甘肅省貧困縣農村公共服務供給存在的若干問題分析

陳永勝 張少冬

（中共甘肅省委黨校政治學教研部 甘肅蘭州 730000）

·經濟管理與改革發展·

甘肅省貧困縣農村公共服務供給存在的若干問題分析

陳永勝 張少冬

（中共甘肅省委黨校政治學教研部 甘肅蘭州 730000）

本文從貧困縣農村公共基礎設施建設落后、義務教育問題突出、醫療衛生資源嚴重短缺、低保制度不完善，落實不力、公共文化生活貧乏、新農保在貧困村推廣難度大，養老依然是村民的后顧之憂、環境衛生長期得不到改善等方面對甘肅省貧困縣農村公共服務供給面臨的問題進行了比較詳細的分析，研究分析甘肅省貧困縣農村公共服務供給方面存在的這些問題，可以為制定和實施甘肅省精準扶貧政策提供一定的借鑒作用。

甘肅 貧困 公共服務 供給 問題

貧困縣公共服務供給是我國精準扶貧當前面臨的重大現實問題，是推動精準扶貧事業上臺階上水平的主要瓶頸。1983年，國務院啟動“三西（河西、定西、西海固）”扶貧工作，甘肅省開始大規模扶貧開發活動，經過20世紀80年代以來30多年全省持之以恒的艱苦奮斗、甘肅扶貧開發取得歷史性成就，絕大部分貧困村溫飽問題基本解決。但由于甘肅省自然條件惡劣，經濟發展水平落后，貧困地區范圍廣，貧困人口數量龐大，精準扶貧任務仍然十分繁重。當前制約貧困縣農村脫貧的重要障礙就是貧困縣農村公共服務供給嚴重不足。

一、貧困縣農村公共基礎設施建設普遍落后

截至2014年，道路交通方面，全省共有2市18個縣區①實現了所有建制村通瀝青（水泥）路，70%的建制村修通了瀝青（水泥）路。電力設施方面，甘肅省已經解決了農民生活基本用電需求。全省自來水普及率達到75%，農村自來水普及率由2005年的24.8%提高到目前的75%。危房改造方面，2008年至2014年，累計實施農村危房改造122.3萬戶，各級政府累計發放補助資金115.92億元，農村危房改造計劃改善了農村貧困戶的住房條件。但是甘肅省貧困縣農村的基礎設施建設整體水平依然明顯滯后，遠不能滿足貧困村農業發展、農民增收、貧困村脫貧致富與全面建設小康社會的需要。主要表現在以下幾個方面：

（一）道路建設滯后

截至2014年底，甘肅省沒有修通瀝青（水泥）路的建制村基本都分布在比較偏遠的貧困地區，貧困縣的建制村大多修通了瀝青（水泥）路，但自然村社絕大部分還是土路或砂石路，建通瀝青（水泥）路的非常少。

（二）電力設施老化落后

當前，甘肅省除整體搬遷建設的新村外，全省基本實現了農村沒有無電區。目前存在的主要問題有：很多貧困縣農村的電力設施老化落后，普遍存在電壓不穩、供電不足的情況，盡管甘肅省也在大力進行農村電網升級改造，但改造的速度仍然無法滿足村民們的用電需求；一些村社的電力設施出現故障后得不到及時維修，正常供電受到影響；還有一些家庭只有留守兒童和老人，家庭電路老化，存在用電安全隱患；一些生產用電較多的村民希望能夠適當降低電費，或者實行梯形電價，以節省生產成本；還有一些特困家庭希望能夠免除電費。

（三）生產生活用水依然困難

甘肅省從東南到西北包括了北亞熱帶濕潤區到高寒區、干旱區的各種氣候類型，大部分地區氣候干燥，年降水量小，地下水和可利用的地表水奇缺。為保證農村安全飲水，2014年，甘肅省86個縣和縣級市分別設置6個監測點。全省農村飲用水監測范圍為各市州、縣市區行政區域內的農村飲水安全工程、農村集中式供水、農村學校自備供水、農村分散式供水。監測點需覆蓋60%以上的鄉鎮，平均每個鄉鎮設置2至4個監測點。此外，每個縣設置2個學校自備供水的末梢水監測點。②這些安全飲水工程較好地保證了農村安全飲水，但在依靠雨水的貧縣農村地區，飲水安全依然存在較大問題。一些村民反映，當地飲用水是達不到安全衛生標準的水或咸水、含氟水、農藥化肥污染水，飲水安全得不到保證。

