂層設計，從制度上加以創新完善，保障政協委員入口嚴格、管理規范、出口通暢，不斷完善細化政協委員履職考評、管理機制，并做好配套制度建設，營造有利于政協委員履職盡責的環境。

政協委員；退出機制；窘況；原因；對策

一、政協建設和委員退出機制的現狀概述

2016年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立95周年大會上說：“中國特色社會主義制度是當代中國發展進步的根本制度保障，是具有鮮明中國特色、明顯制度優勢、強大自我完善能力的先進制度”[1]。在中國特色社會主義制度當中，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是具有中國特色與活力的制度之一。人民政協是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是社會主義協商民主的重要平臺和參與者、促進者。

近年來，尤其是自《中共中央關于加強人民政協工作的意見》頒布以來，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度進一步鞏固發展，人民政協工作取得了顯著成績，政治協商會議發揮了協商民主的重要渠道和專門協商機構的作用，政協協商已經成為科學民主決策的重要環節，逐步形成了較為完備的制度體系。2015年，中共中央先后印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》，都對人民政協在社會主義協商民主體系中的重要地位和作用作出了闡述，提出了加強政協協商民主制度化、規范化、程序化建設的任務。

政協委員作為政協組織的“細胞”，是履行政協政治協商、民主監督、參政議政職能的主體。政協委員作用的發揮，直接關系政協的形象，關系政協職能的實現。美中不足的是，我國現行政協委員產生與退出機制不夠健全，導致出現了一些“掛名委員”“花瓶委員”，有些委員長期不參加政協活動，有些委員在政協會議上不作為，甚至有抄襲提案的現象發生。這些委員沒有被及時清理出政協的情況也大量存在，這反映了政協委員退出機制的不健全。退出機制的不健全，限制了政協委員主體作用的發揮，影響了政協委員隊伍的整體形象，降低了整體素質，也影響了人民政協職能的實現。

二、政協委員退出機制不健全窘況的原因解析

政協委員退出機制之所以不夠完善，源于以下因素：

（一）頂層設計不夠完善

頂層設計是指從全局和系統的角度對事物發展作出戰略性的規劃設計，強調全面協調、統籌督促。涉及到人民政協的頂層設計，包括政協章程以及中共中央出臺的一些有關政協的意見和規定等。仔細分析這些文件，其中對政協委員的產生、退出、管理、履職、考核、評價等環節的規定不盡完善，使得政協履行職能缺乏完整架構。

政協活動的重要遵循是政協章程。現有的《中國人民政治協商會議章程》只對政協委員產生、管理等方面作出了原則性的規定，比較粗略，并未對政協委員的產生和退出作出更詳細的規定。如，章程第二十一條涉及到政協委員的產生機制，是相對被動的協商邀請制。全國政協或地方政協的個人委員是通過界別推薦，由本級政協常務委員會邀請，經過政協內部反復協商而產生的。社會各界精英成為政協委員就是政治協商的結果，但是“這種形式在一定程度上折損了政協委員參政議政、民主監督的政治自覺”[2]。而關于政協委員的退出機制，政協章程也只是簡略的一句話：“參加中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會的單位和個人，有聲明退出的自由”（第二十八條）[3]。第二十九條提到了警告或撤銷委員資格的情形。總的來看，作為政協工作的頂層設計，政協章程本身并未對政協委員的進出、管理和履職等進行權威的界定，失之于寬，更沒有對考核評價、獎懲機制作出更進一步的規定，從而導致全國各級政協對委員的管理工作無章可循，也就直接影響到委員職能的正常發揮。權威指導文件缺失，頂層設計的不足，其直接的后果就是政協委員管理機制蒼白無力，這種情況在地方各級政協委員會尤其是基層政協中表現更加突出。

（二）政協委員考評管理機制不夠健全

由于缺乏行之有效的頂層設計，缺乏國家層面權威性的法律法規，地方和基層政協組織對政協委員的進出、管理、考核、獎懲等也就采取了不同的方式，具有相當大的隨意性，比較寬泛，使政協工作的規范化、制度化打了折扣。

1.政協委員遴選機制忽視履職能力審查

從政協委員的入口機制看，政協委員的產生體現了明顯的精英邏輯。一般而言，政協委員產生經過四個環節：一是界別提名推薦，二是中共黨委組織有關部門進行綜合平衡、協商確定建議名單，三是常務委員會會議協商表決通過，四是由政協辦公廳（或辦公室）分別通知推薦單位和個人，并通過新聞媒介向社會公布。獲得各界別提名的人員，往往是根據其名氣、成就大小，如明星、名人、有影響的企業家、專家學者等。但這樣的精英選拔，缺乏嚴密、科學、規范且行之有效的資格審查機制。有些委員被動接受邀請參政議政，并未經過個人主動行為爭取，屬于“被委員”。有些委員進入政協甚至未經過民主協商程序，把政協委員當作一種榮譽或者是表達利益訴求的平臺。遴選過程和入口把關不嚴，唯名是舉，忽視政協委員自己的意愿和能力，導致部分政協委員主體意識薄弱，履職行為出現偏差也就在所難免。

