我國優勢礦產資源立法保護之完善

李 杰

(天津市寶坻區人民檢察院，天津 301800)

【法學縱橫】

我國優勢礦產資源立法保護之完善

李 杰

(天津市寶坻區人民檢察院，天津 301800)

優勢礦產資源是重要的自然資源，如果能夠合理開發利用，將會轉化為一個國家巨大的經濟優勢和競爭優勢。我國《礦產資源法》修訂在即，文章以完善我國優勢礦產資源的立法保護為目的，深入分析我國優勢礦產資源開發利用過程中存在的諸多問題以及當前立法不足，并且借鑒國外優勢礦產資源法律保護的經驗，提出完善優勢礦產資源立法保護的建議。

礦產資源法；優勢礦產資源；立法保護

一、引言

礦產資源作為重要的自然資源，是人類社會賴以生存和實現可持續發展的物質基礎，它是一個國家工農業的血液和糧食，是國家寶貴的財富。而礦產資源屬于非可再生資源，其儲量是有限的，一旦供應中斷，將會對經濟社會和國家安全構成嚴重威脅。雖然目前世界已知的礦產有1600多種，但是僅有80多種能被廣泛利用，因而實現對礦產資源的合理有效和可持續利用，關系到國家和人類的可持續發展。當前在我國，要發展社會主義市場經濟和建設社會主義強國，完成“十八大”提出的實現中華民族偉大復興的目標，必須重視礦產資源這一物質保障的合理開發和有效保護，因此，有必要不斷制定和完善相關法律，而《礦產資源法》的修訂就顯得極為重要。

我國現行的《礦產資源法》頒布實施于1986年，1996年進行了修改，對我國礦產資源管理與礦業發展發揮了重要作用，但是隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立等重大體制變革，改革越深入，對能源需求不斷擴大，礦產資源的戰略地位越來越重要。而《礦產資源法》中的一部分內容帶有計劃經濟的色彩，不利于社會主義市場經濟的發展，有些內容規定過于原則，實踐中無法真正起到約束和規范作用，有些方面的立法空白無法調整礦產資源的管理出現的許多新情況、新問題，修改礦產資源法十分必要。

二、我國優勢礦產資源及其開發利用中的問題

(一)優勢礦產資源的界定

對于優勢礦產資源，學術界目前并沒有統一的界定，通常，優勢礦產資源是指在一國或地區主權范圍內，具備較大儲量和較高品質的資源稟賦優質、產量和出口量占世界總產量和貿易量的較大比重、國際市場對其存在較高依存度的具有戰略意義的礦產資源。[1]不同于戰略礦產和急缺礦產，對優勢礦產資源的界定主要是從經濟利益角度進行，并且更多的是從一國的資源稟賦比較優勢以及該礦產在國際貿易中所處的地位角度上著眼。按照上述定義,可以看出界定優勢礦產資源有以下三個參考標準，一是資源豐富、儲量巨大；二是品質高、質量優；三是產量較大，在世界出口貿易中占據重要地位。如果按照上述標準，我國的優勢礦產資源包括鎢、鈦、銻、鉬、稀土、錫等有色金屬，菱鎂礦、芒硝、石膏、石墨、硫、重晶石等非金屬，以及煤等。[2]但是像煤這種豐富的礦產資源，我國已經開始進入大量進口的階段，因此，今天已很難將其再作為我國的絕對優勢礦產資源。