（四）危房改造項目落實過程矛盾突出

截至2014年年底，全省農村還有64.23萬戶貧困農戶危房需要進行改造。③村民們普遍反映，目前危房補助的標準相對建房的總花費過低，例如，一戶村民建一套像樣的住宅，基本花費都在七、八萬元以上，但對一般貧困戶的補助額度從8000元至1萬元左右不等，對特困戶補助標準要高一些，根據2015年的補助標準，對特困農戶的補助額度戶均不超過40000元。④很多扶貧干部、鄉鎮及村干部和農戶反映，目前能夠利用危房補助的反而是貧困村家庭經濟條件較好的農戶，鰥寡孤獨、因病致窮、因學返貧等這些極度貧困的家庭根本無力改造舊危房，他們也就沒有機會使用危房補助款項。此外，由于資金短缺等方面的原因，貧困村危房改造涉及的道路、給水排水、綠化等基礎設施配套嚴重滯后。

二、貧困縣農村義務教育問題突出

（一）集中辦學給貧困縣農村村民帶來較大經濟壓力

為促進農村義務教育階段教育資源的有效配置和利用，提高農村教育水平，甘肅省在堅持“高中向城區集中，初中向城鎮集中，小學向鄉鎮集中，教學點向行政村（建制村）集中”的原則下，對農村中小學進行了布局調整。小學階段，一些建制村保留了完整的小學，一些建制村只保留了低年級教學點，人口比較少的村社撤并了小學；初中則完全集中在鄉（鎮）辦學。這種農村義務教育布局的調整，在優化農村教學資源配置，提高教學質量的同時，也帶來了很多新問題，對甘肅省貧困縣農村義務教育產生了重大影響。一是相當一部分家庭的孩子面臨上學遠的問題，個別學生因此輟學；二是一些家庭的低齡兒童面臨寄宿問題；三是村民們對教學點的教學質量不放心，教學點的生源進一步減少。這些問題的實質就是村民選擇孩子去哪里上學出現了困難。在鄉鎮中心或者縣城上學的家庭，相當多的家長選擇長期租住房屋陪讀，由于租房費用以及城鎮較高的生活費用，產生了很大一筆支出，家庭經濟壓力增大。

（二）義務教育師資力量薄弱，教育質量不高

2009年以來，甘肅省每年都要選拔一批高校畢業生到農村中小學任教，農村中小學的教學質量相對以前有了很大提高，但農村辦學條件及教學質量與縣級、省級城市相比，整體水平還很低下。新招考的年輕教師進入到農村中小學學校從教，雖然提高了貧困縣農村教師隊伍的整體文化程度，但教師的成長有一個相對較長過程，新進的年輕教師教學經驗不足，貧困縣農村的學校的教學質量短期內難以得到提高；由于城鄉整體條件差距大，一部分中小學的優秀教師不能安心鄉村教學工作，想方設法調離貧困縣農村學校。這些因素影響了貧困縣農村教學質量的提高。

三、貧困縣農村醫療衛生資源嚴重短缺

至2014年，甘肅省已初步構建起了以新農合為主體、大病保險為補充、醫療救助為底線的三重保障體系，有效避免了農村家庭發生災難性醫療支出，全面減輕了大病患者經濟負擔，截至2014年12月底，全省參合農民19259176人，參合率達98.26%。2014年底，農村三級醫療服務網覆蓋情況為：全省86個縣（市、區）共設縣級醫院175個、縣級婦幼保健機構80所、縣級疾病預防控制中心85所、縣級衛生監督所74所，上述四類縣級衛生機構共有衛生人員41177人。全省共設1378個鄉鎮衛生院，共有床位數23814張，衛生人員28180人（其中，衛生技術人員25588人）。全省共設16686個村衛生室，其中，執業（助理）醫師1567人、鄉村醫生和衛生員21669人（其中，鄉村醫生18972人）。⑤通過各種渠道投資建設并達到標準化村衛生室的建制村有9009個，達標率為55.5%⑥。農民看病難、看病貴的問題得到有效緩解。但農村醫療衛生服務質量依然不高，貧困縣農村自然也不例外。