2.政協委員的履職評價考核機制不完善

政協委員雖說是各界精英，但未必人人都具備政治協商、民主監督、參政議政的能力。實際上，不參加會議、不調查研究、不提提案和反映社情民意的“三不委員”為數不少，政協委員主體作用發揮不足。政協章程僅提出了一條對不履職的政協委員予以警告處分的規定。在實際工作中，各級政協組織著重發揮政協委員參政議政和民主監督的作用，但對政協委員參政履職的意識、能力和素質的監督乏力，考核評價機制流于形式，對政協委員的獎懲也少見。這使得政協委員即便是不作為、弱作為，成為政協會議的“缺席委員”“舉手委員”“花瓶委員”，甚至是“瞌睡委員”“抄襲委員”，也難以得到約束和懲戒。

3.政協委員的退出渠道不夠暢通

政協委員有自己的事業，需要妥善處理本職工作和政協工作之間的關系，做到兩者兼顧。在兩者沖突的時候，政協委員們往往面臨著兩難選擇，大多趨于選擇本職工作。而對于長期不能參加政協活動，不能履行參政議政、民主監督等職責的政協委員應該如何對待，政協現行的章程并未作出具體的規定。在政協委員退出方面，如前所述，政協章程僅第二十八條和第二十九條分別提出了個人自愿退出和政協撤銷資格的兩種方式。就現有的政協委員退出狀況看，自2013年2月1日到2016年9月，27人因嚴重違法或違紀被十二屆全國政協撤銷委員資格，另有10人因職務變動請辭委員職務。[4]近年來，全國各地政協也在不斷探索不同情況下的委員退出機制和方法，對不履行職責的委員進行調整，但尚未形成一致的工作機制。

三、改善政協委員退出機制窘境的對策

政協委員大都是社會各界代表性人士，他們參與政協活動是其本職工作以外的兼職。要充分發揮政協委員的主體作用，保護好政協委員履職盡責的主動性和積極性，就要以提高委員履職能力為目標，不斷完善政協委員履職考評、動態管理相關機制，尤其是健全完善政協委員的退出機制，從制度上保障政協委員入口嚴格、管理規范、出口通暢，真正造就一支具有強烈責任心和榮譽感的、高素質有能力的、勤于關注民生、善于表達民意、樂于參政議政的政協委員隊伍。

（一）創新制度，加強頂層設計

根據《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》和《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》的要求，以創新理念為指引，以制度建設為抓手，進一步完善對政協委員進出、管理、考核、評價、監督的頂層設計，著眼于構建結構合理、程序清晰、科學規范的人民政協制度體系，以制度來規范引導約束政協委員的履職行為，推進國家治理現代化的實現。

建議總結全國各地政協在政協委員退出機制建設方面探索、創新的經驗和做法，把有共性的有效做法上升到制度層面，在政協章程第二十八條、二十九條的基礎上，增加關于政協委員退出的相應條款，重點是充實完善政協委員考核、評價、監督、督促、離職等程序，從制度上加以明確，為今后政協工作的制度化、規范化提供有力遵循。

本著有效、實用的原則，研究制定出臺兼顧地方靈活性和整體原則性的全國性的規范指導文件。如可以在全國調研的基礎上，由全國政協出臺關于健全政協委員考核評價及退出機制的意見，確立政協委員履職行為考評、退出的目標、基本原則和相應的工作程序，使政協委員進出、管理、履職考核與評價有章可循，有章必循。

（二）強化落實，細化考評退出機制

在嚴把委員入口關、配優配強政協委員隊伍的前提下，工作實踐中更重要的是以剛性的制度規定，完善對政協委員的考核管理、履職評價、監督機制，強調政協委員履職的自律，更強調對其行為的他律，實現管理機制科學化，并完善落實好退出機制。

1.建立健全政協委員履職行為登記管理考核機制

實行政協委員履職行為登記考核制，對委員每年參加政協會議和政協活動，尤其是重要會議和重大活動的出席情況、提案建議情況、履職情況作出明確規定，并如實記錄和保存，以此作為年終評先表彰、考核和委員調整的重要依據。完善委員履職考核辦法，建立委員履職述職制度、提案建議頻率及質量考核制度。通過社會主義學院等培訓陣地，加大對政協委員的教育培訓，提高政協委員的主體意識、參政議政意識和責任心，并通過有效的鍛煉提高政協委員參政議政、民主監督、政治協商的能力和素質。鼓勵各地探索優秀委員優秀成果評比獎勵辦法，調動委員們的積極性和主動性，通過適當的激勵措施給政協委員施加壓力和動力，多出優秀成果，爭做優秀委員。完善政協委員履職群眾監督、政協監督、媒體監督的多元監督格局。