(二)優勢礦產資源合理開發利用的重要性

一般來說，一國擁有的優勢礦產資源在該國的礦產資源出口量中具有相當的份額，這就意味著，某一優勢礦產有且對優勢礦產的國際價格走向具有顯著的導向作用，能夠通過控制該種礦產的產量和出口量達到影響國際市場的目的，進而實現一定的政治、經濟目標。而事實也證明，國際上沒有一個國家在國民經濟發展過程中對礦產資源的需求是完全自給自足的，都不同程度的需要進口別國的優勢礦產資源。[3]雖然我國礦產資源豐富，但是根據國土資源部于2011年的報告，我國油氣、鐵、銅、鉛、鋅等對外依存度接近50%或超過50%，隨著工業化、城鎮化、農業現代化同步推進，資源需求還會剛性地增長。因此，如果我國的的優質礦產資源能夠得到合理保護和利用，它們將發揮重大戰略意義。首先，它可以轉化為我國巨大的經濟優勢，增強我國的綜合國力和國際競爭力。其次，優勢礦產資源關系到我國的科技發展水平，以鎢、錫、銻、鉬和稀土為例，這些礦產資源被廣泛應用于航空航天、電子設備制造等領域，屬于產業結構中的高端產業層級，對國家的科技和經濟發展具有關鍵的作用。[4]第三，我國優勢礦產資源地區分布不均，對資源主產區的開發勢必涉及到利益分配的問題，因此對優勢礦產資源開發利用過程中巨額利潤的分配關系到社會的穩定和團結。第四，由于優勢礦產資源賦存條件的特殊性，在其開發利用過程中，礦山企業為追求經濟利益，不顧及環境承載力，環境污染、生態破壞現象嚴重。因此，保障優勢礦產資源開發利用的科學性和合理性對于生態環境保護至關重要。

(三)優勢礦產資源的開發利用問題

一直以來，我國的優勢礦產資源在開發和利用方面，并沒有真正的實現其重要性，相反卻存在許多問題。雖然經過20多年的治理整治，我國優勢礦產資源合理開發利用取得了一定成就。2011年11月，中國礦業聯合會會長、國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史在中國礦業聯合會第五次會員代表大會上說，“十一五”期間，全國查處違法違規案件15萬起，關停非法開采、破壞環境或不具備安全生產條件礦山6萬多家，違法違規案件下降37%，這些數據表明我國礦業發展總體有向好的勢頭，但是我們仍要看到我國優勢礦產資源開發利用中的問題。例如，供需矛盾在加劇，我國油氣、鐵、銅等對外依存度已接近50%甚至超過50%，我國礦產品進出口已經占到進出口總額的近35%。與此同時，粗放浪費現象嚴重，我國資源總回收率和綜合利用率僅為30%到35%。違法違規勘查、開采礦產資源反彈壓力還比較大，采礦的環境問題仍然比較突出，礦山和地方利益糾紛時有發生。具體來講，在整個開發利用中存在的問題主要表現在以下幾個方面:

1.優勢礦產資源尚未獲得應有的重視，缺乏開發利用統一規劃。優勢礦產資源在國民經濟發展中的特殊戰略意義意味著對其開發和利用必須要符合國家利益，各級政府在出讓本地區優勢礦產資源的礦業權時必須進行充分調研和論證，依據法律規定作出決定。然而，長期以來，并沒有一個完備的立法體系來明確優勢礦產資源的特殊戰略地位，規范我國的優勢礦產資源和礦業秩序。另一方面，優勢礦產資源的開發利用缺乏全局性的統籌規劃，各地方各行其是，地方保護主義盛行，個別地區在利益驅動下爭奪資源，超量開采和濫采現象嚴重，這些導致了優勢礦產資源在國際上的優勢地位受到削弱，國際競爭力下降。

2.行業準入門檻過低，優勢礦產資源勘探開發秩序混亂。由于優勢礦產資源的開發利用不同于一般的礦產資源，因此對勘探開發的礦山企業必須實行更為嚴格的市場準入制度。《礦產資源法》第十五條規定，設立礦山企業，必須符合國家規定的資質，但是這一規定過于原則，并未區分優勢礦產資源和一般礦產資源在勘探開發利用制度上的區別，使得大量資質條件較差或一般的礦山企業較容易就獲得了優勢礦產資源的探礦權和采礦權，加劇了優勢礦產資源勘探開發秩序的混亂。