（一）鄉（鎮）、村兩級醫療服務整體水平不高

第一，貧困縣農村醫療基礎設施建設滯后。甘肅省一些建制村沒有建成標準化衛生室，貧困縣農村普遍存在村級醫務室不達標、醫療設施簡陋和短缺問題。村級診療室的醫療的器材大多限于體溫計、血壓計等一些最簡單的醫療器材，一部分貧困村鄉級定點醫療機構收治住院農民的服務能力有限，有些鄉衛生院達不到定點醫療機構的標準和要求，僅能診治一般小病，想就近就醫但得不到有效治療的參合農民，不得不轉到縣醫院或縣外醫院，增加了農民治療期間的家屬看護費、住院費和生活費等非醫療性支出。

第二，貧困縣農村醫療專業技術人員缺乏，服務水平和質量低下。甘肅省貧困縣農村村級衛生室的大部分鄉村醫生沒有經過正規的培訓，屬于“草藥郎中”、“赤腳醫生”，醫療水平非常有限。鄉鎮衛生院同樣存在人才匱乏的問題。按照國家相關標準測算，甘肅省縣、鄉兩級醫療衛生機構專業技術人員缺口約5萬人。

（二）“新農合”服務方式有待改進

首先，新農合以保大病為主，忽視了小病、常見病及多發病對農民健康的危害。因為以保大病為主，存在小病不治拖成大病的情況，常見病和多發病也得不到及時干預，不僅不利于村民的身體健康，而且造成最終的醫療資源浪費。其次，補償方案增加了外出務工農民就醫的困難。根據新農合的補償方案，村民在原住地的縣鄉醫院就醫會獲得較高的補償比例，但是農村大量青壯年勞動力外出務工，根據這種補償方案，一旦外出務工村民生病，就必須回原住地就醫，一旦得了急性病，他們去非定點醫院就醫，就得不到醫療補償。再次，一些村民認為新農合醫療報銷額度還是偏低，貧困家庭一旦有了重大疾病患者，報銷之后的自負部分也是他們難以負擔的。最后，村民們普遍認為報銷手續過于麻煩，有的村莊離報賬中心和信用社很遠，來回的車費比較貴，繁瑣的報賬程序增加了許多不必要的麻煩。

四、貧困縣農村低保制度不完善，落實不力

自2006年建立農村最低保障制度以來，甘肅省農村低保的覆蓋面不斷擴大，低保人數不斷增加，低保的標準也隨著經濟水平的發展而不斷提高。2014年，全省農村低保月人均補助達到116元，保障人數為330.6萬人。

甘肅省農村低保政策的實施也有效解決了貧困縣農村貧困農戶所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等基本生活需要，但因制度不完善，產生了很多問題。由于農民的家庭年人均純收入很難進行統計，農民的銀行存款、產權收入、打工收入，還有其他一些隱形收入都無法進行詳細調查和確定，這就使家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的居民難以界定。農村低保實施以來，有些村干部為化解由此引起的村民之間、村民與干部之間的矛盾糾紛，采取了一些違反低保發放原則的土辦法，例如，低保戶輪流坐莊、拼戶保、⑦全村村民平均發放等等。還有個別的極端例子，村民們為爭低保互不相讓，低保戶無法確定，全村一度被取消了低保。

引起村民最大不滿的當屬各地不同程度出現的“人情保”、“關系保”。盡管2013年甘肅省民政廳曾經就此進行實地調研，對農村低保進行了規范與清理，清理了一些人情保和關系保，但人情保和關系保的現象仍然沒有杜絕。

五、新農保推廣難度大

從2014年1月1日起，未參加甘肅省城鄉居民社會養老保險的60周歲以上老年人，在中央財政每人每月55元、省財政每人每月5元的基礎上，省財政每人每月增加5元，農村基礎養老金提高到了每人每月65元。基礎養老金政策的實施使農村60歲以上的老人得到了實實在在的好處，但每月65元、每年總計780元的基礎養老金是層次和水平非常低的養老標準，這一標準對任何人的養老而言都是杯水車薪，根本無法解決農村老人的養老問題。