2.暢通委員退出渠道

建立完善政協委員退出機制，對委員退出的途徑和程序加以明確規定，對政協委員隊伍實行動態管理，及時調整。除了因工作調整不宜擔任政協委員的人士自動請求辭去委員職務以外，設立更多靈活高效規范的退出渠道，對不參加政協會議、不能勝任政協工作、不履行職責、不遵守政協委員管理規定、嚴重違反政協《章程》和政協決議的委員，依情節輕重進行誡勉談話、警告處分、勸退直至撤銷委員資格，及時淘汰責任感不強、履職熱情低、履職能力差的“掛名委員”和“名譽委員”，確保委員隊伍的先進性。

（三）營造環境，健全配套機制

政協委員退出機制的完善，其目的就是凈化優化強化政協委員隊伍，提高政協委員履職能力，進而推動政協功能的實現。但僅靠完善退出機制不能完成這個任務，還需要一個良好的環境。因此，還要健全相關配套機制，打造好平臺，為政協開展工作和政協委員履職創造條件，營造有利環境和氛圍。

1.政協機構要不斷加強組織建設，規范管理與服務

政協機構要與時俱進，提高管理和服務工作的規范化和程序化水平。要健全和完善政協機構內部各種議事規則和工作程序，確保政協工作的科學化、程序化和規范化。要加大調研力度，借助外腦和第三方機構，科學研判政協工作面臨的新形勢新挑戰，及時調整工作方向和工作重點。要加大人力、經費、辦公條件等方面的投入力度，尤其是要提高政協機關人員的素質和能力，做好政協干部培養選拔使用工作。各級政協組織作為政協委員隊伍的管理主體，要嚴格執行委員選拔標準，科學考核評估委員履職行為，合理把握并有效執行委員的退出程序，確保退出渠道暢通。

政協機構應利用新的媒體技術手段加強與委員的聯系溝通，為委員做好服務，維護委員的合法權益，保護委員履職的積極性，保證這支隊伍的活力。采取有效激勵措施激發政協委員的熱情，有計劃有步驟地引導政協委員融入實踐、積極投身改革開放和現代化建設，把政協的豐厚資本轉化為促進社會主義現代化建設的強大動力。

2.發揮協商民主平臺優勢，完善社會主義協商民主促進機制

人民政協是協商民主的重要渠道和專門機構，政治協商是政協的首要職能，這個性質和職能定位確保了政協所具備的獨特平臺優勢。“民主協商是政協處理問題、開展工作最基本原則，是政協組織區別于其他政治組織最鮮明的工作方式、工作方法和行為模式”[5]。從國家治理現代化的全局高度看，提高政協協商民主能力和實效是促進社會主義協商民主發展的必然要求。為此，要加強政協建言獻策的平臺建設，以政協現有的調研報告、提案、建議案等形式為基礎，不斷拓展新領域、新渠道，創新方式方法，運用網絡信息技術、新媒體技術手段，建立協商意見數據庫，促進協商成果反饋與轉化，為決策制定提供參考、為決策執行提供反饋，夯實協商民主基礎。要發揮政協委員在民主協商中的主體作用，利用政協委員們的專業特長和智慧，提高建言獻策的針對性、前瞻性、系統性，把蘊藏于社會之中的智慧、能量和資源最大限度地挖掘出來，真正把政協鍛造成為黨和政府的智囊團，成為科學決策的重要參考力量。要合理確定協商議題，豐富協商方法和形式，規范協商程序與過程，引導政協委員理性務實地傳達民意、提出建議，中肯坦誠地交流意見觀點，通過真誠協商擴大共識、增強團結，構建“程序合理、環節完整、相互銜接、務實管用”[6]的社會主義協商民主促進機制。

3.完善政協民主監督機制，提升民主監督能力

在國家治理體系中，政協是獨特的民主監督力量。來自不同界別、不同專業領域、不同行業的政協委員，對特定領域的事務有著深厚的專業背景知識，能夠以專業化的視角和經驗批判性地審視和分析，提出內行建議，有利于保證民主監督的效果。要進一步擴大政協民主監督領域，合理遴選民主監督主體，拓展民主監督形式，完善民主監督程序，完善意見落實反饋機制，加強部門間的協調聯動配合，保證民主監督實效。要著力提高政協委員民主監督的責任意識，使政協委員多發諍言直言，匯聚合力，保證各項事業沿著正確的方向前進。

[1]習近平在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話(全文) [N].人民日報，2016-07-02(2).

[2]趙強.關鍵是改革政協委員的產生機制[EB/OL].http://www.china.com.cn/xxsb/txt/2006-04/27/content_6195549.htm.

[3]中國人民政治協商會議章程[EB/OL].(2004-03-12).http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/14/ARTI1315980170869872.shtml.

[4]十二屆全國政協27人因違紀被撤銷政協委員資格[EB/OL].(2016-09-06).http://politics.people.com.cn/n1/2016/0906/c1001-28693924.html.

[5]喬傳秀.把提高協商能力作為推進政協履職現代化的著力點[N].人民政協報,2015-09-23(4).

[6]顧敏.發揮政協優勢 推進協商民主[N].新華日報,2015-03-05(1).

胡愛敏，女，中共濟南市委黨校、濟南市行政學院、濟南市社會主義學院科研部副教授，研究方向為政治學、文化學。