3.優勢礦產資源過度開采和出口，儲量消耗過快。根據對有關數據的分析，近幾年來，我國礦產資源勘探新增的儲量落后于開采消耗的產量，開采增長趕不上消費增長。[5]對優勢礦產資源而言，形勢更為嚴峻，由于過量開采造成儲量下降的現象非常突出，出現了優勢礦產資源超負荷“運轉”。即使我國優勢礦產儲量比較豐富，但長期處于超負荷狀態，資源基礎將難堪重負。以稀土為例，在2009年，我國以世界36%的儲量生產了全球97%的稀土，雖然獲取全球的經濟利益，但是這是以犧牲長遠利益為代價的。[6]長此以往，必將受制于人。

4.價格與珍貴稀缺資源背離，多年來嚴重低估。隨著我國優勢礦產資源的國際需求逐年遞增，大量的礦山企業盲目壓低價格，進行惡性競爭。20世紀90年代以來，稀土氧化物的國際價格連續走低，寶貴的稀土資源的價格被形容為“賣不出白菜價”。與之形成鮮明對比的是，十幾年間，黃金和白銀的價格呈4倍增長。直到2010年，在我國采取更為堅決的控制措施之后稀土的價格才出現大幅上揚的情況。[7]但是，優勢礦產資源整體的價值仍未得到真正體現，國際國內的供求關系也未能得到真正反映。而這種對優勢礦產資源的價格低估的結果是企業的外部成本由社會承擔。

5.優勢礦產資源開發利用技術水平不高，產業結構不合理。我國許多種類的礦產資源，盡管儲量豐富，被廣泛應用并且被大量出口到國外，但是由于目前我國礦產資源開發利用技術水平不高，長期以來出口都以初級加工產品為主，產品的附加值低，造成產業結構不合理，嚴重降低了優勢礦產資源的經濟價值。[8]一方面，我們將寶貴的資源廉價出口，另一方面，卻又要高價購進深加工產品，如此惡性循環，我國的優勢礦產資源難以轉化為經濟優勢。

三、我國優勢礦產資源的立法現狀及問題

當前，我國理論界對于優勢礦產資源的保護，并沒有過多的研究和重視，這也反映在我國對于優勢礦產資源的立法中。與其他領域的立法形成鮮明對比，優勢礦產資源并沒有特殊的法律專門保護，而具有較高效力的《礦產資源法》對于優勢礦產資源也沒有給予相應程度的保護，而是只作了原則性規定。這也就不難想象，為何實踐中，會出現優勢礦產資源的法律規定得不到具體執行，出現的諸多問題得不到有效解決的情況。總的來說，我國目前并沒有一套完備的優勢礦產資源的法律保護體系，具體而言，我國對優勢礦產資源立法存在以下問題：

(一)現行《礦產資源法》缺乏對優勢礦產資源的重點保護

到目前為止，我國調整礦產資源開發利用活動的最主要的法律就是《礦產資源法》。而該法僅在第十七條規定“國家對國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和國家規定實行保護性開采的特定礦種，實行有計劃的開采；未經國務院有關主管部門批準，任何單位和個人不得開采。”但是，從理論上看，該條并未明確指出優勢礦產資源一詞，雖然優勢礦產資源對國民經濟具有重要價值，也落入國家保護性開采范圍，但是這些都無法真正引起人們對優勢礦產資源的重視。另一方面，從實踐來看，這一規定過于原則，在實踐中很難得到切實有效地貫徹落實，一旦出現矛盾，也無法運用此規定有效解決。且該法是上世紀80年代制定，只在90年代修改過，因此許多法律條文仍帶有計劃經濟的色彩，已不能適應新形勢、新情況下國家對于優勢礦產資源的重視。

(二)大量部門規章分散，效力層次較低

我國《礦產資源法》是目前唯一一部涉及優勢礦產資源保護的礦產法，對于優勢礦產資源保護，我國目前相關方面的政策多以通知和意見為主。這些通知和意見的效力難以和法律法規相比，且制定這些政策的部門之間也缺乏協調，使得執行起來困難重重。例如，國土資源部頒布的《關于對稀土等八種礦產暫頒發采礦許可證的通知》，原外貿部、國家經貿委等部門制定的《關于加強鎢行業綜合治理有關問題的通知》，這些規章雖然發揮了一定的作用，但是它們無法上升到國家法律法規的高度，而且在實施的過程中，各部門往往只重視自己的規定，而拒絕或者難以協調和合作施行，因而實踐中很難得到統一執行。[9]