此外，60歲以下的貧困縣農村村民參加新農保的積極性并不高，之所以對新農保的積極性不高，主要疑慮一是擔心到時候領不到養老金；二是一些村民認為即使當前每年交500元，到時候每月也領不了多少錢，不劃算；三是一些貧困家庭的村民認為，即使每年每人交100元，家里三四口人，每年也要交300至400元，是一筆不小的家庭開支。這些問題既反映出當前許多貧困縣農村農民還沒有主動參加社會養老保險的意識，也反映了我國農村養老制度本身存在的缺陷。由于政府主導的上述養老方式還無法獲得村民的信任和接受，購買社會養老保險的觀念還沒有在貧困縣農村得到有效推廣，依靠土地養老也不現實，各地政府建設的敬老院、農村互助老年人幸福院等機構的服務對象又都是鰥寡老人，加上我國農村長期存在家庭養老的傳統，在調查貧困村村民們選擇依靠什么養老時，絕大多數村民基本都選擇了靠子女。但是，由于我國實行計劃生育政策，農村出生率下降，以及近年來農村年輕勞動力向城市的大量轉移，傳統農村穩定的二世同堂、三世同堂家庭模式逐漸解體，傳統孝敬老人的風尚和觀念日益弱化，廣大農村地區越來越多的老年人晚年生活凄涼，無人贍養。在這種背景下，養老問題也是甘肅省貧困縣農村村民很大的后顧之憂。

六、公共文化生活貧乏

截至2012年5月底，甘肅省累計投入資金4億多元，建成16860個農家書屋，完成農家書屋覆蓋全部建制村的任務。每個農家書屋兩萬元的建設標準，大多建在村文化室、文化大院、文化示范戶。“1236”扶貧攻堅行動計劃出臺后，甘肅省每年安排專項資金，實施“千村農村文化活動示范點”項目，開展農村文化活動，支持本省公共文化服務體系建設，保障農村公共文化活動開展，豐富農村文化生活。

但是，我國農村公共文化生活長期貧乏的狀況并非一朝一夕形成，也不是短期內能夠得到有效解決的。人民公社解體以后，我國農業生產回歸家庭化和小農化，這種生產方式削弱了農民的公共意識和合作精神，農村的公共文化生活也無法維系。改革開放以來，為解決廣大農村經濟發展落后的現實，大多數農村基層政府非常重視農村經濟建設，但不太愿意在農村的公共文化建設方面進行投入，因為把錢投到公共文化生活方面，遠沒有修路和蓋房等這些活動的效果直接和明顯。由于長期忽視了農村公共文化建設，貧困縣農村的留守村民閑暇的大部分時光基本選擇看電視、串門聊天，少數村民選擇打牌、下棋，個別地區還出現了少數村民聚眾賭博的現象，尤其是每逢年節，外出務工村民回鄉，由于缺乏其他娛樂活動，賭博現象更為普遍。有的村社在春節期間會舉辦社火、鄉村舞臺等文化活動，也受到了村民的歡迎，但節后類似的公共娛樂活動基本就很少了。有的地方政府還實施電影下鄉進村活動，由專人定期到建制村免費為村民放映電影，這一活動在有的村里受到村民的歡迎，但在一些村里卻受到冷遇，觀者寥寥。貧困縣農村健康向上的公共文化生活依然非常缺乏。

七、環境衛生長期得不到改善

由于我國廣大農村環境衛生設施建設嚴重滯后，很多村民沒有養成良好的生活衛生習慣，長期以來農村環境衛生基本就是臟亂差，尤其是隨著農村生活生產方式的變化，生活生產垃圾大量增加，如不進行有效處理，將會使農村環境衛生狀況進一步惡化。毫不夸張地說，我國廣大農村的環境衛生與美麗鄉村建設的目標有著非常大的差距，甘肅省貧困縣農村的環境衛生同樣也不例外。

（一）生活垃圾和生活污水得不到無害處理

我們實地調研的貧困地區，大部分鄉（鎮）、村都沒有垃圾中轉站和處理廠，甚至連簡易的垃圾填埋場都沒有，也缺乏收運垃圾的設施和設備，農戶的生活垃圾基本不作任何處理，隨意丟棄、亂堆亂放的現象非常普遍。很多鄉村的道路兩邊、山溝河流沿線、村民的房前屋后，都是雜草叢生，垃圾滿地，秸稈柴草堆、糞堆、禽畜糞便、塑料袋、電子垃圾、一次性用品等生活垃圾隨處可見。大部分鄉（鎮）、村也沒有污水處理設施，生活污水隨處亂倒，污水橫流不僅影響環境衛生，有的地方還排入田間河流和池塘，嚴重污染了地表水和地下水。