(三)缺乏專門的保護優勢礦產資源的法律

目前，我國還沒有一部專門為保護優勢礦產資源而制定的法律，這與其他領域有多層次、多位階的制定法形成鮮明對比，同時，這一立法缺陷與我國優勢礦產資源的特殊戰略地位不相符。在實踐中造成的結果是，在某些特殊情形出現時，作為一般法的《礦產資源法》無法適用，相關規章使得很多優勢礦產資源的特殊利用問題無法得到解決。因此，有必要制定專門法律，對優勢礦產資源保護的特殊方面加以規定。要以一部先進的《礦產資源法》統領我國優勢礦產資源保障法律體系的建構，在修改現行《礦產資源法》的基礎上，制定與之相適應的保障優勢礦產資源的法律法規，構建屬于我國的優勢礦產資源保障法律體系。

四、國外優勢礦產資源保護對我國的啟示

自20世紀60年代以來，特別是可持續發展這一概念提出之后，資源的合理利用和保護問題，尤其是有限而又不可再生的優勢礦產資源的合理開發利用和保護問題，已為世界各國所普遍關注。由于經濟發展水平和礦產資源儲量的不同，世界各國對優勢礦產資源的開發和保護在立法上存在著差異，主要有三種類型：

(一)礦產資源豐富的國家的法律法規

此類型國家主要有加拿大，澳大利亞，南非和印度等。在這些國家，礦業已成為其基礎產業。[10]雖然他們不會通過制定嚴格的環境保護法或其他法規來限制礦業開發，但是也逐漸意識到資源和環境保護的重要性，因而制訂了規范礦產資源開發利用和保護環境的法律法規。以加拿大為例，通過立法規定礦產資源和礦產企業由聯邦和各省自然資源部管理，聯邦政府擁有優勢礦產資源的管理權，各省政府擁有本省礦產資源的所有權和管理權。[11]這些礦產資源大國，通過制定相應法律法規，在促進礦業發展的同時，實現對礦產資源和環境的雙重保護。

(二)西方主要發達國家的特殊政策措施

這一類型的國家礦產資源立法較早，且由于其經濟發展和生產水平較高，現階段傾向于保護本國的礦產資源，因此不限于國內開發，開始在全球尋找開發礦產資源。這樣一方面可以保護本國礦產資源，解決可能面臨的本國資源短缺和經濟發展的需要；另一方面，可以減少本國環境污染，維護本國生態環境。以美國為例，為了適應不同時期社會經濟發展的需要，合理開發和利用優勢礦產資源，美國國會先后通過了多部礦產資源保護的法律法規，由單純鼓勵開發的“自由進入”政策，轉變為鼓勵資源保護、控制開發速度的租借政策。[12]雖然沒有專門的保護優勢礦產資源的法規，但是相關法律和政策在無形中發揮了保護優勢礦產資源的作用。

(三)經濟體制轉型國家的特殊立法保護

這些國家逐步實現了從計劃經濟向市場經濟的轉型，在資源保護方面，有嚴格的法律法規來保護本國的利益。以俄羅斯為例，自20世紀90年代以來，俄羅斯相繼制定了《地下資源法》、《石油天然氣法》、《貴金屬和寶石法》等與優勢礦產資源開發和保護有關的法律。此外，為加強聯邦政府對優勢礦產資源的控制力度，明確劃分了各級行政主體各自的職責和權限，以避免越權行為和重復審批，減少糾紛。正是由于礦產資源開發利用領域主體的多元性，使得俄羅斯對優勢礦產資源的保護和開發利用，采取強制性方法和選擇性方法并舉。