（二）簡易旱廁嚴重影響環境衛生

農村廁所建造是事關農村環境衛生的重要項目，也是國家重大公共衛生項目之一。根據中央財政對重大公共衛生項目補助資金的要求，甘肅省農村衛生改廁建設按500元每座的標準給予補助，其余部分由農戶自己出資。自2009年以來，在中央、省財政支持下，累計有47.79萬農戶進行了戶廁改造或興建了新型廁所，改善了農村衛生設施條件和農民生活環境質量，但是貧困村農戶大多依然使用旱廁，旱廁依然是嚴重影響貧困縣農村環境衛生的主要因素之一。我們調研的一些貧困村廁所建設情況顯示，有些村民認為政府倡導的改廁項目不實用，所以不去響應不積極；一些貧困村還有相當多的農戶廁所是方便收集農家肥的室外旱廁，一般是在住宅旁邊就地挖坑或進行簡單圍墻，這種旱廁絕大部分都沒有頂棚，夏季蚊蠅到處亂飛，衛生條件極差；有的農戶旱廁與牲畜圈棚搭建在一起，人畜糞便混雜、臭氣熏天。

（三）生產垃圾得不到及時有效清理

由于農業生產越來越多地使用地膜，廢舊地膜成為貧困縣農村的主要生產垃圾。我們的訪談調研顯示，少數村民會將地膜回收，結成繩子使用；有的村民回收后交給廢舊地膜收購處，但由于廢舊地膜的回收費用很低，回收成效不明顯。我們調研的一些貧困村的田間地頭廢舊地膜到處散落。

還有一些村莊建成了具有一定規模的養殖基地，產生了大量的畜禽糞便，但沒有得到很好處理，污染了生活環境，給當地村民的健康造成很大威脅。

（四）村民不良的生活衛生習慣不利于環境衛生的改進

在我們調研的一些貧困村，由于村民有一定的環境衛生意識，他們會私自把生活垃圾進行簡單處理、填埋和焚燒，也能整齊堆放秸稈，及時掩埋人畜糞便，焚燒垃圾會對空氣造成一定污染，生活垃圾對公共環境衛生的整體影響不算大，但是這種環境衛生習慣較好的村社屬于極少數，大部分貧困縣農村村民的環境衛生意識比較差，村民們隨地吐痰，亂堆、亂扔垃圾是長期的生活習慣，并不會引起村民的重視。還有一些村社也修建了垃圾臺，但是村民們并不能自覺地將垃圾送到垃圾站。綜上所述，環境衛生臟亂差是甘肅省貧困縣農村普遍存在的現象，也是影響村民健康與生活質量的主要因素。

注釋：

①市為：嘉峪關市、金昌市；18個縣市區為：酒泉市肅州區、玉門市、敦煌市；張掖市臨澤縣；金昌市金川區、永昌縣；蘭州市城關區、七里河區、西固區、紅古區、安寧區、皋蘭縣；白銀市白銀區；平涼市崇信縣；慶陽市西峰區；臨夏州臨夏市；甘南州臨潭縣、碌曲縣。

②http://www.gansu.gov.cn/art/2014/9/18/art_2094_226770.html.

③http://www.gscn.com.cn/province/system/2015/04/24/01100-1241.shtml.

④http://www.fupin.gov.cn/csgzshow-14-1733-1.html.

⑤http://www.gsws.gov.cn/html/3/729/49779.htm.

⑥http://fbh.gscn.com.cn/system/2014/12/23/010882964.shtml.

⑦以一戶貧困戶為低保對象，如這家有三口人，低保金就按一戶三口發放。但實際這三個人的名額分別由三戶人家各一口人占有，低保金發放到上報人家的戶頭上以后，該戶主再分發給其他兩戶人家。

F127

A

1007-9106（2017）05-0027-05

*本文為甘肅省社科規劃項目“甘肅省貧困縣農村公共服務問題研究”（YB168）的階段性成果。

陳永勝，中共甘肅省委黨校政治學教研部教授；張少冬，中共甘肅省委黨校政治學教研部副教授。