如上所述，美國、俄羅斯等許多國家從本國礦產資源保護和利用的實際出發，針對優勢礦產資源，在完善礦產資源法和礦業法的基礎上，制訂了具體的法規。我們國家雖然在1986年頒布了《礦產資源法》，并在1996年完成了修訂，但是對于優勢礦產資源開發利用和保護的規定過于原則，已不適應當前形式的需要，有必要建立一套完善可行的優勢礦產資源保護和合理利用的法律體系。

五、完善優勢礦產資源立法保護的建議

前文已經提及，要實現優勢礦產資源的保護，必須要建立一套完備的的優勢礦產資源開發利用和保護的法律體系，在對優勢礦產資源進行專門立法的同時，還要通過修改現行的《礦產資源法》來明確優勢礦產資源的戰略地位，以《礦產資源法》作為優勢礦產資源保護的基本法，統率全局，協調相關法律法規。因此，在《礦產資源法》的修訂中應該通過以下方面完善優勢礦產資源的立法保護：

(一)明確優勢礦產資源的特殊戰略地位

《礦產資源法》作為我國的礦產資源法律體系中的基本法，是實現優勢礦產資源保護的精神原則和指導，因此通過修訂《礦產資源法》，明確優勢礦產資源的戰略地位，不僅有利于專門法律法規的制定工作，而且也有利于實踐中的具體法律制度的執行。優勢礦產資源不僅在國內工業、軍事和航空領域具有重要價值，而且其出口比重在國際上占重要地位，因而必須重視優勢礦產資源的價值，賦予其關系國家政治、經濟安全的戰略地位。要實現這一目標，就要在《礦產資源法》中明確鎢、錫、銻、鉬和稀土等礦產資源不同于其他一般礦產資源的戰略地位，承認其開發與利用對于我國的國家利益與民族利益有著重大的影響，因此在立法中要規定更為嚴格和特殊的優勢礦產資源開發手段，嚴肅整頓優勢礦產資源開發利用市場，將對其的保護提升到國家安全的戰略全局上加以認識，并以此為基礎制定相應的政策措施和法律法規。

(二)加大優勢礦產資源的稅賦征收比例

稅收政策是國家進行宏觀調控的重要杠桿，是國家實現資源優化配置和經濟健康發展的重要方式。我國目前在優勢礦產資源開發利用中暴露的許多問題，歸根結底就是經濟政策不合理，特別是稅收起征點過低所造成的，因此在《礦產資源法》的修訂中，應該強調對優勢礦產資源征收比一般礦產資源相對較高的稅費，對不同種類的優勢礦產資源，按照其經濟對其依存程度以及當前儲存量，征收不同程度的稅費。同時，對于出口國外的優勢礦產，也要設定較高的稅收起征點，從而改變優勢礦產資源在國際出口中價格被低估的現狀。[13]這一措施，既可以引起其勘探開發企業的重視，使相關企業和個人意識到其真正的價值，又可以有效制止其被低價出售的現狀，把資源優勢真正轉化為經濟優勢，實現稅收對優勢礦產資源的優化配置。

(三)提高優勢礦產資源開發準入門檻

雖然通過限制及停發優勢礦產資源的勘查開發許可證等措施可以控制其開采總量，但這只是權宜之計，并不能達到長期治理的效果，因為對礦產資源的保護，并不是意味著要停止開采。因此，更為實際有效的方法是在立法中對于優勢礦產資源規定更為嚴格的準入標準，明確規定技術、管理甚至是管理者的素質等各方面的要求。例如，在技術標準上，可以要求開發利用企業要有礦產資源深加工的能力，達到資源轉化率，確保優勢礦產資源的保值增值；對企業的資金規模和治理水平設定準入標準，對資金規模低于1000萬元以下的企業，要嚴格控制其進入；對于管理者的素質，通過管理者登記及辦法資格證書的方式限制不具備資格的管理者進入礦業企業。另外，可以規定準入企業要具備較高的礦山環境保護技術水平和治理恢復水平。通過這一系列審批程序和標準，將不符合要求的企業排除在優勢礦產資源開發利用之外。[14]通過這一方式，將使礦產資源企業的整體環境，礦產資源企業的開發秩序得以規范。

(四)鼓勵并提高礦產資源開采和開發利用技術

我國的礦產資源雖然儲量豐富，出口量比重較大，但是并未真正實現資源優勢向經濟優勢的轉化，究其原因，是由于長期以來，我國的礦產資源勘探開發技術落后，產品深加工技術不過關，產品的附加值不高。[15]因此，在修訂《礦產資源法》時，要刪除以下方面：從原則上規定，鼓勵資源開采技術的研發和創新；具體規定，在開發利用方面，要加大技術改進力度，努力提高煤、稀土等礦產資源的加工技術水平，以生產出更多高附加值產品；明確設定鼓勵措施，通過資金或者技術支持，擴大優勢礦產資源的高科技利用，從而實現礦產企業結構的升級改造。

總之，在堅持可持續發展的今天，實現對資源的合理和有效利用是重要的一環。由于優勢礦產資源在國家經濟和安全中的特殊戰略地位，以及其利用現狀的反思，完善優勢礦產資源的立法保護迫在眉睫。因此，在本次即將進行的《礦產資源法》修改中，除了對不適應當前需要的規定予以廢除，對于仍然適應的規定進行完善外，要重視對優勢礦產資源的保護，填補相關方面的立法空白。在此基礎上，要想切實保護我國的優勢礦資源，使其得到更加科學合理的開發和利用，最行之有效的辦法就是制定一部專門的保護優勢礦產資源的法律，運用法律手段強制推行各項保障制度，從而真正把我國的礦產資源優勢轉化為強大的經濟優勢，實現中國的可持續發展和中華民族的偉大復興。

[1]賈志強.關于我國優勢礦產、劣勢礦產經濟政策的初步認識[J].資源產業，2011(5).

[2][14]趙京燕.把資源優勢轉化為經濟優勢[N].中國礦報，2007-03-06.

[3][6][8]袁國賢,董海俠.我國優勢礦產資源開發利用方面存在的問題和對策[J].黑龍江對外經貿，2009(4).

[4][9]張 赫.我國優勢礦產資源保障立法研究[M].北京：中國政法大學出版社，2011.

[5]陳 正，蔣 崢.中亞五國優勢礦產資源分布及開發現狀[J].中國地質經濟，2012(5).

[7]楊逢春.我國礦業企業“走出去”所遇到的問題和對策[J].中國國土資源經濟，2012(5).

[10][11]蘭和平.國外優勢礦產資源保護策略對我國的啟示[J].中國礦業，2011(20).

[12]馬洪云，汪安佑.發達國家礦業城市經濟轉型模式研究[J].中國國土資源經濟,2006(5).

[13]李新玉.山東省優勢礦產資源合理開發研究[J].中國地質礦產經濟，2002(6).

[15]楊子健.加快建立我國優勢礦產資源儲備[J].宏觀經濟管理，2008(1).

(責任編輯：張建萍)

Perfection of Legislation Protection of Superior Mineral Resources in China

LI Jie

(BaodiDistrictPeople’sProcuratorate,Tianjin301800,China)

Superior mineral resources are important natural resources and will be transformed into a country's huge economic and competitive advantage under a reasonable development and utilization. China’s "Mineral Resources Law" will be revised soon.In order to improve legislation protection of superior mineral resources in China, the author makes a depth analysis on the many problems in the development and utilization of superior mineral resources in China and the deficiency of current legislation, draws lessons from the experience of the legal protection of foreign superior mineral resources, and puts forward the suggestions on the perfection of legislation protection of superior mineral resources.

Mineral Resources Law; superior mineral resources; legislation perfection

2016-12-12

李 杰(1990-)，男，山東東營人，天津市寶坻區人民檢察院法律政策研究室助理檢察員。

DF462

A

1672-1500(2017)01-0023-05